高校科研經費全過程管理研究

●湖南大學計劃財務處 謝珊珊 杜 鵑

高校科研經費全過程管理研究

●湖南大學計劃財務處 謝珊珊 杜 鵑

高校科研經費管理水平是影響高校提升綜合實力和可持續發展能力的重要因素，如何提升高校科研經費管理水平是高校當前面臨的重要問題。本文重點分析高校科研經費全過程管理中存在的問題及其原因，進而提出優化高校科研經費管理的對策。

高校科研經費 對策 全過程管理

引言

近年來，我國對高校科研事業的支持力度不斷加大，據統計，2006年全國研究與試驗發展經費投入總量為3003.1億元，到2013年已增加到11846.6億元，累計提高了2.94倍，并且2013年我國研究與試驗發展經費投入強度首次突破2%，創歷史新高。隨著教育事業的蓬勃發展，科研經費已成為高校重要的資金來源，因此，提升高校科研經費的管理水平對于增強高校科研管理和財務管理水平有重要意義，有助于提升高校綜合實力和可持續發展能力，進而直接影響國家競爭力的提升和創新驅動發展戰略的實現。

政府部門對高校科研經費管理提出了更多要求。2011年以來，我國科技體制改革不斷深化，國家財政、教育、科技等部門頒布了一系列整治科研經費亂象的重要文件和措施，對規范高校科研經費的管理，發揮科技人員積極性和創造性具有重大意義。但是科研經費管理和使用還存在不少問題：預算不規范、支出不合理、經費使用效益差、結題不結賬等，甚至出現不少挪用、擠占、貪污腐敗等違法違規現象。因此如何提高科研經費使用效率，合理配置科技財力資源是目前高校亟待解決的問題。

一、科研經費全過程管理的內容

高校科研活動的管理包括科研項目管理和科研經費管理兩個方面，兩者是相互聯系，密切相關的，科研項目的申請立項是高校獲取科研經費的重要來源和前提，科研經費是支持科研工作順利開展的重要保障。國內已有一些學者從科研項目管理的生命周期角度對高校科研經費進行了相關研究。吳國斌（2010）提出了完善科研經費管理體制及預算管理、嚴格控制核算管理、加強經費結余管理的科研經費全過程管理辦法。何岸（2012）提出對科研經費管理實行全過程管理模式。李靜、朱偉利（2014）從財務部門的角度探討科研經費的全過程管理，指出科研經費管理幾個環節存在信息不對稱、高校核算體制與科研經費管理辦法不匹配等問題，并提出優化對策。梁麗（2015）針對預算申報、經費下達、支出核算、結題決算四個環節存在的問題，提出建立科研經費管理網絡共享平臺的構想。

經費管理貫穿科研項目從立項、執行到結題驗收全過程。相應地，科研經費全過程管理可分為科研項目立項階段經費預算管理、項目實施階段的經費支出管理以及項目驗收結題階段經費決算及結余管理三個階段。

二、高校科研經費全過程管理中存在的問題

(一)經費預算管理存在的問題。預算是一種可以據以執行和控制經濟活動的、詳細具體的計劃，是目標的具體化，是將科研活動導向預定目標的、重要的管理工具。預算的目的是合理配置科技資源，保證科研經費配置給最合適的單位和科技人員，其在整個科研經費管理中起著指導和統領的作用。然而，高校在編制科研經費預算過程中存在明顯問題：

1.項目預算編制不合理。學校在投標立項時編制的預算不能全面真實地反映實現科研預期成果所必需的項目直接費用和間接費用。主要原因在于：一是項目負責人對科研經費預算不夠重視，對各項開支缺乏精心合理的估算，存在“重立項、輕預算”的現象。二是許多科研工作者對項目直接費用的內涵缺乏認識，未掌握預算編制的相關知識，再加上科研項目本身的不確定性和復雜性，無法很科學精細地編制預算。三是學校對預算內的直接費用審核不嚴格，特別是橫向科研項目，學校科研部門和財務部門對橫向科研經費管理較為寬松，缺乏引導和監督，只進行形式上的審批，預算由項目負責人自行編制，由于科研人員缺乏財務知識，往往使預算編制不科學、不合理。

2.外協經費管理薄弱。目前，外協已成為科研項目實施中不可或缺的重要角色，外協經費也變成部門及項目預算、支出的重要內容。由于科研外協內容界定難度大，且外協單位選定的主觀性強，難以做到公開、公平，導致科研單位簽訂外協合同不規范，往往成為經費管理中的風險點。許多單位將外協經費預算作為單位預算固定的組成部分，外協單位以承擔外協工作的名義，實質上則獲得財政預算、參與財政資金分配，導致科研項目立項本身不合理，預算不合規。

