群體性事件應對機制研究
——以浙江省環境污染事件為例

蔡麗麗

(浙江工商大學 法學院,浙江 杭州 310018)

群體性事件應對機制研究
——以浙江省環境污染事件為例

蔡麗麗

(浙江工商大學 法學院,浙江 杭州 310018)

浙江省在工業經濟迅猛發展的同時,環境污染問題也日益突出,企業片面追求盈利,政府管理模式滯后,從而導致環境污染日益嚴重,引發的環境污染群體性事件層出不窮。文章采用經驗實證等研究方法,分析環境污染群體性事件的特征和發展趨勢,從多角度探討治理的有益經驗,論證治理機制的理論基礎,以深入推進浙江省環境污染問題的有效解決。

環境污染;群體性事件;浙江

隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的不斷發展,浙江省工業化、城鎮化和經濟結構調整加速,與此同時，各種社會矛盾和沖突日益增多,環境污染群體性事件也呈現高發的趨勢。在這樣的背景下，針對浙江省環境污染群體性事件的研究便具有很強的現實和理論意義。本文通過對典型案例進行“問題化”處理,結合浙江省在處理環境污染群體性事件的過程中存在的問題,從社會學、法學角度探討化解矛盾的路徑。

一、浙江省環境污染群體性事件的現狀

改革開放以后,浙江省經濟發展采用粗放型發展模式,給環境帶來沉重的負擔。其中，環境問題引發了一系列矛盾：經濟持續增長需要消耗大量資源,而浙江省環境容量有限;企業經濟轉型緩慢,污染物未經處理直接排放是常態;政府環保政策和措施力度不足,群眾環保上訪機制尚未健全等。這一系列的沖突在短期內難以得到有效解決,致使環境污染事件層出不窮。

(一)浙江省環境污染群體性事件回顧

2011年5月，湖州市德清縣“化工污染事件”,由上市企業海久電池發生嚴重的鉛污染引起;同年6月，化工企業升華拜克又因環境污染事件與周邊群眾發生沖突;*從2011年3月起,海久電池廠周圍的群眾和職工被查出332人血鉛超標情況,其中大部分是兒童,于是村民圍堵鎮政府,以暴力的形式“討說法”。鐘管鎮人口密集的村莊,空氣中彌漫著刺鼻難聞的臭氣,漆黑的水面上漂浮著密密麻麻的浮萍。由于化工廠的長期污染,村里的小孩幾乎都有支氣管炎,許多年輕人得了癌癥。出自人民網:《浙江德清生態示范區連發污染事件引發群體事件》,http://env.people.com.cn/GB/15443320.html。同年9月,海寧市袁花鎮紅曉村村民因浙江晶科能源公司環境污染而向公司聚集討說法。*公司人員對群眾的討說法敷衍塞責,激怒群眾,部分人員便沖進大樓,掀翻公司汽車,損害公司辦公用品和財產。后海寧市領導立即趕赴現場,努力調解,遏制事態的惡性發展。但次日仍有部分群眾不服勸說,聚集在浙江晶科能源公司大門口,公安部門在清場的過程中與群眾發生暴力性事件,破壞警車4輛。出自浙江新聞:《海寧緊急處置群體性事件500余人就環境污染討說法》,http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2011/09/18/017851568.shtml。2012年寧波發生“PX事件”,*寧波鎮海區人民政府辦公室網絡發言人發布《關于鎮海煉化一體化項目有關情況的說明》,對備受關注的鎮海煉化擴建工程及有關情況進行說明,但是村民不滿政府的解釋,灣塘等村200名村民,以居住區距離化工企業過近為由到區政府上訪,要求盡早將村莊的拆遷納入新農村改造計劃。出自華訊財經:《寧波PX項目事件最新消息:市民圍攻派出所致警察催淚彈投毒真相》,http://stock.591hx.com/article/2012-10-28/0000602299s.shtml。由于群眾不滿政府對工程選址的決定,在不斷上訪未果的情況下發生人員非法聚集、攔路堵車的現象,推翻一輛私家車和一輛警車,圍堵招寶山派出所、交警大隊,毆打無辜人員,造成多名民警不同程度受傷。2014年又發生“余杭九峰垃圾焚燒廠事件”。此事件源于2012年杭州市政府成立“杭州市九峰垃圾焚燒廠建設工作小組”,選址在杭州余杭中泰,其后對選址范圍以及生活垃圾的規劃不斷進行調整。2014年5月,一些不法分子煽動中泰附近人員聚集,以打砸搶的形式表達對垃圾焚燒項目的不滿。*中泰附近部分地區封堵02省道和杭徽高速公路,一度造成交通阻斷,一些不法分子乘機打砸,用石塊砸向現場民警和群眾,損壞車輛。次日,余杭區人民法院、余杭區人民檢察院、杭州市公安局余杭分局、杭州市余杭區司法局發布《關于敦促違法犯罪人員自首的通告》,11名涉案人員自首,53名犯罪嫌疑人被刑拘。出自央廣網:《浙江余杭5 000村民聚集反對建垃圾焚燒發電廠》,http://china.cnr.cn/xwwgf/201405/t20140511_515482468_1.shtml。

