基于整體性治理的政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)構(gòu)建
——以澳大利亞為例

●重慶市審計(jì)局 曾 蔚

基于整體性治理的政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)構(gòu)建
——以澳大利亞為例

●重慶市審計(jì)局 曾 蔚

“整體性治理”是20世紀(jì)90年代末西方國(guó)家繼新公共管理運(yùn)動(dòng)后興起的政府改革新舉措。整體性治理理論的提出是對(duì)19世紀(jì)末20世紀(jì)初傳統(tǒng)官僚制政府以功能為導(dǎo)向而導(dǎo)致的重復(fù)分散的批判，是對(duì)20世紀(jì)80年代新公共管理理論以顧客需求為導(dǎo)向而導(dǎo)致的碎片化的回?fù)簟Ｒ杂?guó)為首，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)相繼開展了以整體性治理理論主導(dǎo)的政府改革。本文以整體性治理理論為背景，通過對(duì)其理論內(nèi)涵的介紹，突出信息技術(shù)的重要作用，根據(jù)我國(guó)預(yù)算管理信息系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析其變革的必要性，并結(jié)合澳大利亞整體性治理理論的應(yīng)用案例，對(duì)我國(guó)政府構(gòu)建預(yù)算管理信息系統(tǒng)提出展望。

整體性治理 信息系統(tǒng) 整合協(xié)調(diào)

整體性治理理論由英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯首倡，基于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來的碎片化問題的反思，旨在推行一種充分利用信息化技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，以整合為基本手段，跨越組織功能邊界，追求在“政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督”四個(gè)方面進(jìn)行治理層級(jí)的整合、治理功能的整合和公私部門的整合，以便為公眾提供一種無縫服務(wù)的治理新模式。

一、整體性治理理論中的信息管理技術(shù)

以抨擊傳統(tǒng)官僚制、修正新公共管理理論在實(shí)踐中的弊端而產(chǎn)生的整體性治理理論，自誕生伊始就受到世界各國(guó)的青睞，被運(yùn)用于各國(guó)的政府治理實(shí)踐，成為一種全新的政府治理模式。其對(duì)信息技術(shù)的強(qiáng)烈要求也推動(dòng)各國(guó)加大對(duì)信息系統(tǒng)的投入，強(qiáng)調(diào)對(duì)信息系統(tǒng)的整合和更新。

（一）整體性治理理論的提出。19世紀(jì)末20世紀(jì)初西方國(guó)家因“政黨分肥制”造成改朝換代頻繁引起社會(huì)動(dòng)蕩、機(jī)構(gòu)臃腫造成行政效率低下，官僚制（Bureaucracy）在此環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生，自誕生不久就盛行于歐洲。官僚制，亦稱科層制，是以職業(yè)官員為管理主體，按嚴(yán)格的層級(jí)、職能和職位對(duì)政府資源進(jìn)行合理配置，并以規(guī)范的制度為約束的一種管理模式。從本質(zhì)上講，它是理性的“剛性”體系，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格性、紀(jì)律性、可靠性、精準(zhǔn)性、一致性的統(tǒng)一，突出規(guī)則和能力。但是，傳統(tǒng)官僚制以功能為導(dǎo)向的組織運(yùn)作模式導(dǎo)致了政府服務(wù)視野的狹隘、各部門間相互推卸問題、政策目標(biāo)與手段相沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)、提供的公共服務(wù)認(rèn)知與實(shí)際執(zhí)行之間產(chǎn)生落差、機(jī)構(gòu)設(shè)置過于重疊導(dǎo)致提供的公共服務(wù)過于分散和不連貫，難以滿足公民整體上的迫切需求和現(xiàn)實(shí)服務(wù)的需要，形成了所謂的 “功能裂解型治理”（Functionally Fragmented Governance）。①