3.預算規定事項落實不到位。部分高校沒有按照科研項目管理辦法中規定的預算調整政策，履行預算調整手續，或者未按規定履行相關程序，政策執行不到位。

（二）經費支出管理存在的問題。近年來，高校科研項目資金來源多元化，在高校收入總額中占較大比重，但相對不完善的經費管理制度無法起到合理配置資源、優化投入與產出比的作用，出現了一系列問題：

1.經費開支增大與浪費嚴重并存。由于物價水平上漲和差旅費補助標準不斷提高，科研經費的開支強度也隨之增大。加之項目經費實際支出與批準預算偏差較大，經費浪費、使用率低對科研項目的順利實施造成一定影響。部分科研項目團隊一味追求新的儀器設備，許多設備沒有充分使用便被淘汰；對于一些復雜的大型項目需要多學科、跨專業聯合攻關，但各院系的財務核算相對獨立，具體的課題組需要使用時不得不重復購置儀器設備，造成有限的科研資源浪費嚴重。

2.科研項目多層轉包，經費使用效益低下。項目承擔單位作為委托方很少監督外協單位合同經費的使用情況，許多項目多次分包，管理費計提比例大，使得真正用于項目開發的支出減少，造成科研項目管理困難、效益低下。部分單位外協合同技術標準條款模糊，外協費用核定缺乏依據，工作量與工作時間條款彈性大，造成外協經費使用的相關性、真實性得不到落實；有的單位常常自行將經費使用范圍擴大，甚至挪用課題經費。更有甚者，通過層層外協轉包，以假合同、假外協等名義使財政經費又回到了委托方，套取財政資金。

3.預算執行與項目進展脫節。科研經費涉及科研管理部門、財務處、資產管理處等部門，部門之間缺乏良好的溝通協調機制和信息共享平臺，導致科研項目管理往往與經費使用和管理脫節，造成經費開支與項目進展不匹配。有的項目超出預算范圍，有的預算執行緩慢，存在大量賬面結余。也有一些科研負責人對預算認識不清，認為項目預算是有彈性的，不能合理估算項目成本，導致預算缺乏科學性，影響預算約束力和有效性。

4.經費報銷中存在違規現象。存在虛開發票、虛假報賬等違規現象。報銷審核不細致，原始憑證等支撐材料不完整，如只有大額采購票據，但沒有相關審批及出入庫手續，只有差旅費支出票據，而沒有出差事由、天數、人數、住宿標準等具體明細。譬如一些科研人員將申請的橫向科研經費掛靠在校外單位，脫離學校對資金的監管，造成高校資金的流失；有的科研資金不進入學校，卻利用學校的實驗室、儀器設備等進行試驗，造成高校資產流失，不利于高校科研可持續發展。

（三）經費結算及結余管理存在的問題

1.科研經費核算不準確。一是人員經費核算不合理。高校大多數科研人員既從事科研工作又承擔教學任務，其工資薪資全部由教育經費劃撥，但科研人員參與課題研究的勞動力成本特別是智力勞動成本不能從科研項目的成本中體現出來，造成教學成本偏高而科研項目成本不完整的現象。二是高校對間接費用提取比例不高。根據《財政部、科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教〔2011〕434號）規定，科技部主管項目可按直接費用扣除設備購置費后的一定比例計提 （500萬元及以下部分不超過20%，500萬至1000萬元的部分不超過13%，超過1000萬元的部分不超過10%），其他類型項目如國家自然科學基金、國家社科基金等還沒有制定間接費用計提標準，高校對現有儀器設備及房屋、日常水、電、氣、暖消耗費用的相關支出沒有可參照的標準指標，對科研活動所耗用的資源不能進行單獨計量，還是不能全面反映學校在科研活動上所發生的間接經費，導致科研經費核算不真實完整。

2.結題不結賬現象普遍。究其原因如下：一是財務部門與科研管理部門溝通不暢，缺乏協調與合作，財務部門無法及時獲取結題信息，造成結賬不及時。二是一些項目負責人認為課題是自己爭取來的，將課題經費據為己有，結題后繼續用于其他開支，導致長期掛賬和資金閑置。為了花掉經費，科研人員絞盡腦汁“各顯奇招”，套取現金，違規操作。三是各高校對已結題項目的結余經費監管較為松散，沒有明文規定使用用途。很多高校簡單地將結余經費轉為項目啟動費，用于報銷招待費、汽油票等原先不能報銷的內容，一些項目組甚至可能在項目執行到期時突擊使用經費，造成項目結余經費的浪費。

