糧食安全背景下農業補貼政策調整路徑探究

●李 萌 葉 子

糧食安全背景下農業補貼政策調整路徑探究

●李 萌 葉 子

國內糧食供給限制增多、國外進口風險增大、消耗量增長、儲備制度存在缺陷、糧食市場尚不完善等因素導致我國中長期糧食安全形勢異常嚴峻。盡管本世紀初所實施的農業補貼政策有效助推了糧食產量的“十一連增”，但由于補貼力度不足、方式過于簡單、資金供給機制不合理、制度設計缺陷等問題，補貼政策應有的效應被弱化，配套法律制度的缺失也使得政策的執行缺乏參考和保障。基于此，本文提出適時適度地加大補貼力度，創新補貼政策，完善補貼方式，優化補貼資金供給機制，建立健全農業補貼法律體系等優化路徑，為有效提升農業補貼制度的政策效果，保障國家中長期糧食安全提供一定借鑒。

一、我國糧食安全所面臨的嚴峻形勢

（一）國內糧食供給的限制增多

1、自然環境和資源狀況惡化。糧食供給受糧食生產的影響大，而糧食生產高度依賴于自然資源、環境，但當前我國自然環境和資源狀況日益惡化。一是耕地數量、質量不斷下降，根據第二次全國土地調查工作及《2014中國國土資源公報》的數據，我國人均耕地面積由2009年的1.52畝降至2012年的1.497畝，不足世界人均水平的50%，并且工業污染、城市固體廢棄物污染及農業生產中畝均化肥、農藥及地膜使用量持續增長等因素也導致了耕地質量不斷下降，數據顯示，我國每年約有50萬噸農膜殘留于土壤造成“白色污染”，另每畝農田的農藥施用量中有60%-70%殘留在土壤中形成農藥殘留；二是農業用水緊張，根據《2013年中國水資源公報》等數據，截止2012年末我國每公頃耕地水資源擁有量約為21846.13立方米，僅為世界平均水平的50%左右，水資源的時空分布不均、用水方式粗放、水資源“農轉非”等問題同樣造成我國糧食生產用水趨緊；三是氣候條件惡化，氣候變暖使糧食作物水分虧缺、病蟲害增多、地力下降、糧食產量減少，且國家統計局、民政部、國家減災辦公布的歷年數據顯示，由旱災、風雹災害、低溫冷凍和雪災等所引致的受災面積和絕收面積存在較為明顯的波動，加劇了糧食生產的不穩定；四是水土流失及土壤沙化現象嚴重，根據環保部公布的數據，2013年我國水土流失面積占國土面積的37.1%。此外，第四次全國荒漠化和沙化監測工作公布的數據顯示，全國荒漠化土地面積和沙化土地面積分別占國土總面積的27.33%和18.03%。可以說，水土流失、土地荒漠化及沙化直接威脅到我國的糧食生產安全。

2、糧食生產比較利益低。我國糧食生產比較利益長期處于較低水平。一方面，生產要素和用工成本增長導致種糧成本大幅上漲，收益下浮明顯。數據顯示，2006年至2013年我國稻谷、小麥、玉米平均每畝成本利潤率由34.83%下降至7.11%；另一方面，當糧食生產收入長期低于成本時，農民便會將資源轉投入其他產業或部門，導致兩種現象：一是大量的農民進城務工，從事非農產業。筆者在湖北省蘄春縣等地調研發現，2014年當地72.55%的家庭有在外務工人員，外出務工年收入絕對量為39879.45元，在家庭年收入中占比49%，而種植業收入僅占13%，可見非農產業成為其主要收入來源；二是由于大部分經濟作物收益高于糧食作物，理性的農戶會擴大經濟作物的種植面積，縮小糧食作物的種植面積。隨著經濟發展、人口增加，糧食作物種植面積不斷減少的趨勢將進一步加劇我國糧食供給的不穩定性。

（二）國外糧食進口風險增大

適度的糧食進口能起到穩定國內糧食供應波動的作用，但近年來我國糧食進口量迅速增加、國際糧食市場風險增大以及猖獗的糧食走私現象使我國糧食安全形勢依舊嚴峻。在需求和價格等因素作用下，我國糧食進口量不斷增加，全面進入“凈進口”時代。根據《中國糧食年鑒》（2013），2012年全國糧食總產量為58958萬噸，進口總量為8025萬噸，這表明我國糧食自給率（假設糧食總供給（國內外）等于總需求，計算國內糧食自給率=國內糧食產量/國內糧食消費量×100%）已下降至90%以下（約為88.02%），糧食產量難以實現基本自己。國際糧食市場中，氣候條件的惡化使世界各糧食主產區生產的不確定因素增多，金融投機資本進入糧食領域，國際糧食市場定價由各壟斷勢力主導并逐漸向中國糧食產業滲透，糧食輸出國因政治、經濟等因素提高出口關稅、限制糧食出口或禁運糧食以阻撓糧食輸入國進口糧食，從而增大國際糧食市場的風險性，威脅我國糧食安全。