20世紀(jì)80年代由石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰弱、高額的財(cái)政赤字和福利使西方各國(guó)不堪重負(fù)；加之自二戰(zhàn)以后政府的職能不斷擴(kuò)張、政府的規(guī)模無限膨脹，導(dǎo)致各國(guó)政府普遍臃腫、效率低下，促成了公共行政管理的改革浪潮。新公共管理（New Public Management）興盛于英、美等西方國(guó)家。針對(duì)傳統(tǒng)官僚制存在的結(jié)構(gòu)僵化和公共服務(wù)供給效率低下等諸多問題，它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡膊块T引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)以顧客需求為導(dǎo)向，通過調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)和職能，引入市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)，突出效率和績(jī)效。但具體實(shí)踐表明市場(chǎng)與績(jī)效讓政府熱衷于專業(yè)分工，使政府部門更加分化，并呈現(xiàn)出“功能裂解型治理”的趨勢(shì)。其隨之帶來的最大難題是沒有了合作與協(xié)調(diào)，必將引向碎片化和分裂化。②

以美國(guó)羅伯特·丹哈特為代表的一批公共管理學(xué)者對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思，特別是對(duì)企業(yè)家政府理論缺陷的批判，提出了新公共服務(wù)理論（the New Public Service），強(qiáng)調(diào)在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)以“公民為導(dǎo)向”，政府既不應(yīng)該是掌舵，也不應(yīng)該是劃槳，而應(yīng)該是服務(wù)，幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益；同時(shí)在管理和組織時(shí)應(yīng)突出“通過人來進(jìn)行管理”的重要性，而不只是注重生產(chǎn)效率。新公共服務(wù)在理論層面提出了政府提供公共服務(wù)必須解決的基本建構(gòu)，但在實(shí)踐上存在致力于建設(shè)一個(gè)公民本位、追求公共利益為根本行政體系的困惑前提，并不能與新公共管理并駕齊驅(qū)，不能提供“一個(gè)令人心悅誠(chéng)服的替代性方案”。

20世紀(jì)90年代末由于長(zhǎng)期執(zhí)行新公共管理政策，英國(guó)政府逐漸呈現(xiàn)功能裂解化的組織形式，為公民提供的公共服務(wù)也日漸分離破碎。英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯（perri6）在其1997年出版的《整體政府》一書中第一次提出“整體性治理理念”。所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理模式”③，充分體現(xiàn)了包容性和整合性的整體型政府運(yùn)作模式。

（二）信息技術(shù)在整體性治理中的關(guān)鍵作用。整體性治理并非單純的行政管理體制的改革，它強(qiáng)調(diào)整體的概念，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，通過對(duì)不同信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的整合，提供整體的一站式服務(wù)，打造“整體政府”。在網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)基礎(chǔ)上，不但讓政府行政業(yè)務(wù)與流程更加透明，最重要的是有利于提高政府整體運(yùn)作效率，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

1.提供查詢的共享數(shù)據(jù)庫(kù)和互動(dòng)的信息。“整體政府”打造的共享數(shù)據(jù)庫(kù)不僅讓公民輕松獲取稅收、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政策和數(shù)據(jù)，表達(dá)各自訴求，而且政府部門也能由此了解和預(yù)測(cè)公民的需要，評(píng)估政策風(fēng)險(xiǎn)，形成良性互動(dòng)。

2.簡(jiǎn)化管理。整體性治理通過簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)設(shè)置，精簡(jiǎn)網(wǎng)絡(luò)管制檢查，避免一些敏感領(lǐng)域傳統(tǒng)官僚制存在的復(fù)雜多重管理問題，不但可以極大地壓縮行政成本，而且也是對(duì)新公共管理碎片化產(chǎn)生的重復(fù)多頭等級(jí)結(jié)構(gòu)的回應(yīng)。

3.構(gòu)建整體協(xié)作框架。借助信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，一方面建立跨部門、跨機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，克服了政府內(nèi)部各自為政、部門主義的弊端；另一方面，將政府與社會(huì)組織連接起來，既發(fā)揮市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，又突出政府的戰(zhàn)略協(xié)作與宏觀統(tǒng)籌的作用。這樣既調(diào)整了部門間的橫向關(guān)系，也搭建了政府與社會(huì)交流的平臺(tái)，構(gòu)建政府相互協(xié)調(diào)、協(xié)作運(yùn)轉(zhuǎn)的治理網(wǎng)絡(luò)。