三、科研經費全過程管理存在問題的原因分析

（一）科研經費管理體制不夠完善

1.缺乏統一的科研經費管理制度。目前政出多門，權責不清，出現“九龍治水”局面，經費管理碎片化、科研項目目標聚焦不夠等問題突出。財政部、科技部分管不同類型科研項目，但由于各部委之間缺乏溝通協調，制定的內容差異頗大，無法形成全國統一的科研經費管理辦法。而高效科研經費來源多元化，有的教師同時承擔幾個不同類型的項目，對應不同的政策標準、預算編制方法，往往造成科研人員、科研部門及財務部門等難以掌握和執行。

2.高校內部缺乏系統有效的科研經費管理制度。一是高校領導對科研經費管理重視程度不夠。二是高校科研經費管理制度改革滯后，沒有及時根據政府部門出臺的規范文件進行調整。三是高校科研經費管理制度執行不到位。

（二）缺乏科研經費效益評價。高校主管部門缺少對科研項目經費使用情況的績效考核，國家各科技主管部門對項目的結題驗收和成果鑒定要求較高，但對科研經費使用情況的審計檢查重視度不夠。部分項目負責人認為經費應該由自己支配，又缺少財務知識，加之缺少相關考核評價指標的引導，因此項目負責人往往不重視科研經費的全過程管理。

（三）對科研經費所持觀念有認知錯誤

1.科研人員對科研經費的公共屬性不明確。由于學校科研項目的獲取主要靠科研人員個人的學術水平、學術影響力和個人關系能力，所以科研人員思想上有強烈的科研經費自主支配意識。另一方面學校為了鼓勵科研人員多爭取科研項目和科研經費，除了國家對經費預算支出結算各環節有明確規定的縱向科研項目外，對橫向科研經費的使用管理一般都比較寬松。并且科研經費的使用實行項目負責人責任制，經費到賬后科研管理部門要向項目負責人發放經費卡，然后每次報賬時報賬人須持經費卡報賬，不得超支。因此許多項目負責人普遍認為科研經費的使用權應歸屬于科研項目組。

2.學校科研經費管理的相關政策宣傳不到位。許多高校對科研經費管理的政策培訓重視不夠，不能及時將相關政策內涵傳達到位，科研人員對科學研究投入大量精力，不重視也無法兼顧科研法律法規、稅收政策、財務知識的學習和領悟，根據自身的理解使用科研經費，違紀違法的情況時有發生，這既不利于引導和保護科研人員，也不利于高校財務管理的高效開展。

四、優化高校科研經費全過程管理的對策

（一）完善頂層設計，加強統籌協調。堅持科技體制改革，不斷完善頂層設計，打破部門分割，加強科技、財政等部門互動，整合各部門的科技規劃和資源，在政策制定和資源配置上加強配合，制定全國統一的科研政策法規，進一步完善科研經費管理機制，推動我國創新驅動發展戰略的實施。

（二）完善高校內部科研經費全過程管理制度。應建立科研經費全過程管理機制（如表1所示），以項目組為核心，將財務、科研、審計、資產管理等部門緊密聯系，加強溝通與協調，建立聯動機制，將科研經費管理擴展為事前、事中及事后的全面控制管理，提高科研管理水平。

表1 高校科研經費全過程管理機制

1.嚴格科研經費預算管理，實現事前控制。一是制定合理的預算體系及預算標準。學校應根據國家相關規定，結合學校實際和具體科研項目，細化用于科研績效獎勵的比例和數額的相關規定。遵循科研活動的基本規律，重視科研人員的智力勞動，對主要依靠智力付出的科研項目，要加大績效獎勵的比例，充分調動科研人員的積極性。二是建立科學的科研經費預算審核制度。學校應協調課題負責人、科技、財務等管理部門，加強對科研經費預算的審核。三是規范外協經費管理，重點審批非聯合申報單位的經費外轉。從申請立項開始就要明確工作內容和承擔單位，嚴格控制預算，著重考察外協經費預算編制的必要性和科學性，盡量將外協經費安排到真正做事情的單位，保證經費預算的可行性和合理性。

2.健全科研經費使用相關制度，實現事中控制。 一是完善科研經費信息化建設。建立連接課題負責人、科研、財務、資產管理等部門的數字化科研管理系統，滿足參與科研管理各方的信息需求，如隨時查詢項目經費的到賬、支出、結余明細、科研設備購置等情況，實現預算執行由結果控制向過程控制轉變。二是加強經費預算執行過程的管理和控制。在使用科研經費時，財務人員要及時將科研經費的支出信息反饋給項目負責人和相關職能部門，使科研經費相關方能及時了解經費使用情況，確保科研經費與項目實施進度相符，保證經費的合理使用。三是嚴控對科研經費進行預算調整。學校應根據相關規定履行預算調整手續，對于確實有必要進行調整的，應按要求由課題負責人提出申請，由課題承擔單位科研、財務部門共同審批，相關主管部門予以確認。