根據緬甸商務部及越南糧食協會相關數據測算，2014年我國大米走私數量在200萬噸左右，若加上走私大米，進口總額高達約450萬噸，折算成稻谷約700萬噸，約占當前國內稻谷總消費的3.5%，已經逼近國內口糧絕對安全的底線。這些走私入境的大米在其原產國（多為越南產）的生產過程中施用高肥高毒性催產技術，產量高、品質低，走私進入中國后以每公斤2.6元左右價格 （運抵目的地的最終價格）銷售，這一價格僅相當于本地中等大米價格的53%。一些糧食加工企業將超過三分之一以上的走私大米與本地大米混合進行銷售，不僅嚴重擾亂了國內大米市場秩序，而且損害了國內種糧農民利益和消費者健康。

（三）糧食消耗量增長

持續增長的糧食剛性需求和嚴重的糧食浪費現象使我國的糧食消耗量持續增長。我國人口規模2014年約為13.68億人，《中國統計年鑒》（2014年）數據顯示我國15-64歲人口所占比例為73.9%，在未來數十年內，我國人口將持續增長，勞動力比率仍將保持在較高水平，龐大的消費群體使口糧需求壓力不斷增大。同時，我國居民消費結構正逐漸改變，表現為動物性食品消費量顯著增加（歷年《中國統計年鑒》數據可證明），從而使作為動物飼料的初級農產品消耗量增大，飼料用糧的需求擴大。工業用糧方面，自1999年起上漲幅度也明顯加快，其中2006-2007年新建的一批生物質能源工廠進一步增大了工業用糧需求。在糧食剛性需求不斷增長的同時，我國還存在著異常嚴重的糧食浪費問題。據推算，我國消費者僅在中等規模以上餐館消費中就平均每年倒掉約2億人一年的食物，全國各類學校、單位規模以上集體食堂全年倒掉約3000萬人一年的食物或口糧，而我國家庭及個人每年可能浪費約110億斤糧食，相當于1500萬人一年的口糧，數量驚人。此外，在糧食生產、流通、加工、儲存環節亦存在大量浪費的現象，根據國家糧食局2014年10月份發布的數據，我國2013年餐桌外浪費的糧食總量約為3500余萬噸，約為當年糧食總產量的6%和糧食進口量的50%。糧食浪費問題增加了我國糧食消耗量，加劇了我國長期糧食安全保障的壓力。

（四）糧食儲備制度存在缺陷

糧食儲備系統能有效緩沖、調節和平衡糧食市場波動，然而我國現行的糧食儲備制度存在的缺陷日漸明顯，具體表現在糧食儲備目標錯位和儲備效率不高兩方面。保障糧食安全、穩定糧食價格、維持生產者收入以及實現經濟效益是我國糧食儲備的基本目標。其中，糧食安全是根本性的主導目標，其余則是衍生性目標。但在近幾年的儲備實踐中，穩定糧食價格和維持生產者收入卻逐漸成為糧食儲備的主要目標，偏離了我國建立糧食儲備制度的根本目的，可能會導致調控目標難以實現，甚至相背離。儲備效率方面，糧庫布局過于分散，地區交通不便，直接影響到糧食儲存、運輸等環節，降低了糧食流通的有效性和流通效率。同時，部分糧食主產區糧庫容量嚴重不足，尤其是我國東北地區，收購季節的倉容僅能使70%的糧食儲量得到滿足，優質及高等級糧食品種更無法做到分倉儲存，加快了陳化速度，增大了糧食霉變和發生蟲害的幾率 （侯立軍，2013）。同時，部分農村糧庫因維修資金投入不足、短期行為嚴重等原因，儲糧安全亦受到較大影響。

