預(yù)算績效管理與財政管理改革創(chuàng)新——對話江蘇省蘇州市財政局副局長黃濟美

●特約通訊員 劉國永

近十年來，蘇州市財政局積極開展財政預(yù)算績效管理工作，從參與江蘇省財政廳全省義務(wù)教育財政支出績效評價試點開始，走出了一條“理念培訓(xùn)與實踐同步推進，制度設(shè)計與前瞻探索共引領(lǐng)，整體設(shè)計與重點實施相結(jié)合”的預(yù)算績效管理道路，有效地提升了預(yù)算管理的科學(xué)化、精細化水平，提高了財政資金的使用效益，增強了績效理念，健全了評價制度，創(chuàng)新了評價機制，拓展了評價范圍，深化了評價內(nèi)涵，完善了評價方式和方法，強化了評價結(jié)果應(yīng)用，促進了政府職能轉(zhuǎn)變。特別是自2014年下半年開始，該局積極探索中期預(yù)算改革，并將中期預(yù)算改革與預(yù)算績效管理相結(jié)合，探討預(yù)算改革的新模式，以此作為財政改革的新目標，這些對財政體制和機制的創(chuàng)新都有重要意義。為此，本欄目特約通訊員劉國永博士圍繞預(yù)算績效管理與財政管理改革創(chuàng)新專訪了蘇州市財政局副局長黃濟美。

《財政監(jiān)督》：這些年來，蘇州市財政局積極實踐預(yù)算績效管理，取得了顯著成效，請您談?wù)勍七M預(yù)算績效管理工作的體會。

黃濟美：預(yù)算績效管理是個系統(tǒng)工程，近年來我們也是邊思考邊探索，總體來說，大概有以下幾個方面值得總結(jié)。

第一，理論先行，專家引領(lǐng)。預(yù)算績效管理工作在我國還屬于創(chuàng)新性工作，八年前我們開始試點時很多基本概念都不清晰，全國也沒有統(tǒng)一的要求和規(guī)范，學(xué)術(shù)界也在探討中，但是我們已經(jīng)感覺到這是財政改革的重要方向。預(yù)算績效管理不同于過去講的追根問效，而是有自身內(nèi)涵的。因此，工作伊始我們就聯(lián)合上海財經(jīng)大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、蘇州大學(xué)等國內(nèi)研究財政績效較早的高等院校，一起探討財政績效管理理論問題，并與上海財經(jīng)大學(xué)建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系。我們今天取得的系列成就，結(jié)合財政部及江蘇省財政廳的相關(guān)要求來看，應(yīng)該說，我們的路走得還是比較穩(wěn)健而且有效的，也是正確的。

第二，制度設(shè)計，責權(quán)明晰。在專家引領(lǐng)和科學(xué)的理論指導(dǎo)下，從實踐層面看，我們首先是做好頂層設(shè)計，包括分階段出臺系列制度，同時明晰不同參與主體的職責。就制度方面，2009年6月蘇州市出臺《市政府關(guān)于批轉(zhuǎn)蘇州市財政支出績效評價實施意見的通知》（蘇府【2009】100 號），明確了績效評價的實施原則、評價對象、評價方式和方法、工作程序和結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容，將預(yù)算安排500萬元以上的專項支出、500 萬元以下但政策性強且社會影響大的專項支出、財政補助市（縣）和區(qū)的專項支出納入了績效管理范圍，全市由此全面推開預(yù)算績效管理工作；2011年7月蘇州市出臺《市政府關(guān)于批轉(zhuǎn)蘇州市市級財政專項資金管理辦法的通知》（蘇府【2011】134 號）；同年11月蘇州市財政局出臺《關(guān)于印發(fā)〈蘇州市財政資金績效管理操作規(guī)程〉的通知》（蘇財績字 【2011】21 號）；2013年12月蘇州市財政局出臺《關(guān)于印發(fā)〈蘇州市預(yù)算績效管理委托第三方評價指導(dǎo)意見〉 的通知》；2014年2月蘇州市財政局轉(zhuǎn)發(fā)《江蘇省財政廳關(guān)于印發(fā) 〈江蘇省預(yù)算績效管理聘任專家暫行辦法〉的通知》。系列制度的出臺有力地保障了預(yù)算績效管理的順利實施。不同參與主體的職責既是制度設(shè)計的核心，也是實施管理過程中問責的基礎(chǔ)。我們認為，預(yù)算績效管理涉及到不同的責任主體，包括財政部門、預(yù)算部門（單位）、專家、第三方評價機構(gòu)、人大、政協(xié)等社會監(jiān)督部門以及廣大群眾。不同的主體參與預(yù)算績效管理的不同環(huán)節(jié)，其職責是不一樣的：財政對預(yù)算分配績效負責；預(yù)算部門（單位）對資金使用績效負責；第三方機構(gòu)對評價公平、專業(yè)性負責；專家對質(zhì)量進行把控；社會監(jiān)督機構(gòu)及公眾則對預(yù)算績效管理的公平性和透明性等進行監(jiān)控，使得預(yù)算績效管理成為公共治理的重要部分。