(二)環境污染群體性事件的特點

近年來,浙江省環境污染群體性事件發生頻率高、規模大,嚴重擾亂了社會秩序。通過梳理近幾年發生的此類事件,可以發現以下共同特征。

1.參與人數多,公眾支持大。群體性事件的發生必然有一定數量的個體參與,一定數量的個體在特定的條件下聚集形成群體,并以群體的形式進行各種活動。參與群體性事件的人們,由于價值追求和利益訴求受到侵害,在心理上產生某種被剝奪感,希望改善自身的處境,往往能夠得到廣泛的關注,并受到當地群眾的大力支持。“東陽畫水鎮事件”“長興煤山鎮事件”等參與人數都多達五六百人,深受環境污染損害或將受到環境影響的群眾都會群起反抗,人數聚集量瞬間急劇膨脹。在群體性事件中,有些群眾即使沒有受到環境污染的直接損害,出于人性的憐憫也會站出來加入群體性組織中,這是由于民眾對弱勢群體的同情。

2.區域性特征顯著。農村是環境污染群體性事件的多發地。東陽政府引進的13家污染嚴重的化工廠、農藥廠,都曾經依次搬至蔡盧村、白塔村,卻因為環境污染問題被當地村民趕走。可見,農村是重污染企業的最佳選擇,農村豐富的土地、資源和廉價勞動力成為重污染、高耗能企業的落腳點。在農村大力興建工廠,對于農民來說并沒有很大的經濟回報,反而會帶來生存環境的惡化,危害生命健康。在這樣的利益權衡中,農民對于政府專斷行為的抵觸情緒也會因為利益回報的微小而愈演愈烈。農村村民間保持著緊密聯系，容易形成一個利益共同體。因此在面對某一問題時,農民能夠一呼百應地聚集成一個廣大群體,農村便成了產生環境污染群體性事件的主要區域。

3.社會危害性嚴重。在環境污染危害生存環境后,群眾的不滿情緒迅速膨脹,并將矛頭直接指向來維持秩序化解矛盾的公安部門和政府人員的身上。比如：堵塞公司要塞;在公司門口示威;甚至去公司打砸搶等。每一起環境污染群體性事件都會或多或少地有公私財物遭受破壞和人員傷亡情況,這類本來是為了謀求合法權利的行為已超出了法律允許的界限,具有嚴重的違法性和社會危害性。這種群體性事件具有突發性,難以準確把握,往往使管理者措手不及,因此其產生的破壞性通常是無法預估的。

(三)浙江省環境污染群體性事件的發展趨勢

群體性事件從醞釀到爆發的過程中,交織著各種復雜的因素。結合浙江省環境現狀、經濟發展趨勢、群體性事件本身的特征以及公眾環保意識等方面來看,浙江省未來的環境污染群體性事件將呈現以下發展趨勢。

1.預防性環境群體性事件將不斷增多。群體性事件分為反應型和預防型，當前總體以反應型環境群體性事件為主。由于農民的環境意識還沒有達到足夠的高度,只有在環境污染產生之后才意識到利益受損,隨后采取行動來維護權利。但隨著社會的不斷發展,農民的環境意識也會不斷增強,在政府為了發展經濟而引進企業的過程中,如果政府漠視環境污染,農民必定會群起反對。若利益沖突得不到有效化解,企業與群眾、政府與群眾之間的矛盾就會激化。為了避免諸如此類群體性事件的發生，預防型環境污染群體性事件將在群體性事件中占據主角。

