高校基建檔案追溯項目建設中的問題及對策探討

●蘇州科技學院基建處 陳權麗

高校基建檔案追溯項目建設中的問題及對策探討

●蘇州科技學院基建處 陳權麗

科教興國戰略的實施給高校帶來了前所未有的發展契機，基建項目在大規模快速跟進的同時，監督制約機制嚴重滯后或缺位，許多問題已經顯現。本文試從基建檔案資料審查的視角，追溯發現了項目建設各環節存在的諸多問題，并對其進行分析，進而提出了相應的解決途徑，以期為預防此類問題再度發生提供借鑒。

基建檔案 追溯問題 監督預警

前言

自1999年高校擴招以來，全國高校紛紛擴建或遷址重建，既擴大了辦學規模，提升了辦學的整體水平，又給師生創造了一個舒適的人居環境。但高校的基建工程在短期內如此大規模跟進，已暴露出許多問題。從近年來對高校基建各個環節歸集的檔案資料核查分析發現：流于形式的工程招投標、失效的施工合同、令人堪憂的工程質量、失控的工程造價、嚴重失實的竣工圖等問題的存在，除了損害利益、浪費資源、制約健康發展外，同時也造成了極其惡劣的社會影響，“象牙塔”已非昔日的一片凈土。怎樣從已存在的檔案資料中追溯、窺視項目建設過程中出現的問題？如何有效預防此類問題再度發生？是本文擬探討的話題。

一、基建項目竣工檔案資料中存在的問題

（一）招投標及施工合同資料中的問題

1.建設工程招投標存在較多違規甚至違法行為。檔案資料雖然顯示了項目承發包程序無誤，但只要稍加追溯、推敲就可以發現：為內定的投標方量身定制的招標文件、評標中標標準等豁然存在，形成了程序上合法而本質上卻滲透著“暗箱操作”之嫌或之實，踐踏了招投標行為的公開、公平、公正和誠實信用原則，嚴重損害了學校和其他投標人的利益。招標答疑回復中，清晰的表明：待定材料過多，待確認價格不少，顯然是為后續項目造價重組打下“伏筆”；待項目實施時再進行“詳細或深化”等回復，顯然其既為低價中標或內定中標留下“抓手”，又給中標后的商務談判和施工合同的簽訂提供了很大的自由度。

2.施工合同的簽訂存在較大的隨意性。招標文件的主要條款是簽訂合同的依據，但是一些項目招標文件主要條款闡述含糊、模棱兩可，有關責權利約定失常，這為中標后簽訂施工合同提供了較大“解釋”空間和“利潤”空間，也為合同簽訂出現隨意性提供“溫床”。

合同中的專用條款及補充條款，占整個合同體系的比重很大，往往是整個合同體系的實質所在，必要的專業審核監督和法律咨詢是不可或缺的，但由于某些原因，專用條款和補充條款中部分事項的約定帶有偏向性、不合理性，這為中標方在工程項目實施中獲取暴利創造了機會，同時也容易產生“邊緣行為”，滋生腐敗。

3.項目招投標有意回避附屬工程等，為后續違規操作打下“伏筆”。每個項目的施工圖設計和政府部門的技術、行政審查、審批等環節，均要求全套的施工圖，它不僅涵蓋項目的土建、水、電、暖等專業設計圖紙，還需要室外道路、景觀、給水、雨水、污水、強電弱電的詳細布局與做法，即附屬工程。若單體項目巨大，附屬工程費用及相應帶來的利潤不容忽視。從招標文件和報價清單中，有時就找不到它們。從檔案資料的追蹤查詢中發現，更多的是以簽訂“補充協議”的形式完成直接發包行為，冠名為“工期緊張，便于協調管理”等，既“有效”規避了監管，又掩蓋了非法發包、轉包行為；更重要的是，所涉及附屬工程的施工企業必須要求具有相應專業資質，有時從相關施工單位提交的竣工資料看，其根本不能把握相應附屬工程質量控制的重點所在。當然，只要深究追查承包單位的資金流向，就不難發現其中的奧妙！

（二）工程質量保證中存在的問題

1.簽證取樣送檢中的問題。試塊、結構件或其他原材料等檢測報告顯示偏離正常值時，審查核實其他材料，沒有相應的復試報告或以其他被認可的測試、試驗方式的書面報告來覆蓋已有不合格記錄，出現了原材料、試塊檢測合格性不閉合的現象，據此似可推斷：工程實施過程中，某些部位、某些材料是不合格或存有隱患的。為了“彌補”出現的缺陷，甚至有承包單位事后采取委托原設計人員提供技術核定或降低材料性能等變更來掩蓋既存事實。這種做法危害了現有建筑物的安全，削弱了第三方檢測、驗證工程質量的保證手段，工程質量的可靠性大打折扣。