（五）糧食市場尚不完善

當前我國糧食市場存在著產銷不平衡，物流運輸能力偏低、技術滯后，市場監管能力不足等問題。其一，糧食產銷區貿易矛盾明顯，產銷不平衡。根據國家糧食局2011年統計數據顯示：中國十三個糧食主產區糧食產量占全國總產量的75.4%，約95%的全國增產糧食來自這些主產區。相比而言，糧食主銷區庫存量不足全國糧食總庫存量的1/10，從而出現糧食儲備豐富的地區糧食交易不活躍，糧食消費量大的區域卻缺乏糧食儲備的矛盾。其二，糧食物流運輸能力偏低，技術滯后。我國糧食主產區集中于中北部地區，而糧食主銷區卻相對分散，各種運輸方式因自身局限導致運量受限且運輸成本高，使“北糧南運”成為北糧“難”運。除此之外，當前我國物流技術水平相對發展滯后，使得糧食運輸過程造成大量浪費。其三，市場監管能力不足。《糧食流通管理條例》鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動，雖然活躍了市場卻增加了監管難度。在投入品市場中體現在對農資價格監管不到位，“季節性漲價”現象嚴重；在監管主體上則體現在僅靠工商行政管理部門對糧食市場進行監管明顯不足。

二、我國農業補貼政策存在的問題

（一）農業補貼力度不足

近年來我國農業補貼規模總體呈持續增長趨勢，但在支出總量上仍處于較低水平，力度仍顯不足。根據OECD2011年發布的數據，中國2010年的生產者估計值 （PSE）百分比為 17.36%，低于OECD18.32%的平均水平，且遠低于日本（50.01%）、挪威（60.64%）等發達國家，與我國農業發展的客觀要求相距甚遠。筆者在湖北蘄春等地調研發現，2014年當地每畝耕地的補貼僅為106元，以至于大多數農民將農業補貼視為一種福利，補貼政策原有的激勵效應被日益削弱。其糧食直補發放額在2006年為918萬元，2014年仍為918萬元，且在8年間基本穩定在這一水平，伴隨著糧食生產成本的不斷上升，這項補貼的作用逐漸減弱。在對農業補貼政策的評價中我們發現63.41%的農戶認為所享受到的農業補貼項目對于家庭增收幫助較小甚至很小，而對農業增產的幫助，58.86%的農戶則認為較小甚至很小。近年來，“四補貼”絕對規模雖持續增長，但龐大的受補農民群基數及兼顧農民增收目標而采取的“撒胡椒面”式的分散補貼方式，使得單位補貼水平的增量與彌補由糧食生產成本增加所導致的利潤損失相差甚遠，所以伴隨農業發展水平的不斷提高，農業補貼力度還需進一步加大。

（二）補貼方式過于簡單

2004年以前我國農業補貼采取的是以糧食保護價收購為標志的流通領域間接補貼制度，而自2004年前后新農業補貼政策開始實施，以 “四補貼”為標志，側重在生產環節對農民進行直接補貼，加之糧食最低收購價政策，我國農業補貼仍僅限于農產品價格和收入兩類較為簡單的方式。同時，“四補貼”政策過分強調操作效率，忽視補貼效益，弱化了政策效果。以糧食直補和農資綜合補貼兩項為例，為降低運行成本，使其更具可操作性和便捷性，我國多數省份仍采取按計稅面積進行直補的方式，未將農村土地流轉、農業稅時代減報的耕地及后期“拓荒”所形成的“黑田”考慮在內，造成實際種糧者與補貼受益者相異，而信息不對稱下“憑地領錢”的現狀也易導致諸如耕地改種經濟作物、“農轉非”等道德風險與逆向選擇問題的發生；在良種補貼方面，多數地區并未對糧食作物是否為良種做出具體區分，而簡單以區域主要糧食大類為補貼依據，筆者在湖北蘄春等地調研發現當地43.58%的農戶并未購買指定良種，補貼資金原有的設計初衷被忽視；同樣，農機購置補貼執行過程中也存在政府部門缺乏調研論證，單方操辦，忽視農民偏好與區域種植特點等問題，從而降低了補貼資金的使用效益。