（三）信息技術(shù)中信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)作用。整體性治理強(qiáng)調(diào)將不同的信息技術(shù)進(jìn)行整合，提供信息的查詢和互動(dòng)。這就需要建立一套單一的共享數(shù)據(jù)庫(kù)，將所有政府部門的信息納入數(shù)據(jù)庫(kù)中，不論是中央還是地方、部門還是機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)信息共享；并通過對(duì)電子信息系統(tǒng)的更新，提高信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。此外，通過簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)步驟和程序，精簡(jiǎn)審批手續(xù)，構(gòu)建簡(jiǎn)便快捷的公務(wù)處理系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)“在線治理”模式和“一站式”即時(shí)服務(wù)。

二、我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀

預(yù)算是公共財(cái)政的基石。改革完善預(yù)算管理、建立與現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，是財(cái)稅體制改革的“重頭戲”，也是政府自我革命的重要舉措。準(zhǔn)確、及時(shí)的信息是有效決策的關(guān)鍵，政府需要通過一個(gè)靈活、高效的系統(tǒng)獲取數(shù)據(jù)，確保財(cái)務(wù)和預(yù)算信息是準(zhǔn)確和值得信賴的。預(yù)算管理信息系統(tǒng)作為軟件系統(tǒng)用以部門草擬、更新和跟蹤預(yù)算，實(shí)現(xiàn)信息在預(yù)算部門與財(cái)政部門之間的交互與傳遞，提供政府預(yù)算決策所需的信息。

（一）我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀。整體性治理旨在通過信息技術(shù)消除政府管理的碎片化，信息系統(tǒng)的構(gòu)建就顯得尤為重要。相較于西方國(guó)家，我國(guó)政府信息系統(tǒng)建設(shè)大大滯后，如何通過信息系統(tǒng)的構(gòu)建提供準(zhǔn)確、及時(shí)、可靠的信息，滿足公共財(cái)政管理的需求，用于政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，是我國(guó)面臨的緊迫問題。

1.經(jīng)濟(jì)全球化是我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)面臨的外部環(huán)境。20世紀(jì)90年代初多種因素共同作用催生出的產(chǎn)物——全球化，它表現(xiàn)為科技推動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)廣泛應(yīng)用，意識(shí)形態(tài)多元化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政治更加自由，同時(shí)也改變著政府的治理方式，給信息管理系統(tǒng)的變革營(yíng)造了外部環(huán)境動(dòng)因。從內(nèi)容上看，原有的政府治理方式已不能滿足日益國(guó)際化的政府公共事務(wù)的需求，政府治理需要跨部門、跨地區(qū)、跨國(guó)度；從決策時(shí)限看，全球經(jīng)濟(jì)信息瞬息萬變，信息爆炸、知識(shí)爆炸，決策的時(shí)效性面臨挑戰(zhàn)，僅靠某一區(qū)域或某一時(shí)點(diǎn)的信息資源，政府無法統(tǒng)籌全局、實(shí)現(xiàn)有效治理，必須將信息資源整合起來，將區(qū)域間、維度間信息統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)整體性的跨越治理。

2.深化行政管理體制改革是我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)面臨的實(shí)踐進(jìn)程。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量連上臺(tái)階，綜合國(guó)力大幅提升，從1979年至2012年我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)9.8%；國(guó)家財(cái)政實(shí)力明顯增強(qiáng)，1978年國(guó)家財(cái)政收入僅1132億元，2012年我國(guó)財(cái)政收入達(dá)到117254億元，比1978年增長(zhǎng)了103倍，年均增長(zhǎng)14.6%。④隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的不斷深入，行政管理領(lǐng)域的改革也逐步推進(jìn)。1982-2008年間我國(guó)經(jīng)歷了六次比較大的行政管理體制改革。6次改革改變了高度集中的政府管理模式，尤其是通過發(fā)展電子政務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)了政府管理方式的科學(xué)化、現(xiàn)代化。中共十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，我國(guó)2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的宏偉目標(biāo)，新的改革目標(biāo)明確定位為建設(shè)服務(wù)型政府。為此，需要以信息建設(shè)為載體，整合信息資源，提高行政管理的公開化、透明度，著眼于提高行政效率、降低行政成本。

