績效視野下的行政事業單位財務管理研究

●張黃付

績效視野下的行政事業單位財務管理研究

●張黃付

行政事業單位財務管理是公共財政管理的重要組成部分，其運行管理的有效性直接關系到公共財政資金的使用效益和行政事業單位職能的正常履行。近年來，我國行政事業單位財務管理改革由淺入深，不斷推進，取得重大進展。然而隨著績效管理的要求不斷提高，行政事業單位財務管理，特別是預算管理、資產管理、會計核算等重點工作內容仍存在不少績效缺失的問題，這些問題使得政府運行的行政成本越來越高，腐敗案件不斷增加，財政負擔越來越重。如何加強預算管理、收支管理、采購管理、資產管理，提高財政資金績效，杜絕違法違紀行為，成為完善我國行政事業單位財務管理需要特別考慮的問題。

本文從現階段行政事業單位財務管理的現狀特點出發，從績效角度著重剖析行政事業單位財務管理在預算編制、預算監督、資產管理、會計核算等方面存在的不足，進而對如何加強行政事業單位財務管理、提高資金績效提出建議。

一、當前我國行政事業單位財務管理特點

在國家大力推進財政體制改革的背景下，我國行政事業單位財務管理活動也相應呈現出很多新特點。

一是實行國庫集中支付制度，對單位預算編制、用款規范提出了更高的要求。實行國庫集中支付以后，預算單位的財務支出實現與否，不再取決于單位銀行賬戶有無資金存款，而取決于年度預算和用款計劃，只有預算編制完整準確、安排得當，支付申請依據充分、與用款計劃相符，才能順利地保證資金及時準確付款到位，從而促使行政事業單位的財務管理重心由重視資金管理轉向重視預算管理，為提高財政資金績效打下基礎。另一方面，國庫集中支付的實行也加強了對預算單位資金往來的監督，部門和單位不再有大量資金沉淀的可能性，從整個財政統籌管理的角度看對于預算資金的利用更為充分，部門自主、隨意使用資金的情況將大量減少，且能有效避免違規行為發生。

二是行政事務單位財務管理的信息化程度更高。新的財政體制改革后，政府采購、財政管理和部門財務信息化的進一步發展，行政事業單位、核算中心、銀行各方面實現了數據和信息互通，打通了更多的財政監管渠道，為提高資金績效提供了技術手段。

三是財政透明度和政府部門信息公開要求行政事業單位財務管理不僅滿足內部需要，還要符合社會大眾對公共資金規劃合理使用的期望。這就要求行政事業單位在編制預算時必須具體、細化，科學進行財政資金的財務管理和績效管理，讓受益者切實體會到財政資金效益，以有效回應公共責任的落實問題。

二、績效視野下行政事業單位財務管理存在的問題

績效管理以資金為源頭，因此行政事業單位財務管理是預算績效管理的重要內容，預算績效管理的推進對財務管理也提出了新的要求。首先，財務管理的規范性是預算績效管理的前提，只有在財務規范管理的基礎上，資金績效才是真實有效的。其次，良好的財務管理能夠為預算績效管理提供完整的財務數據支持，必須依賴于準確、真實的財務信息，才能進行合理的績效分析，為科學地開展績效評價提供基礎。

目前，我國雖已建立起行政事業單位財務管理制度，但在實際工作中仍存在著諸多問題，使得財務管理和績效管理不能有效地結合起來，嚴重制約著財政資金績效的發揮。主要表現為：

一是單位預算編制不科學，預算執行缺乏監督，影響資金績效。首先，以“基數+增長”的預算編制方式仍被部分地區沿用，年度預算不是基于單位事業發展的需要，而是取決于原來的基數。此外，基數法下的預算支出與上年相比只增不減，不利于財政統籌與控制，更不用談資金的使用效率。其次，部分行政事業單位項目支出預算編制的細化程度不足、項目支出缺乏科學合理的定額標準，為資金使用的不規范留下隱患。再次，行政事業單位的預算執行缺乏動態的跟蹤及評價監督。例如，部分預算單位在資金支出管理中，基本支出和項目支出界定不清，用項目支出來彌補基本經費的不足，預算執行缺乏規范性。這些問題都無法得到有效反饋和約束。

