農村集體建設用地轉化為城鎮用地的流轉機制研究

朱 濤，于紅雨

（1．黃河科技學院商貿學院，鄭州450063；2．河南大學經濟學院，河南開封475001）

農村集體建設用地轉化為城鎮用地的流轉機制研究

朱 濤1，2，于紅雨2

（1．黃河科技學院商貿學院，鄭州450063；2．河南大學經濟學院，河南開封475001）

在中國政府推動城鎮化背景下，新農村建設是解決城鎮化土地來源的主要方式，而構建欠發達地區土地流轉機制成為關鍵。文章就農村建設用地的產權主體、交易的合法性、掛牌拍賣交易的方式以及農民利益的保護等問題進行了闡釋。

城鎮化；新農村；土地流轉機制

一、引言

對于城鎮化建設問題，國內外專家學者從不同角度進行了深入研究，提出了獨到的見解。陸大道（2007）指出中國城鎮化脫離了循序漸進的原則，出現了“大冒進、大躍進”現象，帶來了一系列的問題：“人口城鎮化”嚴重滯后于“土地城鎮化”，經濟發展水平、產業結構水平和就業量不能適應冒進式的城鎮化速度，以及對資源、環境帶來的危機和破壞。簡新華、黃錕（2010）認為中國城鎮化的速度是基本合適的，而且在今后相當長的一段時期內還將保持著較快的城鎮化速度。布朗大學教授亨德森等人（2006）通過計量發現，城市的凈集聚效應與城市規模成倒U型關系，并提出中國的平均城市規模過小的結論。陳元（2010）提出在城市化基礎設施、基礎產業、支柱產業和民生工程等領域，可以嘗試引用開發性金融融資為城市化服務的新思路。王小魯（2010）提出大中小城市和小城鎮協調發展是我國城市化道路最佳選擇路徑，還指出政府部門在城市化過程中所需擔負的責任。洪銀興（2008）建議通過鄉村集中化、城鎮城市化和都市圈建設三個方面擴大公共產品在農村的覆蓋面。張平、劉霞輝（2011）探索了城市化與財政擴張的原理與機制，分析了“土地財政”的問題。

上述研究對于中國的城鎮化建設具有重要參考價值，但對城鎮化所需土地的流轉機制研究尚存不足。中國新型城鎮化建設離不開土地，其中農村集體建設用地是其土地主要來源。通過村村合并的新社區建設將節約出大量農村集體用地，該集體用地可以轉化為本地或異地城鎮化、工業化用地。如果通過土地掛牌拍賣的市場機制，就能部分解決欠發達地區新農村建設的資金瓶頸難題。

本文嘗試研究在假設國家政策允許的條件下，農村集體建設用地在本地或異地的掛牌拍賣機制。該土地拍賣機制主要解決缺乏建設用地指標的城鎮通過建設用地拍賣市場獲得用地指標的新途徑問題。本文研究內容主要包括：農村建設用地的產權主體是誰？土地性質轉化是否合理、合法？競買方區域范圍的合理邊界在哪里？土地拍賣中農戶以及集體的主體地位如何體現？如何防止土地拍賣中的暗箱操作？

二、農村建設用地的產權主體

土地產權指存在于土地之中的排他性完全權利，是有關土地財產的一切權利的總和，是一個權利束，包括土地所有權、使用權、租賃權、抵押權、繼承權、地役權等。目前我國農村建設用地的所有權主體虛位。我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定了農村土地歸農民集體所有，但是該規定實質上是模糊的，“農民集體”的含義并不明確。根據我國《村民委員會組織法》的規定，無論是村民小組還是村民委員會都不可能成為農村集體土地的所有者。這樣就造成了農村土地所有權主體的虛位。實踐中，村民小組、村民委員會、鄉政府，甚至一些集體經濟組織都成為農村集體土地的實際支配者，行使著所有人的權利。由此導致現實中的嚴重后果是，村干部和鄉干部成了農村集體土地的實際支配者和最大受益者，集體土地所有權實際上已被虛化，鄉村干部“尋租”成為一種較為突出的現象。

目前我國相關法律法規明確規定，我國農村土地流轉買賣的主體是農民，但是現實當中，不管是土地整理復墾、登記建檔入庫還是驗收和掛牌交易基本上都是由政府主導的。農民的主體地位和相關權益受到了嚴重的侵害，因此，明確農村集體經濟組織、農民在農村土地流轉過程中的主體地位，保證其相關權益是我們實行土地增減掛鉤和地票交易制度的核心內容；尤其是城市周邊被征收土地農民的利益，他們主體地位的體現和相關權益的落實是保證失地農民可持續生活的保障。