2.群體性事件更加規模化、暴力性增強。浙江省環境污染群體性事件在總數增加的同時,逐漸出現了規模化的現象,有些事件的參與人數成百上千,嚴重破壞了當地的社會秩序,具有強大的破壞性。環境污染群體性事件在規模增強的同時對抗性也更加突出。有人將維權與暴力等同起來,在問題無法得以解決的情況下,把靜坐示威的冷暴力型與打砸搶的熱暴力型結合起來維權。

3.現代信息技術在環境群體性事件中發揮重要作用。在互聯網、手機、新聞媒體廣泛普及的時代,環境污染群體性事件也會以最快的速度傳播。一旦發生群體性事件,信息技術在其中的傳播作用會越來越突出。此外,在現代社會背景下,環境問題也是社會的一個焦點,各種電視網絡報道不斷增多,社會輿論在一瞬間便會爆發。年輕人是網絡的主力軍,在發生環境污染群體性事件時容易受鼓動。比如舟山的定海和邦化工廠污染事件,在“舟山論壇”上有關和邦化工污染問題所發的專帖有1 967條跟帖,點擊次數近百萬。又如廈門PX項目事件,*廈門PX項目事件是指2007年福建省廈門市對海滄半島計劃興建的對二甲苯(PX)項目所進行的抗議事件。組織者利用手機短信動員群眾游行。

二、浙江省環境污染群體性事件的成因

環境污染群體性事件的產生并非一朝一夕,而是在各種主客觀因素和內外部矛盾長期作用下形成的,其產生在一定程度上是大歷史背景下的必然,有歷史的必然性和具體事件的偶然性。紛繁復雜的群體性事件的形成原因，主要可以概括為以下三點。

(一)政治經濟一體化格局背景下的壓力

隨著我國經濟體制的改革和城市化進程的推進,經濟制度和社會結構各方面都發生了巨大的變化,同時形成了新的利益分配方式。不同利益主體之間產生了不同的利益目標,在追求個人利益的過程中必定會產生各種沖突,人們在利益的博弈間形成了新的思維方式和行為模式。在政治經濟一體化格局下,社會資源的分配不公、貧富差距的不斷擴大和各群體權利意識的不斷增強,也激發了不同利益主體之間的矛盾與沖突。

浙江省各個地區都將經濟發展作為政府業績考核的指標之一。在趨利思想的指導下,各地對環境監管和選址不夠重視，因為環境治理或保護并不是政府考核的主要指標,只是一個軟性的規定,所以在實踐中容易被忽視。

(二)缺乏防控環境污染群體性事件的有效機制

環境污染群體性事件的發生意味著我國正規、合理、合法的有效機制的缺位，有效機制缺失主要表現在兩個方面:一方面,環境污染信息公開面狹窄。政府企業對環境污染信息的公開還遠遠不能滿足群眾的要求,有些地方還故意隱瞞環境污染這一事實。地方政府不僅難以在工作安排上將環境保護和環境信息公開放到重要的位置,而且在思想認識方面也并不是十分清醒,盡管各種文件和規劃制定了許多,真正落到實處的卻寥寥無幾,即便環境保護的主管部門也如此。*王文革:《環境知情權保護立法研究》,中國法制出版社2012年版,第15頁。另一方面,環境問題信訪機制不完善。我國法律中雖然有關于群眾信訪的相關條例,但是并不完善,很大程度上流于形式。政府對群眾的信訪置之不理,某些官員濫用權力,阻塞信訪渠道,攔截群眾的正常上訪。信訪條例雖然對辦理信訪事項有期限規定,但沒有規定受理結果的告知制度。*李強、馮順橋:《調查·司考·決策2005年浙江省黨政系統優秀調研成果匯編》,浙江人民出版社2007年版,第155頁。

