農轉城政府公共成本核算

王周博

在當前推進農民農轉城的過程中，政府主要面臨著不能準確測算農轉城成本，進而延緩農轉城進程的問題。為此，結合區域實際，核算農轉城進程中政府需承擔的人均成本，可以為政府實施合理的財政政策提供可靠依據。

農民轉變為市民不僅需要獲得市民身份，還要享有市民的權利和福利。養老、醫療、教育、就業扶持、保障性住房、城市綠地、水電人氣、公路交通等方面的公共服務是由政府支出，具有政府的公共服務性質。為此，結合區域實際，核算農轉城進程中政府需承擔的人均成本，可以為政府實施合理的財政政策提供可靠依據。

一、指標選取

鑒于數據的可得性和簡便性，本文采用平均成本法，選取重慶市六大區域性中心之一的涪陵區為代表，使用2010-2012年的數據核算。其中，保障性住房支出采用總投資數據，社保和醫保成本采用政府補貼的最新標準。

設W（t）為農轉城政府所需承擔的人均公共成本，城鎮公共基礎設施人均成本核算為W1（t），社會保障人均成本為W2（t），則：W（t）= W1（t）+ W2（t）。

二、城鎮公共基礎設施人均成本核算 W1（t）

公共基礎設施是指政府出資建造的社會公眾共同享用的不允許個人獨占的一些基礎性設施。農轉城過程中政府只有不斷增加城鎮公共基礎設施投入，才能有效提升城市的容載力、有序推進農轉城進程。本文選取按國民經濟行業分類的城鎮固定資產投資項目下的電力及水生產制造、交通運輸倉儲業、水利及環境和公共設施管理業、教育、衛生及社會保障和社會福利業、文化體育和娛樂業、公共管理和社會組織作為城鎮公共基礎設施。由此可得，農轉城的年人均公共基礎設施成本W1（t）為21909元/年。

表1 2010-2012年城鎮基礎設施人均成本W1（t）

項目 2010年 2011年 2012年

公用基礎設施成本合計（萬元） 673285 881844 1496181

電力及水生產供應（萬元） 119263 90553 251473

交通運輸倉儲業（萬元） 325985 547555 949194

水利、環境和公共設施管理業（萬元） 152355 165611 197269

教育（萬元） 37402 36139 50240

衛生、社會保障和社會福利業（萬元） 13815 14528 16227

公共管理和社會組織（萬元） 24465 27458 31778

涪陵區非農戶籍人口（萬人） 41.42 47.88 48.18

人均公共基礎設施成本（元） 16255 18418 31054

人均公共基礎設施年化平均成本（元） 21909

數據來源：《涪陵統計年鑒2013》

三、社會保障人均成本核算W2（t）

社會保障是指國家通過立法對社會成員，特別是生活有困難的人給予最基本的生活保障。一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等組成。其中，社會保險是社會保障的核心內容。本文主要從養老保險、醫療保險、最低生活保障和住房政府補助等方面核算社會保障成本。

養老保險人均成本W21（t）。根據政策規定并假設年滿60歲以上居民不用繳費，年補助960元。60歲以下未參加職工養老保險的人口繳費補貼為每年30元，支付基礎養老金每年960元，政府年補助合計為990元。截至2012年底， 60歲以上老年人口達到21.42萬人，普通高校2.37萬人，參加城鎮基本醫療保險的人數為14.6人。由此得到農轉城年人均養老保險成本為W21（t）=982元/年。

醫療保障人均成本W22（t）。城鄉居民基本醫療保險覆蓋的范圍是城鎮職工基本醫療保險覆蓋范圍以外的所有城鎮居民。2014年各級財政對新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險人均補助標準達到320元。涪陵戶籍總人口為116.66萬人，2012年參加城鎮職工醫療保險的人數為15.59萬人，居民醫療保險覆蓋人群約101.07萬人。

最低生活保障人均成本W23（t）。最低生活保障是指國家對家庭人均收入低于當地政府公告的最低生活標準的人口給予一定現金資助，以保證該家庭成員基本生活所需的社會保障制度。2012年城市居民最低生活保障線標準為每人每月305元，全年為3660元；農村居民最低生活保障線標準為每人每月160元，全年為1920元。目前，城鎮低收入人口約為2.3萬人，以農業和非農戶籍人口68.48：48.18的比例計算，農業低收入人口為1.35萬人，城鎮低收入人口為0.95萬人。由此得到農轉城年人均養老保險成本為W23（t）=2941元/年。

保障性住房支出人均成本W24（t）。 社會保障性住房是指根據國家政策以及法律法規的規定，由政府統一規劃、統籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房。農業轉移人口收入水平普遍偏低，失地農民大多選擇安置住房。目前，保障房投資約為160億元，用于安置近16萬居民。由此得保障性住房人均支出為10萬元。

表2 社會保障領域的投入預算W2（t）

社會保障項目分類 人群分類 人數

（萬人） 每人每年補助額（元） 年總支出

（萬元） 年化人均（元）

居民養老保險 2012年60歲以上 21.42 960 20563.2

2012年60歲以下未參加職工養老保險 64.24 990 63597.6

居民養老保險小計 84160.8 982

居民醫療保險 2012年未參加職工醫療保險人數 101.07 320 32342.4

居民醫療保險小計 32342.4 320

最低生活保障 2012年城鎮享受低保人數 1.35 3660 4941

2012年農村享受低保人數 0.95 1920 1824

最低生活保障小計 6765 2941

合計 4243

保障性住房 享受住房的中低收入者 住房保障投入（萬元） 人均成本

16萬人 160億 10萬

注：由于失業保險、工商保障和生育保險主要由企業和個人負擔，這里不計算在內。

綜上，W21（t）+ W22（t）+ W23（t）=4243元/年，W24（t）=10萬元

通過以上數據匯總核算，得出涪陵區農轉城政府負擔的人均總成本為：

W（t）=W1（t）+ W2（t）=21909元/年+4243元/年+10萬元=26152元/年+10萬元。

可以看到，農轉城的成本支出在短期和長期都將存在。短期來看，保障性住房是主要支出；長期來看，養老保險補貼和醫保是主要支出。其他各項社會福利保障，例如低保、醫療救助、婦幼保健、各種優撫和救助、社會管理費用等支出則將從農民成為市民開始，持續很長甚至一生的時間。

（作者單位：長江師范學院）