2.工程資料缺乏時效性、客觀真實性

（1）隱蔽工程記錄應反映出當時真實觀察情況，具有較高的時效性。有些檔案資料反映出施工中發生質量問題時，某些施工方往往是“處理行動”在前，而相應書面解決方案的審批及驗收手續嚴重滯后，直至在工程資料中發現問題時，施工方才補簽相應手續，但該部位早已被隱蔽，此時補辦任何“手續”均已毫無意義，真實的質量問題處理過程已無從考證。

（2）工程資料代簽字，工序、材料報驗和驗收手續與施工進度不同步，脫節嚴重，這也是常見的情況之一；主要原材料出廠質保證明、檢測報告及形式規格，與實際使用有偏差，難以全面反映和代表現場真實情況，致使工程質量追溯缺乏客觀真實的依據。

（三）竣工決算文件中的問題

1.設計變更、技術核定單、“圖紙會審”、現場經濟簽證、各類“會議紀要”等泛濫。上述文件是工程實施過程中不可或缺的，它們對設計思路更好的貼近客觀情況起到調節補充作用。然而，重大設計變更往往顛覆了招投標時的設計施工圖意圖。事前的施工圖審查、消防設計審查等行政審批、技術審查已獲政府部門同意，而變更后的設計圖，既沒有重新的審批、技術審查文件，也難見到變更行為的可行性、必要性論證及批準文件。更難以告知后人的是，這些變更行為發生的初衷與目的，是否還涉及相應的隱患，不得而知。

會議紀要的存在，是必需的。從有些歸檔的竣工材料看，會議紀要過濫，從材料選擇變化、工藝做法變化到“加塞”的議標項目等，幾乎涵蓋了項目實施整個過程中的各個階段，會議紀要已成為一些人分散、規避責任的手段，卻冠以集體討論的結果，為其違規違紀操作行為開脫。過濫的會議紀要表面反映出招標行為的不全面不詳實，實質里透著隨意變更設計和調整造價的影子，更為擔憂的是，會議紀要真實記載了為什么要作會議紀要的原由了嗎？

各類簽證也能反映出時效性的缺失。從歸檔材料看，不少簽證發生在決算審計之際，審計人員就某項費用的計取提出非議時，施工方才補辦相應的經濟簽證，第三方審計監督的公正性、真實性顯然存在被質疑的必要，而這一點恰恰是當前工程建設過程中應該引起重視的問題。

2.竣工圖編制反映出的問題。竣工圖是日后維修、改擴建、運行管理的重要依據，是司法鑒定裁決的法律憑證，更是工程竣工決算的編制和審計的重要依據之一。竣工圖編制也發現不少問題：按規定，該重新出圖標示的，沒有重新出圖標示；該全面、系統反映施工真實情況的竣工圖，卻與相關變更資料明顯不一致，準確性、完整性、規范性無從談起，嚴重影響了竣工圖的利用價值。

二、根源分析

我國已經頒布了較為系統的針對建筑行業的法律、行政法規、規范及標準等，高校也制定了詳細的基建管理制度及辦法，為何在項目實施的各個環節法規、制度卻形同虛設，問題重重？

（一）基建處內部“變異”的矩陣式管理模式導致領導權力過大且缺乏有效牽制。基建處內部在處長領導下，設置了幾乎所有的基建管理職能部門，各職能部門以工程項目為中心開展工作，顯然在這種模式下，處領導擁有絕對的權力，甚至某些分管處領導同時集工程設計權、工程和甲供材料的采購招標權、合同的擬定權以及設計變更的審批權于一身，這些本應該且必須相互制衡的權力卻長期集中在某些處領導一人之手，如此權力過于集中且缺乏有效牽制后，一是某些人利欲熏心后極易產生腐敗；二是某些人能力有限，武斷專橫，導致正常工作程序形同虛設，這種“變異”的矩陣式管理模式最大問題在于監督的缺失。