（三）補貼資金供給機制不合理

補貼資金供給機制的不合理體現在對糧食自產區和非自產區的補貼使糧食安全責任與安全成本脫離。當前多項農業補貼政策均不同程度地對地方財政配套參與實施提出了要求，對糧食自產省份而言，其糧食生產的盈余部分多用于滿足非自產區糧食供給，這意味著自產區承擔著部分屬于非自產區糧食安全的補貼成本，非自產區則避免了為自身糧食缺口支付補貼，從而使糧食安全責任與成本相脫離。進一步講，糧食自產省份多為自有財力不高的農業大省，以2013年全國人均地方公共財政收入5071.67元為標準，13個糧食主產省中有10個省份人均地方財力低于全國平均水平，而現有的補貼結構要求地方財政以本地糧食生產為基數撥付配套補貼，使糧食自產省份承擔了更多與其地方財力不匹配的補貼負擔，導致轄區內補貼水平難以有效提高，與之相反的則是非糧食自產省個體補貼水平反而因其財力充裕且本地糧食生產基數小而顯著高于糧食自產省，這使得相對有限的補貼資金在全國范圍內配置失衡，長期內不利于國家整體糧食生產。

（四）補貼制度設計缺陷

補貼制度設計缺陷主要體現在“四補貼”和最低價格收購政策五個方面。首先是糧食直補政策的補貼依據存在著不足，目前大多數地區將糧食直補與當期播種面積和價格掛鉤，以計稅面積為標準，在這種模式下，農業耕地不論種什么作物甚至是什么都不種，均可以享受補貼，不利于穩定糧食種植面積，同時易引起農戶將耕地轉為種植效益較高的經濟作物的問題。其次為良種補貼的地區覆蓋率和品種差異大，地區差異主要體現在糧食主產區和非主產區之間和主產區內部，主產區湖南省和江西省良種補貼覆蓋率均達到85%以上，但同為糧食生產大省的四川僅為5.77%，而一些非主產區所占比重更低。品種上水稻與小麥補貼所占比重均相對較高，而玉米和大豆補貼覆蓋率則十分低。再次是農機具購置補貼的對象普適性低，目前我國農機具購置補貼種類主要涉及大中型農機具，而以湖北省黃岡市蘄春縣為例，當地65.76%的農戶對相關農機具無購買意愿，主要原因則在于這些大中型農機具不適用于自身農業生產。然后是農資綜合補貼的標準不能及時準確地根據農資價格的變動進行相應調整，補貼政策與具體實踐逐漸脫離，而隨著農資價格上漲，要有效地減弱其對生產成本的拉動作用，就需不斷提高農資綜合補貼標準，必然導致財政負擔加重。最后是糧食最低收購價政策破壞市場穩定和加重財政負擔，對市場來說，這項政策破壞了供求平衡調節系統，打破了原有的“價格——供求”平衡，而對糧食市場的介入則扭曲了價格信號，誤導資源配置。就財政負擔而言，實施這一政策的成本均由中央財政承擔，據估算，最低收購價政策實施至今，中央財政已支出了高達數百億元的費用，各地方財政也極可能因此形成虧損掛賬。

（五）農業補貼缺乏法律制度保障

農業補貼政策的實施目的在于促進糧食生產、保障糧食安全，是一項需要長期執行的政策，而充分發揮農業補貼制度的政策功效則須以配套的法律法規為保障。為實現農業補貼政策的專業化、規范化和制度化，美國、日本等發達國家均制訂了相應的法律制度，如美國在20世紀中葉頒布了《農業法》，并根據實際情況和實行效果不斷進行調整修訂。我國雖然日漸重視農業發展，逐步完善農業法律體系，加快立法進程，頒布了《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農業技術推廣法》等10余部農業法，但有關農業補貼的法律法規尚未出臺。出自于中央一號文件的農業補貼政策缺乏正規的法律條款進行規范，工作中多零散地以指導意見、政府規章類的相關文件形式出現，缺乏穩定性、系統性和前瞻性，難以保障農業補貼制度的長期健康發展，不利于政策效應的充分發揮。

三、農業補貼政策的優化路徑

(一)適度增大補貼力度，提高補貼政策效益

影響國家對農業補貼力度的因素是多種多樣的，如國家的經濟發展水平、政府的財政收支狀況、農業的發展現狀和需求等等。受歷史因素和現實條件的限制，我國農業補貼尚處于發展初期，補貼政策側重于主要糧食類型的生產，如水稻、小麥、大豆、玉米等，農業補貼力度不大，補貼種類和范圍都較為狹窄，補貼體系也有待完善，補貼金額對每一農戶實現增產、增收的助力都不大。綜合考慮當前的農業發展狀況和經濟發展水平等因素，我國部分地區的農業補貼總規模亟需得到適當的擴大，使補貼的力度與農業發展規模、經濟發展水平相適應，從而提高補貼效率，實現農業補貼的政策效益最大化。以農業補貼為助力，加速農業機械化、現代化進程，實現農民增產、農業增收，推動農業的長期健康發展，使我國中長期糧食安全得到保障。