3.信息技術(shù)的飛速發(fā)展是我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)。信息技術(shù)一直是政府公共行政管理體制改革的技術(shù)支撐，一方面，社會(huì)改革不斷進(jìn)步，公民民主意識(shí)增強(qiáng)，大眾要求政府履行信息公開、增加透明度、實(shí)行一站式服務(wù)的職能，信息系統(tǒng)需要不斷更新建設(shè)以滿足這一需求。另一方面，自20世紀(jì)60年代以來信息技術(shù)的飛速發(fā)展日益沖擊著政府組織結(jié)構(gòu)，如何通過信息技術(shù)對(duì)政府組織架構(gòu)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，減少層級(jí)，促進(jìn)部門之間的協(xié)調(diào)和整合，也是擺在我們面前的難題。

（二）我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)存在的問題。隨著會(huì)計(jì)電算化等信息技術(shù)的普及，我國(guó)預(yù)算管理信息系統(tǒng)使用量逐年遞增，預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)等相繼被采用。但隨之暴露的問題是信息系統(tǒng)建設(shè)“重短期輕長(zhǎng)期、重單一輕整體”。由于各信息系統(tǒng)間缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、暢通的交流渠道和有效的協(xié)調(diào)整合，導(dǎo)致信息系統(tǒng)建設(shè)盲目隨意、系統(tǒng)無法兼容、數(shù)據(jù)無法聯(lián)通、資源無法共享，表現(xiàn)出明顯的信息零散化和碎片化，公共財(cái)政資源如荒島孤火，難以實(shí)現(xiàn)整體供給。同時(shí)，信息的孤島必然導(dǎo)致上下級(jí)之間缺乏有效的監(jiān)控，使監(jiān)管、分析與信息基礎(chǔ)脫節(jié)，不利于信息資源的統(tǒng)一、全面、準(zhǔn)確和完整，影響政府的宏觀決策。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：⑤

1.中央、地方政府各自為政，預(yù)算管理信息系統(tǒng)未統(tǒng)一。目前我國(guó)中央、地方財(cái)政部門使用的預(yù)算管理系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，外購(gòu)、自行研發(fā)等來源多樣，四方至誠(chéng)、用友等軟件各一。不兼容的系統(tǒng)難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的匯總和對(duì)比，既無法匯總形成全國(guó)總體數(shù)據(jù)，又難以進(jìn)行各地區(qū)間財(cái)政數(shù)據(jù)的比對(duì)。單個(gè)部門的會(huì)計(jì)核算軟件更是形式多樣，如用友、金算盤、金蝶或自行開發(fā)系統(tǒng)等，不但造成部門間橫向?qū)Ρ瓤趶讲灰唬覍?duì)審計(jì)部門采集財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)人為形成障礙。

2.信息系統(tǒng)數(shù)量多、版本各一，管理較分散。僅以中央財(cái)政為例，預(yù)算管理信息系統(tǒng)就包括預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、中央部門預(yù)算系統(tǒng)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、中央預(yù)算單位賬戶管理系統(tǒng)等多個(gè)信息系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算、撥款、資產(chǎn)、賬戶等信息分別記錄，難以反映整體、全面、連貫的信息。而且同一個(gè)系統(tǒng)版本也各不相同，如2005年3月啟用的中央預(yù)算單位賬戶管理系統(tǒng)（第二版）就分三個(gè)版本，分別為財(cái)政部網(wǎng)絡(luò)版、專員辦網(wǎng)絡(luò)版、預(yù)算單位單機(jī)版。同時(shí)不同的信息系統(tǒng)往往由不同的業(yè)務(wù)部門分管，管理多頭必然影響效率。除此之外，對(duì)于單項(xiàng)事務(wù)，通常又有單獨(dú)的軟件系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如2007年開展的行政事業(yè)資產(chǎn)清查工作，2012年開展的事業(yè)單位公務(wù)用車清查工作、2009-2015年間每年的住房改革預(yù)決算等，都需單獨(dú)的軟件進(jìn)行填報(bào)。