（二）紀監審部門監督不力，為權力“尋租”撕開便利的口子。第一，由于受到專業知識的限制，雖然全程參與，通常是“外行監督內行”，視線僅停留在程序合規與否上，而對隱蔽的、智能化的違規違法行為卻很難察覺，不能真正把握監督的關鍵節點，監督沒有形成威懾力。第二，對監督者的制衡約束，缺乏必要的措施，自身也出現問題，如此即使有監督，也僅是流于形式，不過是為其違法違規行為披上一層合法的外衣而已。第三，高校雖然聘請了工程造價咨詢機構參與項目全過程的跟蹤審計，因受到市場環境及高校內部諸多因素的制約，其獨立、公正的審計職能和應有的權力受到很大限制。

（三）高校財務對基建項目的監督缺位。財務通常僅負責基建項目的融資、投資以及傳統的記賬、算賬、報賬。而基建財務作為投資成本控制的重要環節，缺乏從監督資金正常、合理、有效使用的角度對項目全過程進行參與，導致信息不對稱，無法對工程項目資金的使用狀況進行有效監督，特別是對工程造價變化的真實、合理原由的審核監督往往更處在薄弱環節，即使發現重大的費用超支或異常，由于缺乏確鑿的支撐材料，最終只能被動支付，財務的監督職能形同虛設。

（四）高校對基建工作的民主監督流于形式。教師對基建工作關注度和主動監督的積極性不高，加之民主監督缺乏制度所賦予的信息獲取權，嚴重的信息不對稱，使教師對工程建設中隱性的違規違法行為無從知曉，因此民主監督很難深入。

三、對策研究

高校投入巨資打造新校區，其建設過程既充滿了機遇又面臨著巨大挑戰。高層管理者過多地注重建設速度，而與其配套的監督機制嚴重滯后，致使在項目實施的各個環節出現了問題。新形勢下，如何加強對基建工作的監管，以期既能最大限度提高基建資金的使用效率，又能更好地防止腐敗的發生，本文重點從以下幾方面進行探討。

（一）科學設計權力運行的制衡機制，強化部門間的權力牽制。18世紀中葉，英國著名哲學家亞當·斯密對人性進行深刻剖析，建立起了“經濟人”理論。該理論認為，人從自利的角度出發謀求利益最大化，在經濟生活中所追求的完全是個人的利益——是經濟生活中自然的和正當的原動力；“經濟人”的自私謀利行為應當受到道德和法律的限制，而非可以隨心所欲地不擇手段地為自己謀取利益。根據“經濟人”理論，基建工作的任何一個環節缺乏監督都存在失控的風險，在監督機制的設計上，應考慮所有可能發生的因素，充分利用權力的相互制衡，讓權力在有效的監督下運作。

1.適當調整基建部門職責權限。招標權和經濟合同的簽訂權均劃歸基建部門顯然不符合內部控制的牽制原則，因此將以上權力分散到學校專門的招標和經濟合同簽訂部門，基建處只行使合同的執行權，以實現授權和執行權的分離。學校應成立由相關部門組成的招標小組和工程施工及材料設備采購合同審簽小組，共同監督整個工程招投標過程，通過權力來制約權力，把權力關進制度的“籠子”。

2.加強項目實施中工程變更的程序性、規范性、時效性管理。涉及到重大的工程變更，基建部門要進行專門的技術經濟可行性論證，并且編制詳細準確的工程預算，嚴格按照既定的程序審批后方可實施變更，嚴控濫用權力實施隨意性變更；工程變更單要進行逐一編號，及時存檔備查；對決算審計過程中補辦的各類變更簽證手續一律無效，對手續不完整、不規范的簽證堅決予以剔除，防止任意篡改。

3.施工中出現的重大質量及工期糾紛問題，應成立專門問題處理小組。研討合理的責任歸屬及解決方案，形成會議紀要并及時備案，以防止因極少數人的主觀臆斷和私利行為而給學校帶來不必要的經濟賠償責任，對確應由學校承擔經濟賠償的，學校要執行相應的責任追究制度。

（二）提高審計工作的創新性及透明度，加強對社會審計咨詢機構的監督

1.提高建設工程跟蹤審計科學化、信息化管理水平。積極探索將計算機及網絡技術運用到建設工程跟蹤審計實踐中，建立包括審計綜合信息共享服務平臺和審計操作管理平臺于一體的全過程跟蹤審計信息化管理系統，實現項目投資決策、規劃設計、招投標、經濟合同、竣工圖、工程款支付、審計報告等審計綜合信息的實時交互與共享，同時將現有的工程造價審計電算化軟件嵌入該系統中，由社會審計機構及時提供跟蹤審計階段性和最終的詳細審計分析指標與評估報告，為今后的工程造價控制提供可靠的依據。提高跟蹤審計的透明度，實現多人多部門參與審計監督，從根源上杜絕跟蹤審計中腐敗現象的發生，同時又極大地提高了跟蹤審計工作效率和審計質量。