(三)地方政府職能的錯位

地方政府片面追求經濟利益,引進高污染的企業,對于群眾反映的環境問題也不積極處理,各部門之間互相推脫,導致矛盾越來越深,發生群體性事件也是必然結果。一方面,政府及其公職人員都是理性的經紀人,在決策時都追求自身利益最大化。當個人由市場中的買者或賣者轉化為政治過程中的投票人、納稅人、受益人、政治家或者官員時,他們的品性不會發生變化。*布坎南:《憲法經濟學》,劉軍寧譯,北京三聯書店1996年版,第341頁。這種利益的沖突也存在于環境決策領域,個別地方政府為了自己的業績,追求一時的經濟發展,為違法排污的企業撐開政府這把有力的“保護傘”，以公權謀私利,與人民爭奪利益而不是為人民謀利益。另一方面,政府常常表現為一種“行政不作為”。不少政府工作人員在相關企業有股份,企業存亡直接關系到自身的經濟收益。雖然有些環境污染的企業被責令停產或者賠償造成的環境污染損失,但當作出處罰決定后,政府又拖拖拉拉地不加以執行,表現出一種能躲就躲的態度。

三、防控環境污染群體性事件的有效措施

新《環保法》的實施充分體現了國家對環境的高度重視,加強管理、防范風險已成為解決環境污染問題的關鍵,完善相關制度、改變唯GDP論的政府考核機制，是防控環境污染群體性事件的基礎。這需要政府、企業和公眾樹立正確的發展觀,充分意識到，建立在環境污染之上的發展必定引發各種環境污染群體性事件,阻礙社會進步和政治穩定。

(一)完善新《環保法》相關配套機制

新《環保法》被稱為“史上最嚴環保法”,對公益訴訟、企業責任、政府責任和公眾參與等多方面進行明確規定,在法律層面上為環境保護提供依據,但“徒法不足以自行”,法律的實施需要一系列制度保障,可通過以下三個方面實施。

1.完善公益訴訟機制。新《環保法》第五十八條規定，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理。該規定是我國環境公益訴訟的一大突破,但環保組織對提起公益訴訟的意愿不高,究其原因是缺乏有效的資金保障以及相關主體參與能力不足。環保組織也具有“自利”屬性,有其利益訴求,可通過建立和完善相關誘導機制,調動環保組織的積極性。建議對提起公益訴訟的社會組織進行獎勵,如通過規范的程序和規定進行物質獎勵,或者將環保組織提起公益訴訟的數量以及勝訴率作為評價環保組織的依據,與政府年度撥款和社會捐助直接掛鉤等。通過這種機制激勵社會組織積極提起公益訴訟,為環保事業保駕護航。

2.協調環境執法與監管機制。新《環保法》著重約束環保主管部門的責任,而對環境污染項目的審批部門、執法部門的責任約束不得而知,對各部門之間的執法合作也未解決,這必定會出現多部門共同查封、共同扣押的情形,在此情形下各監管主體的交叉、重疊與空白又使監管效力很難發揮。一方面,加強各部門執法合作,出臺相應的政府部門環境執法規范,建立協調與聯動機制,避免出現“推諉扯皮”現象。應厘清不同領域、不同部門、不同層次的環保監管力量,整合國土、海洋、林業、農業和水利等主管部門中有關環境保護的相關職能,建立權力內容豐富、范圍明確、權責明晰的環境保護監管體制,以提高環境決策和執法效率。*唐薇:《新<環保法>對政府環境責任規定的突破及落實建議》,《環境保護》2015年第1期,第47頁。另一方面,優化監督機制，完善相關規范性文件,實現黨政共同追責制度,形成多部門聯合互動的機制,將地方黨委納入環境保護的監督主體之內。同時通過出臺高位階法律法規,加強地方環保部門、地方政府和監察機構之間的關系,推動內外監督的有效落實。

3.多角度落實公眾參與機制。新《環保法》的亮點之一是設立專章規定公眾參與,2015年4月14日環保部擬定《環境保護公眾參與辦法(試行)》，公開征求社會公眾意見。試行辦法的目的在于更好地保障公眾參與的有序推進。盡管試行辦法從參與內容、公眾監督、保障措施等方面進行了詳盡的解釋,但公眾參與仍顯不足。而引發環境污染群體性事件的因素往往隱藏于各個環節,如項目審批、企業選址等。因此,在參與決策層面上，“為了更好地發揮公眾參與的功效,避免流于形式,各國的普遍做法是運用代表人制度,即發揮各類非政府的環境組織或者其他團體的作用,由他們作為公眾利益的代表參與到環境決策之中。”*汪勁:《新<環保法>公眾參與規定的理解與適用》,《環境保護》2014年第23期,第22頁。