3.單一系統(tǒng)升級(jí)、調(diào)整頻繁，程序設(shè)計(jì)復(fù)雜，維護(hù)成本高。如國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，自2005年11月15日導(dǎo)入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)至今，九年間因系統(tǒng)升級(jí)調(diào)整4次，分別為2006年1月10日5.0升級(jí)、2006年11月30日升級(jí)到6.0、2006年12月6日6.0升級(jí)、2011年12月5日部門版7.1升級(jí)；因預(yù)算科目調(diào)整涉及數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換4次，分別為2006年6月新舊科目預(yù)算執(zhí)行支出數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、2007年政府收支分類改革新科目轉(zhuǎn)換、2008年政府收支分類科目轉(zhuǎn)換、2012年預(yù)算科目轉(zhuǎn)換。頻繁升級(jí)調(diào)整不但增加政府部門運(yùn)行成本，也讓工作人員陷入重復(fù)勞動(dòng)，影響工作效率。2007年財(cái)政部研發(fā)了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，系統(tǒng)分為“財(cái)政及主管部門版”和“單位版”，需要逐一輸入卡片和條碼形成資產(chǎn)檔案，系統(tǒng)設(shè)置資產(chǎn)配置、使用、評(píng)估、處置、收益管理等多個(gè)管理環(huán)節(jié)，單位資產(chǎn)數(shù)據(jù)需經(jīng)過資產(chǎn)用戶、資產(chǎn)管理員、單位領(lǐng)導(dǎo)三級(jí)內(nèi)部審批，再到主管部門審查，然后再到財(cái)政部門審批。程序設(shè)計(jì)復(fù)雜、流程多，嚴(yán)重影響辦事效率。

圖1 資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)應(yīng)用層次劃分結(jié)構(gòu)圖

4.個(gè)別系統(tǒng)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度較差，難以反映部門真實(shí)可靠的財(cái)務(wù)信息。如部門決算報(bào)表軟件，每年的報(bào)表格式均有所調(diào)整，口徑也不一定統(tǒng)一。從審計(jì)情況看，賬表不符，除財(cái)政撥款數(shù)據(jù)以外，數(shù)據(jù)不真實(shí)、不準(zhǔn)確的現(xiàn)象突出，難以反映部門真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)。

三、整體性治理在中央預(yù)算管理系統(tǒng)的運(yùn)用實(shí)踐——以澳大利亞為例

1997年托尼·布萊爾執(zhí)政的英國(guó)工黨政府采納希克斯提出的整體性治理理念作為其政府改革綱領(lǐng)，并提出“協(xié)同政府（jointed-up government）”概念。這一模式也迅速推廣到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的諸多國(guó)家。澳大利亞不僅是新公共管理改革的先鋒，而且也是最快響應(yīng)發(fā)源于英國(guó)的整體性治理改革的英聯(lián)邦國(guó)家。澳大利亞政府在《澳大利亞聯(lián)合政府報(bào)告》中即對(duì)整體性政府的定義進(jìn)行了說明：橫向上對(duì)國(guó)家安全、科學(xué)、統(tǒng)計(jì)、環(huán)境、區(qū)域發(fā)展、就業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行革新，實(shí)現(xiàn)組織間的跨部門合作；縱向上，強(qiáng)化總理在行政領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)政管理體制。⑥

為改變新公共管理改革導(dǎo)致的信息碎片化，澳大利亞政府通過引入整體性治理理論打造“整體政府”，以實(shí)現(xiàn)“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。⑦澳大利亞整體性治理的實(shí)踐主要體現(xiàn)為在政府內(nèi)部建立伙伴關(guān)系，整合自身資源；對(duì)外建立協(xié)同關(guān)系，拉近與服務(wù)對(duì)象之間的距離；建立“中央鏈接（Centrelink）”，同一系統(tǒng)集結(jié)各種社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，提供“一站式”服務(wù)。而最重要的一項(xiàng)改革內(nèi)容是，澳大利亞聯(lián)邦政府在整個(gè)預(yù)算周期內(nèi)使用中央預(yù)算管理系統(tǒng)（The Central BudgetManagement System，簡(jiǎn)稱CBMS），這一單一的數(shù)據(jù)庫(kù)整合了所有的財(cái)務(wù)和預(yù)算數(shù)據(jù)，支持提供預(yù)算持續(xù)更新、撥款、現(xiàn)金管理、政府預(yù)算決策的持續(xù)記錄、預(yù)算和財(cái)務(wù)的報(bào)告，靈活、高效地實(shí)現(xiàn)財(cái)政部與政府部門之間的信息流動(dòng)。