三、農村集體土地轉化為城市建設用地的合法性

那么，農村建設用地轉化為工業用地或城市建設用地是否合法？本文認為其符合最新的相關法律法規。我國相關法律法規明確規定“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”“引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。”“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”①。“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”②。在實踐中，重慶施行的地票交易制度使農村閑置多余的土地經過復墾形成指標，進入特定土地交易中心交易，不僅為土地流轉、高效集約利用土地提供了制度平臺，也巧妙地繞開了農村宅基地不能用于非農建設的法律問題。

四、土地流轉的機制：基于重慶市地票交易運作機制的分析

破除農村土地市場化改革的制度性障礙，城鄉建設用地增減掛鉤是很好的思路，重慶等部分地方的地票交易制度是很好的嘗試。這種制度將農村的土地以地票的形式進行掛牌拍賣，土地的自由流動必將使得土地產生溢價增值，使得農民從土地增值中獲取更多的直接財產收入、更加周全的服務設施和社會福利。

所謂的增減掛鉤就是在國家給城市分配的城市建設用地指標用完后，在城郊地區變部分農業用地為建設用地，在農村地區讓農民集中居住，節約出建設用地復墾為耕地，政府將部分土地出讓金用于新農村建設。這樣就實現了農村集體建設用地減少和城鎮建設用地增加掛鉤，達到了促進城鎮化發展和國家糧食安全雙贏的目標。

所謂的地票，其實質就是城鄉建設用地增減掛鉤指標，就是證券化的農村集體建設用地，主要包括農村宅基地及其附屬設施用地、農村公共設施用地、農村公益事業用地和一些廢棄的遠郊鄉鎮企業用地等。把這些土地經過復墾并經過土地管理部門的驗收獲取等量的建設用地指標，并獲取相關部門頒發的憑證，也就是“地票”。以地票的形式將這些農村閑置土地標準化、證券化，入市交易。這種制度在重慶已經有了初步的探索。

地票交易制度主要包括以下幾個方面和步驟。

（1）復墾。要有驗收合格的復墾耕地，形成對地票的權利支持。在自愿的前提下，各村整合村內閑置多余的宅基地及其附屬設施用地、農村公共設施用地、農村公益事業用地和閑置的鄉鎮企業用地等農村集體建設用地，以村為單位，向鄉鎮申報年度復墾計劃，然后由鄉鎮匯總各村整合好的計劃復墾地上報至市國土資源相關部門，市國土資源相關部門對提交的復墾計劃進行審查，具體核實復墾計劃的范圍、權屬、地類、面積、地上附著物、土地權利人意愿和周邊土地利用情況等，核實之后對各鄉鎮遞交的復墾計劃建立相應的檔案并作出批復，各村以其申報批復的復墾計劃為準，對村內閑置多余的宅基地及其附屬設施用地、農村公共設施用地、農村公益事業用地和閑置的鄉鎮企業用地等農村集體建設用地進行復墾。

（2）驗收。這個環節主要是土地和行政主管部門根據相關規定對土地再次流轉的資格進行審核，并對土地使用權人發給相應面積的“地票”。土地和農業等相關部門對農村復墾出來的耕地進行質量和數量方面的評估、測量和驗收，將確認騰出來的建設用地指標作為地票。在質量方面的評估主要是進行土地評級，評級的標準根據不同地區的具體情況可以采用不同的標準。以重慶市為例，相關部門規定，復墾項目竣工后的土地質量必須達到以下標準：有效土層厚度不得低于40厘米，礫石和瓦礫含量不超過15%；耕地平均臺面坡度不超過15度，園地不超過25度；生產道路通達，排管溝渠相連，相對集中連片；田埂、土石坎結構堅實美觀③。在數量測量方面，主要是對復墾土地面積，新增耕地面積進行丈量。除了驗收復墾土地的質量和數量，還要核查土地復墾是不是建立在農民自愿的基礎上，復墾土地的權屬是否清楚合法，是否證書齊全且無糾紛等相關事宜。