第三，加強培訓(xùn)，形成共識。有了好的制度，如何執(zhí)行好還需要各方面的積極配合。為此，我們設(shè)計了全面的培訓(xùn)制度和方案，完善培訓(xùn)方式，定期組織專題培訓(xùn)和研修班學(xué)習(xí)，提高績效管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合能力。自2009年起，每年舉辦一次由各預(yù)算部門參加的蘇州市預(yù)算績效管理高級研修班，提升其綜合業(yè)務(wù)能力；每年組織由各預(yù)算單位和財政部門相關(guān)業(yè)務(wù)處室參加的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班；組織召開全市預(yù)算績效管理工作座談會，交流各地工作開展情況。加強對第三方評價機構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過案例輔導(dǎo)和相互交流，提升第三方機構(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平，迅速提高其績效評價質(zhì)量。同時，評價過程本身也成為對預(yù)算單位進行宣傳和普及的過程，結(jié)合專家評審會，使預(yù)算績效管理從理念到方法均得到了傳播和認同。

第四，由點到面，穩(wěn)步推進。考慮到預(yù)算績效管理工作的系統(tǒng)性和特殊性，我們在推進的過程中并沒有求大、求全，而是把握“以點帶面，積極穩(wěn)妥”的原則穩(wěn)步推進。總體來說，我們結(jié)合省財政廳工作，于2007年和2008年分別對義務(wù)教育全省聯(lián)動績效評價、老住宅小區(qū)綜合整治項目，以及新農(nóng)村建設(shè)專項資金開展了績效評價試點。自2009年起，我們逐步推進全過程預(yù)算績效管理，對2009-2014年六年間的共421個項目實施了預(yù)算績效管理，涉及財政資金139.1 億元。其中：2009年31 個項目，涉及資金8億元；2010年38 個項目，涉及資金11.5 億元；2011年68 個項目，涉及資金22.3 億元；2012年82 個項目，涉及資金27 億元；2013年76 個項目，涉及資金24 億元；2014年126 個項目，涉及資金46.3 億元。六年來，不僅項目數(shù)量和資金規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長和擴大的趨勢，而且實現(xiàn)了績效管理全覆蓋。

《財政監(jiān)督》：當前預(yù)算績效管理最大的難題或者瓶頸是如何有效應(yīng)用評價結(jié)果，蘇州在這方面有何經(jīng)驗？

黃濟美：結(jié)果應(yīng)用確實是個難題，蘇州一開始也面臨這樣的挑戰(zhàn)。評價的根本目的是為了應(yīng)用，必須為預(yù)算管理服務(wù)，為政府改革服務(wù)。因此，結(jié)果應(yīng)用難題必須突破，如果評價完了不應(yīng)用，這本身就是無效。我們的主要做法是：第一，建立反饋機制。及時將評價結(jié)果以文件形式反饋給預(yù)算單位，要求其根據(jù)評價結(jié)果完善項目管理制度，改進管理措施，提高管理水平。第二，建立通報機制。定期召開會議通報評價結(jié)果，幫助預(yù)算單位分析其管理中存在的問題，并提出改進建議。第三，建立報告機制。將評價結(jié)果形成書面報告上報市人大和市政府，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。第四，建立公布機制。在網(wǎng)站、報紙等主要媒體公示評價結(jié)果或公布項目績效情況，接受社會監(jiān)督。自2010年起，在蘇州市財政局網(wǎng)站公示上一年度項目績效評價結(jié)果；將再就業(yè)資金、急救體系建設(shè)項目績效評價內(nèi)容和結(jié)果在《蘇州日報》上進行公布。第五，建立評價結(jié)果與部門預(yù)算編制相結(jié)合機制。將評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，對評價結(jié)果為“優(yōu)秀”和“良好”的項目增加預(yù)算安排，而對評價結(jié)果為“一般”的項目控制預(yù)算安排，做到既做加法，又做減法。

《財政監(jiān)督》：新預(yù)算法出臺后，不僅對管理有了新的規(guī)范和要求，而且對中長期預(yù)算改革提出了明確思路。聽說蘇州市財政局在這方面開始了積極探索，請談?wù)勀目捶ā?/p>

黃濟美：應(yīng)該說，中期預(yù)算是預(yù)算改革的重要方面，也是國際預(yù)算管理的重要形式。但客觀地說，我們目前很多基礎(chǔ)工作還不能支撐這項工作，所以應(yīng)該從試點開始。根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》中“建立跨年度預(yù)算平衡機制”的要求，我局印發(fā)了《關(guān)于開展蘇州市級中期預(yù)算試點工作的通知》，明確了試點單位、組織管理、工作原則、工作程序和步驟等內(nèi)容，對蘇州市教師發(fā)展中心、種子管理站、環(huán)境監(jiān)測中心三個單位開展了中期預(yù)算試點，實施期間為2015年度到2017年度，實施內(nèi)容為單位部門預(yù)算和項目資金。通過將財政預(yù)算與政府中期規(guī)劃、預(yù)算單位工作計劃結(jié)合起來，增強政府、單位、財政中期規(guī)劃的約束性，提高財政資金分配的前瞻性、計劃性和整體配置效益，探索建立以績效目標為導(dǎo)向，以預(yù)算標準化體系和運行成本為依據(jù)的中期預(yù)算編制機制。