圖2 澳大利亞政府預(yù)算和財(cái)務(wù)管理需求——功能性和非功能性需求

（一）CBMS的系統(tǒng)功能。CBMS由三個(gè)模塊組成：撥款和現(xiàn)金管理（Appropriation and Cash Management，簡(jiǎn)稱ACM）；初步預(yù)算和實(shí)際預(yù)算管理 （Budget Estimates and Actual Management，簡(jiǎn)稱BEAM），包括年度預(yù)算、月度預(yù)算、月度報(bào)告、年度報(bào)告；預(yù)算政策和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)（Budget Policy and Coordination Database，簡(jiǎn)稱BPCD）。⑧CBMS關(guān)注政府“撥款法案→撥款→部門性撥款或管理性撥款→管理性活動(dòng)或部門性項(xiàng)目→產(chǎn)品/服務(wù)→對(duì)成果的貢獻(xiàn)→向議會(huì)和政府報(bào)告”的整個(gè)活動(dòng)過程。

第一，CBMS作為支持聯(lián)邦政府財(cái)政管理的核心信息系統(tǒng)支持預(yù)算和財(cái)務(wù)管理，包括政府決策記錄、預(yù)算更新、月度預(yù)算扼要描述、撥款和現(xiàn)金管理、月度和年度報(bào)告，為監(jiān)控支出和收入提供日常更新、計(jì)劃分析、財(cái)政績(jī)效信息，支持預(yù)算決策。第二，CBMS促進(jìn)財(cái)政部和政府部門之間的信息流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金和撥款的管理，預(yù)算文檔和財(cái)務(wù)報(bào)告的編制。財(cái)政部為形成總支出和遠(yuǎn)期預(yù)算期間增長(zhǎng)所需的記錄，使用該系統(tǒng)收集和管理最新的預(yù)算估計(jì)支出。內(nèi)閣利用總支出的信息來確定抑制支出所需的水平，優(yōu)先考慮確定政府應(yīng)該實(shí)施的計(jì)劃。財(cái)政部形成的關(guān)于總支出的記錄影響新政策的效果和節(jié)約措施，有助于確定預(yù)算的策略。這些信息也形成了支出的預(yù)算盈余或赤字。第三，澳大利亞的預(yù)算是一年持續(xù)反復(fù)的過程，通過預(yù)算周期實(shí)現(xiàn)預(yù)算的追加、調(diào)整和撥款法案的執(zhí)行，CBMS將靈活地滿足改變預(yù)算過程和時(shí)間、頻繁和定時(shí)更新預(yù)算的需求。

圖3 CBMS功能之間信息的流動(dòng)

（二）CBMS取得的成效。CBMS成功構(gòu)建了預(yù)算、核算、現(xiàn)金三位一體的管理模式，建立起聯(lián)邦部門、財(cái)政部、國(guó)庫(kù)、專家之間的溝通橋梁，方便及時(shí)獲取傳遞信息。第一，項(xiàng)目以系統(tǒng)生成的代碼為起點(diǎn)，完成信息在同一系統(tǒng)的輸入和存儲(chǔ)，一目了然的處理流程滿足不同信息使用者不定時(shí)的決策需求；第二，將預(yù)算數(shù)與實(shí)際數(shù)對(duì)比，合并項(xiàng)目財(cái)務(wù)結(jié)果，形成最終預(yù)算結(jié)果和合并財(cái)務(wù)報(bào)表，同時(shí)提供現(xiàn)金流量的信息，幫助實(shí)現(xiàn)更好的預(yù)算管理；第三，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)撥款限額管理和調(diào)整、現(xiàn)金的分配和提取、月度實(shí)際使用現(xiàn)金流量的反饋；第四，提供一個(gè)權(quán)威的信息源，采用一套預(yù)先設(shè)定的報(bào)告模板，基于網(wǎng)絡(luò)完成報(bào)告的編制、傳遞和數(shù)據(jù)分析；第五，提供單一的數(shù)據(jù)源，通過門戶網(wǎng)站對(duì)CBMS進(jìn)行訪問，按照系統(tǒng)必需的審批程序?qū)⑿畔鬟f給接收信息的人。⑨