在驗收的環節中，如何保證復墾的土地質量過硬，是地票交易制度非常重要的問題。按照現行的做法，行政部門是復墾耕地的收益者，也是復墾耕地的驗收審批者，還是復墾成本的支付者。由于復墾耕地的未來利用與地方政府并沒有直接利益關系，地方政府不會太關心復懇土地質量的好壞，而考慮更多的是能否置換建設用地指標問題。為了確保復墾耕地未來利用者農民的利益，必須建立一個合理的利益沖突制約機制。除了設置科學的驗收流程和技術標準外，我們可以嘗試在驗收之前就確定這些耕地的未來使用者，并讓這些使用者參與到驗收環節，必須獲得復墾耕地使用者的簽字同意，驗收才能通過；或者引入第三方評級機構、測評機構。

（3）交易。復墾后的土地經驗收合格之后，市土地行政管理部門向土地使用權人發放對應等量面積的建設用地指標，也即是地票。地票在固定的農村土地交易場所掛牌交易。參與地票交易的主體可以是法人、房地產機構、有獨立民事行為的自然人。所有參與主體都可以在交易所競拍購買地票。

地票的交易拍賣應使用英式掛牌公開拍賣法。農村土地交易所也就是拍賣商向眾多的地票競拍參與主體公開征詢拍賣價格，該價格在一個底價的基礎上，由眾多的競拍者連續出價連續提高，直至最終成交。每個競拍者的出價，一旦為地票交易所認可，即成為不可回撤的“立定出價”，每一次新的出價要高于前一次的出價才能有效，才能夠得到地票交易所的認可；如果在規定的時間內，沒有競拍者給出新的出價，那么最后一次出價的競拍者，也就是出價最高的唯一一個競拍者以該次出價獲取了地票。在地票交易拍賣時，英式拍賣方式價高者得的原則，可以防止土地的價值流失，能夠保障農民的利益，當然了，達到這種效果的前提是參與競拍的所有主體沒有串謀。

（4）使用。按照我國目前的規定，擁有地票就擁有了增加城鎮建設用地指標的“權利”，地票在使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量的城鎮建設用地。但是，擁有地票并不是想當然地就擁有地票記載的城鎮建設用地，地票持有人在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下，要尋找尚未被國家征收且符合市場開發需求的地塊；找到合適的地塊以后，地票持有人向政府提出征地申請，如果符合規定和市場需求，政府就按照程序依法對該地塊進行征用，辦理征收專用手續，并對農民進行補償安置；征收為國有土地之后，通過招、拍、掛等法定程序，地票持有者參與競拍，并取得城市土地使用權。

地票的交易和落地使用采取拍賣的形式是因為拍賣具有獨特的優越性。采取拍賣交易地票和出讓土地使用權，使得部分買方的保留價格會高于或者低于賣方的規定價格，這樣投標拍賣機制就有了價格發現功能，能夠真實地揭示買方對商品的評價和他們愿意支付的成本。此外，拍賣過程的規范性提供了其他方式所不具備的合法性，人們很少對拍賣價格質疑。

目前，在重慶等地已經實行的地票交易制度中，地票持有者和其他開發者在競拍國有土地時，是完全平等的競爭者，地票持有人不能在同等條件下享有獲取國有土地使用權的優先權，有可能出現地票持有人能夠買到地票但是最終拿不到地的情況，這樣開發商就沒有了購買地票的原始動力，地票制度的可持續性將受到嚴重的挑戰。為了增加地票對開發商的吸引力，我們可以做一些制度設計和安排。比如可以安排固定比例的國有城市建設用地指標只能讓地票持有者參與競拍；也可以嘗試對于國家下達的城市建設用地指標只能用于城市工業、城市公共設施和公共事業等用地，而商業、旅游、娛樂、金融、服務業和商品房等經營性用地只能用于地票指標競拍，這樣能夠保證拿到這些經營性用地指標的肯定是地票持有者，能夠增加開發商購買地票的動力。

五、競買方區域范圍的合理邊界

地票交易制度的實質是將城市或者周邊地區的土地增值部分通過市場化的方式來補償新農村基礎設施改造和農村社區建設投資。具有土地增值空間和潛力的區域一般是城中村、城市郊區、經濟技術開發區和產業集聚區等區域，而遠離城市的廣大農村地區土地增值潛力十分有限，根本起不到依靠土地增值來補償新型農村社區建設的作用。要想實現將農村建設用地指標異地，在滿足城市建設用地需求的同時又能夠使得土地溢價補償新農村建設和投資，就必須把地票的競買方限制在一定的區域（限定在一個省級區域范圍內為宜）。如果競買方區域過大，將會導致土地溢價更高的大城市競拍到更多的地票置換指標，而中小城鎮很難獲得地票置換指標，這樣就會使得大城市過快發展，中小城鎮滯后發展，使得我國城鎮化發展不協調，難以實現把農村涵蓋進來的新型城鎮化建設；如果競買方區域過小，比如在縣級區域范圍內，土地溢價潛力十分有限，農村復墾出來的耕地不能置換到溢價更高的建設用地，不能夠滿足遠離中心城區的新型農村社區建設資金的需要，不能實現城市土地溢價反哺新農村建設。