《財政監(jiān)督》：預(yù)算績效管理和監(jiān)督檢查是財政管理的重要職能，兩者分屬不同部門，工作內(nèi)容也有所不同，請您介紹一下蘇州在預(yù)算績效管理和監(jiān)督檢查結(jié)合方面進行的嘗試。

黃濟美：從財政職能看，預(yù)算績效管理和監(jiān)督檢查是財政監(jiān)督的主要內(nèi)容，對加強和規(guī)范財政資金管理發(fā)揮了重要作用，但兩者存在不同之處：預(yù)算績效管理主要側(cè)重于對財政支出行為是否取得應(yīng)有的業(yè)績和效益進行評價，即“花錢是否值得”，屬于有效性監(jiān)督評價；監(jiān)督檢查主要側(cè)重于對財政支出行為是否符合現(xiàn)行的政策和法規(guī)進行監(jiān)督，即“花錢是否合規(guī)”，屬于合規(guī)性監(jiān)督評價。我們按照“預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→財政監(jiān)督”的管理要求，結(jié)合兩者的工作特性，轉(zhuǎn)型提檔，加強資源整合，豐富財政監(jiān)督內(nèi)涵，從更高層次開展財政監(jiān)督工作，進一步提升財政監(jiān)督質(zhì)量和管理水平。在預(yù)算編制和執(zhí)行完成后，我們一方面著力增強財政管理的科學(xué)性、有效性和可操作性，另一方面著力實現(xiàn)財政管理的合規(guī)性、安全性和嚴肅性，充分發(fā)揮財政管理和監(jiān)督職能，整體提升財政管理的質(zhì)量、效能和合規(guī)性。

在操作上，我們明確績效管理處、監(jiān)督檢查處的職責，加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，逐步形成了預(yù)算績效管理和監(jiān)督檢查有機結(jié)合的財政監(jiān)督機制，既能發(fā)揮各自優(yōu)勢，又能充分融合。在實施過程中，我們同步開展前期業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作方案制定、進入預(yù)算單位檢查等工作；對投入目標中的合規(guī)性指標，如財務(wù)管理合規(guī)性、專款專用率、資金到位率等，交由監(jiān)督檢查處負責，充分發(fā)揮他們的專業(yè)水平，提高數(shù)據(jù)的真實性和準確性；在績效評價報告中引入監(jiān)督檢查結(jié)果，客觀反映預(yù)算單位和項目在財務(wù)管理中存在的問題，并提出解決問題的措施。

《財政監(jiān)督》：現(xiàn)代的思想和實踐離不開現(xiàn)代工具系統(tǒng)的支持。今年蘇州開始通過信息化系統(tǒng)開展預(yù)算績效管理工作，請就此談?wù)勀捏w會。

黃濟美：“工欲善其事，必先利其器”。蘇州的預(yù)算績效管理工作理論先行、制度保障、頂層設(shè)計、穩(wěn)健實施，得到了市委市政府、預(yù)算單位和廣大群眾的充分認可，但是將管理工作常態(tài)化、制度化、效率化、專業(yè)化離不開信息系統(tǒng)的支持。為此，我們通過公開招標選擇了國內(nèi)知名的咨詢和軟件一體化公司所開發(fā)的成熟軟件，結(jié)合蘇州實際進行了相應(yīng)改造，全面應(yīng)用于我市預(yù)算績效管理工作中。我們將預(yù)算績效管理系統(tǒng)與金財工程無縫對接到“蘇州市財政局統(tǒng)一門戶系統(tǒng)”中，按照預(yù)算編制“二上二下”原則，將績效管理和預(yù)算編制結(jié)合起來，在信息系統(tǒng)中同步實施績效目標的編制、申報、審核、批復(fù)，并及時反映項目績效自評價、再評價、跟蹤管理，以及專家評審意見、評價報告等內(nèi)容，實現(xiàn)預(yù)算績效管理全過程控制，提高了工作質(zhì)量和效率。同時，預(yù)算單位依據(jù)項目類型和實施內(nèi)容，通過與近年來申報的目標值、歷史和行業(yè)統(tǒng)計標準等數(shù)據(jù)進行比對，從信息系統(tǒng)指標庫和數(shù)據(jù)庫中選取能夠合理反映項目績效目標的指標和目標值，提高了預(yù)算績效管理的質(zhì)量和效率，為預(yù)算績效管理全覆蓋奠定了基礎(chǔ)。■