3.把握經費結算及時與準確，加強科研經費結余管理，實現事后控制。一方面科研項目通過驗收且結題后的一定期限內應及時辦理結賬手續。高校科研管理部門應緊密跟蹤各個項目進展情況，關注科研項目是否能夠按照項目委托方的要求按時結題，并通過驗收。另一方面《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號）指出，根據項目驗收情況及承擔單位信用評級，決定項目結余資金是由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，還是按原渠道收回。因此有必要加快科研信用體系建設，建立“黑名單”制度，將科研經費結余根據與項目承擔單位信用評級情況相結合。同時學校應根據國家和主管部門的相關文件，制定項目結余經費的具體管理辦法。

（三）完善科研經費績效考核機制。高校應逐步建立健全科研經費使用的績效考評制度，重視對社會效益與經濟效益進行考核和評價，不斷提高資金使用效率和效益，提升高校科研項目管理水平。對經費管理規范、使用合理的科研人員，給予正面激勵，從而有效調動科研人員的積極性；懲罰科研經費管理混亂，在經費使用過程中存在挪用、擠占科研經費等違規行為的項目組，發揮震懾和教育警示作用，規范科研行為。

（四）加強科研服務隊伍建設

1.重視科研經費管理宣傳教育。及時組織高校財務人員學習國家科技政策、稅收政策及科研專項經費管理辦法等政策精神和內涵，不斷提升財務人員的專業能力。同時財務部門應加強對科研項目團隊人員的基礎財務知識、科研經費政策法規的宣傳和培訓，使項目負責人熟悉科研經費從預算到決算的整個管理流程，做到合理編制預算、依法合規列支經費，從而規范經費的使用和管理。

2.打造集科研與財務知識于一身的專業服務隊伍——科研財務秘書（助理）。協助項目負責人進行科研項目系統全面的管理及科研經費從立項到決算的全面控制，實現財務管理對科研活動的事前、事中、事后全過程跟蹤管理，促進科研活動的順利開展。科研財務秘書（助理）既要具備高校會計核算、稅收政策等財務知識和實際工作經驗，又要對不同來源科研經費的管理辦法和相關政策了然于胸，掌握科研任務從立項到結題驗收各個環節的管理要點。筆者所在高校，試行學院財務秘書制度，財務秘書協助學院開展財經政策紀律宣傳、科研經費管理、會計核算服務等工作，初步建立了科研財務全過程指導服務體系，將科研人員從繁雜的日常事務中解脫出來，極大地推動了學校科研事業的發展。

（五）完善科研經費全過程監管體系

1.加強高校內部審計建設，重視科研項目的績效審計工作，實現審計的全過程參與。進一步明晰學校科研、財務、審計部門以及項目負責人在科研經費使用和管理中的職責和權限，將經濟責任落實到位，不斷加強高校內部控制體系建設，加大科研經費預算執行過程的監督檢查力度，進一步完善科研經費使用的約束監督機制。

2.建立常態化的自查自糾機制。高校應對科研項目金額重大的項目進行全過程跟蹤審計。跟蹤檢查一些重要科研項目經費的使用和管理情況，以便及時發現問題，及時制止弄虛作假、挪用、貪污科研經費等違規行為發生。

3.建立健全科研項目信息公開制度，引入社會監督機制。讓國家科技資金使用更加透明、陽光，進一步優化科研經費合理配置，除涉密及法律法規另有規定外，國家項目主管部門應當按規定向社會披露科研項目的立項、資金安排和驗收結果等信息，接受社會監督。高校應在學校網站上及時公開公示全校科研人員科研經費各個階段的信息資料，包括科研項目申報、經費預算、經費使用明細與結余、項目研究成果、項目審計驗收等情況，接受群眾監督。■

1.財政部、科技部.2011.關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知[Z].財教〔2011〕434號。

2.陳冬妮.2013.應用型大學橫向科研經費管理策略[J].財經界，11。

3.國務院.2014.國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見.國發〔2014〕11號。

4.國長青.2014.科學事業單位橫向科研經費管理存在問題及對策[J].管理視野，10。

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8.徐光英.2015.探索加快高校科研經費管理內控制度建設[J].科技創業，14。

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