（三）CBMS的持續(xù)開發(fā)。自2009-2010年度以后，澳大利亞政府以新的 “成果——項(xiàng)目框架”（Outcomes and Programs Framework）取代 “成果——產(chǎn)出框架”（Outcomes and Outputs Framework），再次引入項(xiàng)目預(yù)算，財(cái)政部著手重新開發(fā)CBMS，力求更詳細(xì)地獲取“項(xiàng)目”層面數(shù)據(jù)。重新開發(fā)的CBMS從以單位為基礎(chǔ)的系統(tǒng)轉(zhuǎn)換為以項(xiàng)目為中心的系統(tǒng)，將適用于所有一般政府部門、公共金融公司、公共非金融公司，所有部門將以項(xiàng)目層面報(bào)告預(yù)算、實(shí)際結(jié)果、現(xiàn)金流量，通過項(xiàng)目輸入資產(chǎn)負(fù)債、損益、現(xiàn)金流量的信息，覆蓋整個(gè)預(yù)算周期。重新開發(fā)的CBMS靈活性增強(qiáng)，提高滿足政府舉措的能力；提供更及時(shí)、更可靠的財(cái)務(wù)和預(yù)算信息，協(xié)助戰(zhàn)略決策；提高系統(tǒng)的穩(wěn)定性、可用性和安全性，降低風(fēng)險(xiǎn)；更有效地利用人力資源參與預(yù)算過程，從而在總體上按照政府改善財(cái)務(wù)責(zé)任和透明度的要求，滿足政府日益增長(zhǎng)的報(bào)告需求，包括以項(xiàng)目為中心的報(bào)告、跟蹤項(xiàng)目的能力、更有針對(duì)性的支出決策、一致和可靠的信息、實(shí)時(shí)訪問數(shù)據(jù)、基本現(xiàn)金余額管理等。

四、整體性治理對(duì)我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)構(gòu)建的啟示

整體性治理強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的運(yùn)用，利用信息數(shù)據(jù)庫(kù)掌握全面整體的信息用于政府決策，提高公共服務(wù)質(zhì)量。我國(guó)在加快公共財(cái)政預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)時(shí)，一方面應(yīng)立足國(guó)情，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題；另一方面洋為中用，借鑒澳大利亞中央預(yù)算管理系統(tǒng)的成功經(jīng)驗(yàn)，以整體性治理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建我國(guó)政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

（一）整合構(gòu)建財(cái)政單一預(yù)算管理信息系統(tǒng)。“整體政府”強(qiáng)調(diào)“整合”和“協(xié)調(diào)”，連接各個(gè)公共管理主體。那么，預(yù)算信息的供給也應(yīng)當(dāng)基于一個(gè)整體性的信息系統(tǒng)。我國(guó)可以借鑒澳大利亞預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)碎片化、分散化的預(yù)算信息系統(tǒng)、日常業(yè)務(wù)和公共服務(wù)予以整合，建立統(tǒng)一單一的預(yù)算管理信息系統(tǒng)。由于我國(guó)政府目前仍實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算和會(huì)計(jì)核算，通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算、核算、撥款的全過程管理，完成預(yù)算編制、更新、執(zhí)行、撥款的一系列活動(dòng)，自動(dòng)形成預(yù)算執(zhí)行結(jié)果報(bào)告，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與預(yù)算部門間信息的實(shí)時(shí)傳遞和透明化管理，及時(shí)提供政府決策所需的信息，從根本上克服預(yù)算信息的部門所有制，形成一個(gè)更具集合性和整體性的預(yù)算信息系統(tǒng)，降低政府運(yùn)行成本，提升政府運(yùn)營(yíng)效率和績(jī)效。同時(shí)通過信息技術(shù)合理簡(jiǎn)化審批程序和步驟，實(shí)現(xiàn)信息的快速、有效流動(dòng)。

（二）搭建綜合、協(xié)調(diào)的預(yù)算信息管理組織構(gòu)架。我國(guó)政府雖經(jīng)歷過幾次行政管理體制改革，但機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的現(xiàn)象依然突出，部門間各自為政，溝通協(xié)調(diào)困難。為此，一方面，各部門設(shè)立信息專員負(fù)責(zé)部門內(nèi)預(yù)算信息管理，保證預(yù)算和財(cái)務(wù)信息的完整性；同時(shí)做好部門間預(yù)算信息的溝通交流。另一方面，各個(gè)政府部門可制訂預(yù)算信息資源管理制度，包括建立本部門預(yù)算信息資源的源文件和登記表，確定預(yù)算信息的管理人員并明確職責(zé)，注意不允許同一人在一個(gè)工作流程中同時(shí)履行預(yù)算創(chuàng)建和審批兩項(xiàng)職責(zé)，利用合適的介質(zhì)保存信息資源等，保證在信息全生命周期中對(duì)信息進(jìn)行有效的管理。