（二）創新補貼政策，完善補貼方式

堅持市場定價原則，在保障種糧農民利益的前提下，穩步推進最低收購價、臨時收儲等政策向農產品目標價格制度轉變，以新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格補貼試點為契機，探究目標價格制度在小規模農業生產中的可行性與執行效果，進而適時啟動關鍵農產品的目標價格補貼改革，完善糧食產品價格形成機制，切實發揮市場資源配置的決定性作用。

對于農業“四補貼”政策，則應將補貼方式的完善作為工作重點。首先，建立“農業補貼基礎信息管理系統”，包含全國各農戶土地承包與種植面積等基礎性數據，以農戶承包地登記、確權及農業普查等為基礎，利用衛星遙感等現代信息技術，在糧食主產區率先建立以農戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎數據庫。以此為基礎，首先按照糧食實際播種面積實施糧食直補和農資綜合補貼，逐步減少計稅面積補貼方式下“糧補變地補”的現象，提高補貼資金的政策效應；其次，建立符合區域種植特色的良種資源庫，對選擇良種庫中優良種子的農戶發放補貼，以提升良種覆蓋率及糧食產業的核心競爭力；最后，以農戶實際需求為依托，構建“自下而上”的農機購置補貼機制，設立試點，由農民所在村集體統一申報后，政府統一采購，同時完善監管體系，加大監管力度，杜絕農戶“低價購置”后轉手“高價賣出”等道德風險現象的出現，提高補貼效益。

（三）優化補貼資金供給機制，統一糧食安全責任與安全成本

優化農業補貼結構，使糧食安全責任與安全成本相統一。糧食自產區與非自產區糧食安全責任與成本不對等的問題存在諸多詬病，應嘗試構建糧食安全責任和糧食安全成本相統一的補貼結構。糧食安全保障體系的建立離不開中央財政的支持，而地方財政補貼政策也必不可少。中央財政各項補貼對地方農業發展而言，其效用具有引導性、間接性和持久性，不可能起到直接推動作用。地方財政對糧食生產、流通、加工、儲備等環節的補貼規模、結構、效率等直接決定著地方糧食安全狀況，繼而影響到國家糧食安全狀況，因此我們應統籌中央和地方兩級財政，實現農業補貼結構的優化升級。具體包括如下內容：一方面，統籌中央補貼資金及地方財政配套支出的有限資金，按上年糧食產量均分當年的全國補貼資金總量，繼而根據上年各省（自治區、直轄市）實際產量進行分配。如此，不僅可解決地區配套補貼差異過大、資金使用效率不高的問題，也可以實現糧食生產的責任與成本的統一，提升糧食主產省農戶從事糧食生產的積極性。另一方面，對于糧食自產省，中央應加大補貼的傾斜力度，并逐步減少、取消地方配套補貼，而對于財政實力相對充裕且糧食非自產的省份，中央應逐步減少糧食風險基金中的中央支付比例，減少中央補貼撥付，從而實現一定時期補貼規模相對有限條件下的“帕累托改善”。

（四）完善相關法律法規，提供法律制度保障

隨著農業的迅速發展，農民合法權益的維護、農業補貼政策的貫徹落實都對有關農業補貼的法律法規提出了新要求，應在WTO規則和《農業法》的指導下，進一步建立和完善農業補貼法律體系，明確有關細則條款，規范補貼項目的安排、補貼資金的管理、政策執行的過程等。一方面，修訂完善現行的各項制度、辦法，調整其中與實踐操作不相適應的部分；另一方面，加快研究制定相關的法律法規，如《農業保險法》、《農業補貼管理條例》等，建立健全農業補貼法律體系，推動農業補貼的制度化、規范化、法律化，為政策執行主體形式權利提供依據和指導，提高補貼的執行效率。同時，在農業補貼法制化的進程中應重視以下原則：一是農業補貼立法應立足于現實國情，以我國實際情況為出發點和落腳點，確保立法具有必要性和適用性；二是明確農業補貼立法意圖，不盲目增加法律法規，避免法律體系的形式化；三是農業補貼法律法規條款必須具體化、細致化，增加程序性和操作性方面的規定，從而提高執行的可操作性和便捷性。■

（本文系2015年中南財經政法大學暑期社會實踐項目“糧食安全背景下農業‘四補貼’資金執行效果及改革路徑研究——基于湖北省蘄春縣的實證調查”的階段性研究成果）

（作者單位：中南財經政法大學）