2.對高校紀監審計關鍵崗位人員執行定期輪崗制度。崗位輪換一方面可以更好地保護審計干部；另一方面新審計人員的加入，其在借鑒現有審計模式的同時，也會針對建設項目跟蹤審計特點提出全新的審計理念和工作策略，有助于推動紀檢審計工作的創新發展。

3.制定科學完善的工程造價咨詢公司聘用與管理制度。聘請資信度高的工程造價咨詢公司參與到高校基建項目的跟蹤審計工作中，賦予其更大的獨立審計的職能與權限，完善對其行為的監督制衡機制，借助咨詢公司強大的專業優勢和豐富的工程審計實踐經驗為校內基本建設監督提供優質服務，重塑社會審計咨詢工作的權威性、公正性。

（三）發揮基建財務監督預警及查驗復核等職能，提高資金的使用效率。一是設計科學有效的財務監督和預警機制，使基建財務管理從傳統的被動支付轉變為主動控制，以降低財務風險，提高基建資金的使用效率。

建立財務預警機制，目的在于重點控制各類建設成本費用支出，在預算額度內防止項目發生超支，有效地防范財務風險的發生。當支出接近設定的警戒線時，基建財務管理人員可及時向主管領導和基建部門通報并作出相應的警戒調整，使財務部門對建設資金做到科學監管、合理安排和高效使用。

二是做好工程審計報告的查驗復核。同施工方進行財務結算前，應對工程審計報告進行分析和核對，保證基建資金最后一道關的安全。證據表明，在對最終審計報告的核對中，通常會發現有漏扣、少扣甲供材料及重復計算費用等情況，堅持嚴格的查驗復核制度，也是科學、嚴謹確保資金安全的手段之一。

三是學校財務、審計部門應要求基建部門或監理單位提供詳細的審計分析報告，重點剖析引起項目造價大幅增加的主客觀原因，確認涉及到的相應審批手段及責任歸屬，為今后基建財務監督提供借鑒。

（四）加大對設計、施工、監理單位的監督制衡。第一，眾所周知，設計階段的工作效率將極大地影響工程造價及相應后期變化，應積極推行限額設計，在項目造價限額內不斷優化和完善設計方案，在滿足工程必要使用功能的前提下，最大限度降低建造成本。

第二，在設計合同的相關條款中約定延遲或者扣除約定比例的設計費等制衡措施，來約束其隨意性的設計變更行為。

第三，徹底打破新校區建設被一家監理單位和一兩家施工單位完全壟斷的局面，以防止這種“長期合作”帶來的監督機制運行失靈現象的產生；對已在學校工程項目建設中出現諸如惡意高估冒算、原材料以次充好、施工質量低劣、審定價嚴重超支等不良記錄的施工方、監理方，如再次參加學校新項目的投標，應堅決予以淘汰。

（五）重視工程檔案資料的預警功能。從對工程檔案資料的追溯中已發現了項目在整個建設過程中的許多問題，必須高度重視項目實施各階段的檔案資料與工程實施進度同步審查工作，特別是對關鍵環節的檔案資料要做專項性的同步審查，為項目的動態控制提供可靠的信息支持，便于及早預警工程實施過程中發生的各類問題，起到及時修正、減少損失之目的，還實現了檔案資料對工程項目主動追蹤與預控的現實價值。

四、結束語

基本建設檔案不是最終的信息“堆積地”，借助檔案的歷史記錄功能，可以追本溯源。許多不易使人察覺的“前朝”問題，在嚴謹審視檔案材料的基礎上，可以原原本本勾勒出當時的真實境況，還原歷史本來面目；追溯僅是手法，不是目的。借以談追溯，實質擬為加緊建立各種科學有效的監督、預警機制，根本目的在于杜絕業已存在的各種非正常現象，也為人為構造非正常問題提供震懾手段，從而最終實現高校基建投資綜合效益。■

1.鄒學典.2006.從基建管理模式角度談高校基建如何預防職務犯罪[J].教育財會研究，6。

2.周誠.2006.“經濟人”新論[N].中國經濟時報，9月14日。