（三）逐步推進(jìn)預(yù)算管理信息的公開。我國(guó)于2007年1月通過《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，并自2008年5月1日起施行；2014年8月31日通過的新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》將于2015年施行，均強(qiáng)調(diào)了預(yù)算公開，要求政府向社會(huì)公眾公開政府預(yù)算政策、預(yù)算制度、預(yù)算管理程序、預(yù)算資金分配過程和結(jié)果、預(yù)算收支等信息，讓公眾看得見、看得清、看得懂、問得出。預(yù)算公開不但保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也有助于提升政府執(zhí)政能力和預(yù)算管理水平，提高財(cái)政資金的使用效益。為此，除涉及國(guó)家秘密以外，適時(shí)開通公眾對(duì)預(yù)算管理信息系統(tǒng)門戶網(wǎng)站的訪問，不但滿足公眾對(duì)政府預(yù)算決策的參與感，符合預(yù)算公開的改革進(jìn)程，而且方便政府部門對(duì)預(yù)算信息的查詢和對(duì)財(cái)政政策的及時(shí)反饋，注重公共財(cái)政部門與外界的溝通與合作，打造陽光政府、透明財(cái)政。

（四）完善預(yù)算管理信息系統(tǒng)配套體系建設(shè)。實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息系統(tǒng)中的控制需要制度的約束和規(guī)范，如系統(tǒng)訪問權(quán)限、職責(zé)劃分、審批流程，保證系統(tǒng)按預(yù)定、正常、授權(quán)、安全的程序運(yùn)行，使管理不斷規(guī)范化和制度化。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員的信息技術(shù)能力培訓(xùn)，使其掌握信息系統(tǒng)的操作技能，靈活使用信息系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算編制、更新、執(zhí)行和報(bào)告。另外，2014年8月31日通過的預(yù)算法修訂稿第97條已明確：各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，為此我國(guó)應(yīng)逐步完善會(huì)計(jì)核算制度、建立政府資產(chǎn)負(fù)債平衡表、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有機(jī)銜接等相關(guān)配套體系建設(shè)，加快推進(jìn)預(yù)算管理的全面規(guī)范。■

注釋

①Perri 6.Diana Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[A]. Towards Holistic Government:The New Reform Agenda[C]. New York:Palgrave,2002.

②Sylvia Horton,David Farnham.1999.Public Adm inistration in Britain[M].London:M acmilan Press LTD.

③同注釋①.

④參見中國(guó)網(wǎng)：中國(guó)國(guó)情。

⑤根據(jù)中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站下載中心信息整理。

⑥ Australia Management Advisory Comm ittee.Connecting government:whole of government responses to Australia’s priority challenges.

⑦竺乾威.2008.從新公共管理到整體性治理[J].中國(guó)行政管理,10..

⑧澳大利亞政府財(cái)政部網(wǎng)站。

⑨澳大利亞政府財(cái)政部網(wǎng)站。

1.Sylvia Horton,David Farnham.1999.Public adm inistration in Britain[M].London:M acm ilan press LTD.

2.Dunleavy P.Margetts H.Bastow S.et al.2008.Digital era governance:IT corporations，the state，and e-government[M]. Oxford:Oxford University Press.

3.竺乾威.2008.從新公共管理到整體性治理[J].中國(guó)行政管理，10。

4.曾凡軍、韋彬.2010.后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，12。

5.陳美.2013.基于整體性治理的澳大利亞信息政策研究[J].情報(bào)理論與實(shí)踐，36。

6.陳美.2014.面向整體政府信息管理研究——以澳大利亞為例[J].中國(guó)行政管理，3。

7.寇丹.2012.整體性治理：政府治理的新趨向[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，3。

8.崔會(huì)敏.2011.整體性治理對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1。

9.趙茜.2013.整體性治理理論與西方治理實(shí)踐研究 [J].法制與社會(huì)，8。

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）