六、如何防止土地拍賣中的暗箱操作

目前，我國在土地拍賣過程中，可能存在政府職能錯位，為地方利益或者小部門小團體利益濫用權力，形成對土地市場的壟斷，影響土地流轉市場的健康有序發展；還可能存在土地競買人之間、土地交易部門部分人員與土地競買人之間以及政府土地監察、交易部門和競買人之間的串謀等暗箱操作行為。為了預防暗箱操作，首先，我們應該邀請權威的評估機構對土地價值進行評估，通過科學合理的方法估算土地保留價，縮小串謀空間。其次，加大對串謀行為的懲罰力度，增加串謀行為的違法成本，可以通過制定法律條文的形式明確串謀行為的處罰力度；也可以嘗試對競拍者、開發商建立類似于誠信檔案的制度，公開競拍者、開發商的違法行為，記錄在誠信系統，影響他們的信譽度；還可以嘗試要求所有參與競拍土地的競拍者簽訂協議，繳納違約保證金等辦法，提高其暗箱操作、串謀違法的成本。再次，通過公開拍賣信息增加透明度，延長公告和開拍之間的時間以及降低競買者準入門檻等手段來增加競買者的人數，減小暗箱操作的可能性。

注釋：

①國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定［Z］．國發［2004］28號．

②國土資源部．關于印發《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知［Z］．國土資發［2005］207號．

③重慶市國土房管局．重慶市農村建設用地復墾項目管理規定（試行）［Z］．渝國土房管發［2009］495號．

［1］蔡昉．城市化與農民工的貢獻：后危機時期中國經濟增長潛力的思考［J］．中國人口科學，2010（1）．

［2］陸大道，宋林飛，任平．中國城鎮化發展模式：如何走向科學發展之路［J］．蘇州大學學報，2007（1）．

［3］簡新華，黃錕．中國城鎮化水平和速度的實證分析與前景預測［J］．經濟研究，2010（3）．

［4］王小魯．中國城市化路徑與城市規模的經濟分析［J］．經濟研究，2010（10）．

［5］洪銀興．城鄉差距和城鄉統籌發展的優先次序［J］．當代經濟研究，2008（1）．

［6］蔡繼明．農村集體建設用地流轉的主體和利益分配［J］．學習論壇，2010（7）．

［7］溫鐵軍．中國的“城鎮化”與發展中國家的城市化的教訓［J］．中國軟科學，2007（7）．

［8］耿明齋，李燕燕．中原經濟區現代化之路［M］．北京：人民出版社，2012：122．

［9］陳元．開發性金融與中國城市化發展［J］．經濟研究，2010（7）．

［10］王國剛．城鎮化：中國經濟發展方式轉變的重心所在［J］．經濟研究，2010（12）．

（責任編輯 劉成賀）

Research on Land Circulation Mechanism of Rural Collective Construction Land into Urban Construction Land

ZHU Tao1，2，YU Hong－yu2
（1．School of Business，Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 450063，China；2．School of Economics，Henan University，Kaifeng 475001，China）

Under the background of Chinese government’s pushing of urbanization，new rural construction is the main way to solve the urbanization land source and the construction of land circulation mechanism under undeveloped areas has naturally become the key point．This paper makes an analysis of such issues as the subjects of property rights of rural construction land，the validity of the deal，the auction trading way and the protection of farmers’interests．

urbanization；new countryside；land circulation mechanism

10．13783／j．cnki．cn41－1275／g4．2015．02．002

F321．1

A

1008－3715（2015）02－0011－04

2015－03－02

2014年國家社科基金項目“現代服務業對農業的溢出效應、機理及路徑研究”（14BJY222）；2013年河南省哲學社會科學規劃項目“基于土地流轉視角的河南城鄉協調發展機制研究”（2013BJJ021）

朱濤（1972—），男，河南柘城人，經濟學博士，黃河科技學院特聘教授，河南大學經濟學院教授，碩士研究生導師，研究方向：產業經濟。