環境污染群體性事件無論是從預防還是應急處置角度,都離不開相關制度的保障,從立法、司法和執法各方面形成一套完整體系,消除引發環境污染群體性事件的隱患,無論是對法治國家還是和諧社會建設,都具有積極意義。

(二)構建制度化的群眾利益表達途徑

從近年來浙江省的環境污染群體性事件來看,爆發的原因很大程度上是由于群眾的訴求得不到響應,在訴求無門的情況下,群眾就采用暴力性的手段來宣泄怨憤情緒。因此要建立完善的群眾利益表達機制,在政府和群眾間搭建溝通的橋梁,讓公眾充分表達自己的愿望。

1.保障群眾的環境知情權。《環境保護公眾參與辦法(試行)》充分體現了對公眾參與環境保護的重視,公眾參與是預防環境污染群體性事件產生的保障之一,而群眾的環境知情權是公眾參與的前提條件。新《環保法》第五十三條規定各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序;同時規定重點污染企業的信息公開,但是沒有規定一般企業的信息公開,導致對一般企業污染的監督不夠。公眾只有在充分了解本地區的環境情況時,才不會因突發性的環境污染而爆發群體性事件。因此，不論一般企業和重點企業,一律應當是污染信息公開的主體。

2.暢通群眾的信訪渠道。根據現行的信訪制度,信訪機構并沒有對來信來訪的范圍進行明確界定,實際上加重了信訪機構的負擔,將一些本不該由其受理的事件納入了管轄范圍。應該把信訪機構的主要職能限定在行政監督上,監督和糾正不當的行政行為。環境信訪渠道的暢通,能夠給群眾帶來反映環境問題、尋求方案和查詢處理的機會。

3.建立調解糾紛的協調機構。我國環境法規沒有明確規定行政調解制度,往往通過訴訟程序來解決問題，需要花費較大的人力、物力。而對于廣大群眾,特別是環境污染群體性事件的多發地——農村,農民們不愿花費律師費、訴訟費并經過上訴、庭審等復雜程序來維護自己的合法權利,因此很有必要成立一個快速有效解決糾紛的機構。環境糾紛協調機構可以成為群眾情緒釋放的通道,從而減少訴訟、降低成本、提高效率,有利于社會資源的合理利用。

(三)落實環境污染問責制

新《環保法》提出九條可能迫使政府主管部門領導“引咎辭職”的具體行為,這是重大突破,要求政府在引進企業落戶時須廣泛征求群眾意見,并對企業進行檢查和監督。一旦發生環境污染、嚴重影響居民生活的情況,將責令相關政府人員整改,責任到人,其政績考核也會受到影響。因此在未來的政府考核機制中,必須將環境保護與經濟發展放在同等重要的地位上,重視生態環境的監管,嚴格審核企業的進入資質,監察企業生產中造成的污染。對于片面追求經濟發展而忽視環境責任的政府干部，嚴格實行“一票否決”制,嚴肅處理環境管理過程中瀆職、失職的責任人員。

要預防此類事件的發生,必須建立經濟社會與生態環境的利益協調機制。各地政府在招商引資的過程中,需充分考慮地方的環境承載力,加強對企業的監管和處罰措施;耐心聽取群眾的意見,及時化解企業與群眾之間的環境污染糾紛,遏制糾紛升級轉化為群體性事件;改變唯GDP指標衡量政績的方式,落實科學發展觀。此外，需強化生態環境立法,完善我國環境保護的法律體系,從上到下形成全面的環保法規。

(責任編輯 毛紅霞)

Research on Management Mechanisms of the Public Unrest:Taking Environmental Pollution in Zhejiang Province as an Example

CAI Lili

(LawSchoolofZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310018,China)

With the rapid industry and economy development, the environmental pollution issue in Zhejiang has also become prominent. With profit seeking enterprises and lagging government management, the environmental pollution is becoming more and more serious, which has led to frequent public unrests. This paper uses multiple perspectives to discuss the useful experiences to deal with these issues and explore rational mechanism to promote the solution of current environmental pollution in Zhejiang.

environmental pollution; public unrest; Zhejiang

2015-04-20

蔡麗麗,女,湖州德清人,在讀碩士研究生,研究方向:中國刑法學、環境法學。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.06.021