二是固定資產管理欠規范，使用績效低。績效管理實質是提高資源配置的效率，不僅是對增量資源，還包括了存量資源。例如，對于設備購置、基本建設等項目資金，其形成的資產管理是績效評價的重要內容；部門整體支出評價更是講求投入資金與存量資源的配合。而目前我國部分單位對固定資產缺乏定期盤點和管理，對損壞或丟失的固定資產無人追究，大部分行政事業單位對資產預算重在控制新增資產比例，較少考慮存量資產，這一問題導致新增資產一定程度上的資源配置失效，嚴重影響財政資金使用績效。主要表現為：部分資產重復購置，設備閑置或利用率低；部分單位辦公用房規模超標、辦公用房空置不用等。

三是許多行政事業單位會計核算不合理，不利于開展資金績效評價。目前，行政事業單位會計制度采用收付實現制，主要目的是為決算服務，雖能客觀地反映行政事業單位資金流量，將本期全部現金作為本期的收入，但不能有效地進行投入與產出的匹配核算，難以體現成本效益原則，不利于開展資金績效評價。同時，現行行政事業單位在會計科目的設置和核算內容上，與部門預算編報口徑不一致，一般預算支出科目與行政事業單位科目不一致，導致在編制決算時，行政事業單位必須將會計科目合并或拆分后才能得出預算科目，這對財政資金績效的度量造成了較大難度。

四是財務管理人員的績效理念和專業知識還需進一步提高。我國預算績效管理工作起步較晚，大多數行政事業單位缺少專業的預算績效管理相關人員，該項工作主要由財務管理人員參與。但由于財務管理人員缺乏系統的預算績效業務培訓，專業知識和水平有限，制約著行政事業單位預算績效管理工作的開展。

三、加強行政事業單位財務運行績效的建議

為了有效遏制行政事業單位財務管理的不規范行為以及管理不恰當等帶來的一系列問題，避免財政資金浪費，提高資金績效，本文對改進行政事業單位財務管理提出如下建議：

一是科學編制預算，并建立有效的預算執行監控機制。首先，做好預算編制工作，落實績效目標申報，為預算績效管理打好基礎。行政事業單位要根據本單位事業發展需要編制經費，合理分配各支出項目，盡可能細化預算支出明細。其次，在預算執行過程中加強績效跟蹤管理，有效監控預算執行，及時掌握預算執行過程中項目績效目標的運行情況和實現程度。然后，建立科學合理的績效評價體系，廣泛開展自評價工作。在此基礎上，加強預算績效的反饋，解決預算管理過程中存在的問題，促進財務管理質量和水平的提高。此外，行政事業單位應大力開展項目支出定額標準的研究與制定，加強預算編制科學性，促進預算方案有效執行。

二是加強資產管理，提高資產的運行績效。首先，建立并完善資產配置標準。完善的資產配置標準是合理編制資產配置預算的基礎，資產配置標準應由財政部門會同行政事業單位根據各單位的不同特點和履行工作職能情況分類制定。其次，規范資產配置預算編制流程。資產管理或需求部門應分析資產存量數據和使用狀況，根據資產配置標準，提出資產增量方案，根據輕重緩急編排資產優先順序，為預算編制提供準確可靠的信息。最后，完善資產管理績效評價機制。應以資產年度配置計劃和決算報告為基礎對各部門年度資產的配置、使用、處置等管理情況進行量化考核和客觀評價，以確定各部門資產管理效率和管理目標實現程度。

三是以成本效益為導向，推進會計核算制度改革。為科學分析財政資金成本效益，行政事業單位應抓住會計改革的良機，針對企業化管理程度相對較高的行政事業單位，或目前全新的經濟活動以及迫切需要權責發生制解決的業務種類，選擇性地、漸進式地將權責發生制引入會計核算，逐步試點并實現事業單位會計核算的“雙軌制”，最終實現與預算績效管理的銜接。

四是加強相關人員預算績效管理的專業能力。財政部門應加強對行政事業單位財務管理人員的預算績效管理培訓，提高財務管理人員的責任意識和績效意識，增強其開展預算績效管理的工作能力和業務水平。同時，還應將行政事業單位的業務管理人員納入到績效管理的體系中，由傳統的財務人員參與模式轉變為財務——業務雙線參與模式，以實現財務管理與績效管理的共同發展。■

（作者單位：上海市人民政府發展研究中心）

（本欄目責任編輯：王光俊）

本欄目由上海聞政管理咨詢有限公司合辦