政府信息公開：如何升級？

話題嘉賓

肖鵬：中央財經大學財政學院院長助理，教授，經濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業委員會理事，研究領域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

唐云鋒：浙江財經大學副教授，復旦大學公共管理博士后，劍橋大學訪問學者，主要從事政府預算監督、公共經濟與公共政策研究

宋立根：原河北省財政廳財政監督檢查局調研員、財政監察員，北京大學兼職博士生導師

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2014年政府信息公開工作取得顯著進展。年初國務院辦公廳印發《2014年政府信息公開工作要點》，對年度政府信息公開工作作出部署。一年多來，從權力清單、行政審批及行政處罰的公開到財政資金信息公開，從公共資源配置信息公開到公共服務信息公開，從公共監管信息公開到積極做好解讀回應工作，從定期召開新聞發布會到積極運用微博微信等新媒體平臺公開政府信息，各部門地方政府這一年在政府信息公開工作方面都取得了新的成績，可謂達到了“史上最佳”。而為方便公眾及時了解和監督信息公開工作情況，加強工作交流，各地區和國務院相關部門2014年政府信息公開工作要點落實情況匯總，在年終以專題形式在中國政府網上掛出，也被看作有著“破天荒頭一遭”重要意義的舉動。

然而也有輿論認為，政府信息公開工作只是取得了“被擠壓的進步”，比如政府信息公開存在不少選擇性公開現象，在各部門地方政府曬出的一年來各自信息公開的“成績單”中不乏表揚與自我表揚的報告即談成績的多、說問題的少，此外，一些部門地方該主動公開的不主動，依申請公開的又拖泥帶水，都說明政府信息公開工作還有很多的不足。

信息公開是打造“陽光政府”的第一步，也是尊重公眾知情權、滿足外部監督的前提。自2008年5月1日施行以來，《政府信息公開條例》已經積累6年多的實踐經驗。公民積極提請政府，要求公開相關信息，其中產生不少經典的案例，也遇到諸多阻力。近來，也有多位學者在不同場合呼吁制定《政府信息公開法》，將原有的行政法規提升到法律層面，以加強信息公開的法律約束力，并稱其為“信息公開的3.0 版”。政府信息公開意義何在？6年多的信息公開實踐，難點有哪些？政府信息公開對財政管理有哪些要求？如何更有力地推動信息公開，民眾又該如何參與？打造升級版的政府信息公開，各方應如何作為？本期監督沙龍關注政府信息公開“升級”，圍繞該問題進行相關探討。

政府信息公開：“被擠壓的進步”

主持人：自上世紀80年代以來，政府一直強調信息公開的重要性，并取得不小的進步，而對于剛過去的2014年的政府信息公開工作有不少輿論評價為“史上最佳”。然而對于這種進步，有學者認為是“被擠壓的進步”，對此說法您作何評價？對于政府信息公開工作的重要性您如何看待？

肖鵬：政府信息公開的進步是外在壓力和內在動力多種因素合力推動的結果，不能僅僅看到外在壓力所帶來的政府信息公開的進步，還應該看到政府為提升政府執政的公信力，主動適應執政環境的變化所帶來的治理模式的變化，依據《政府信息公開條例》的要求，豐富公開的內容，創新政府信息公開的模式，以回應社會上的種種質疑。政府信息公開的重要性，對于提升政府執政的公信力，減少相關部門“暗箱操作”的空間，提高政府宏觀調控政策的政策目標，保障公民的知情權，解釋政府的公共受托責任履行情況，向納稅人交一份施政成效的答卷，均有極其重要的價值。因此，政府信息公開的重要性不言而喻。

翟繼光：“史上最佳”僅代表一種與過去相比的評價，是相對的，而非絕對狀態的最佳，就絕對狀態而言，甚至都不能稱為“佳”。只要有持續不斷的進步，每一年都可以稱為“史上最佳”。因此，“史上最佳”這個評價是不夸張的，但這本身并不能代表什么。班級倒數第一的學生，每學期進步一個名次就可以每年告訴家長自己的學習成績是“史上最佳”的，但是到畢業時，這名學生可能仍然是50人班級上的倒數第10名。雖然年年實現了“史上最佳”的目標，但畢業時仍然屬于最差的學生之列。學者用“被擠壓的進步”來評價政府信息公開工作的成績也是很貼切的，政府的惰性是天生的，如果不被“擠壓”和“鞭策”，政府就容易安于現狀，政府工作人員也喜歡按部就班。特別是近些年，在反腐高壓下，很多官員的惰性大漲，“無為而治”的氣氛很濃。政府信息公開是最能反映一個政府、一個部門工作績效的方式，因此，如果沒有整個社會的“擠壓”，政府各個部門是沒有動力主動推進政府信息公開工作的。政府信息公開對于建設法治中國，對于我國未來的經濟發展都具有不可替代的作用。它是政府與民眾溝通和交流的重要形式，也是民眾監督政府的重要前提。每一個民主、法治國家都會高度重視政府信息公開工作，完全可以用政府信息公開的程度來衡量一個現代國家的文明程度。

唐云鋒：對此說法，感覺不太確切，因為信息公開是對政府起碼的要求，特別是在現代信息社會的背景下，要是政府公權力一切還是暗箱操作，社會公眾起碼的知情權都沒有的話，顯然有悖于現代政府是受納稅人委托管理社會的代理人角色的本質定位，更不符合學界基本一致認同政府“必要惡”的定性，也就是本人所經常強調的，社會與政府本質間主要關系之一，是政府活動必須以社會的監督為前提，更直白點就一句：政府的從良必須以社會的督促為前提。從這種意義來說，這種舉措根本算不上什么進步，只是在社會的壓力下較原來的肆意妄為有所收斂。至于政府信息的公開性意義，簡單說來表現在兩方面：一是政府代理人角色對社會公眾委托人應盡的起碼義務與擔當的表現，就像世俗生活“管家”必須在“主人”面前不能玩貓膩與起碼的忠誠一般，否則這種主仆間的權利義務關系無法維持；二是從政府社會管理職能的效能保證本身來說，這也是必需的前提之一。任何政府必須以基本的信息公開來保證政府內部活動更好服務于社會公共目標，即信息的公開是防止各種腐敗的最有效措施，就如大家常說的“陽光是最好的消毒劑”，因此信息公開也是政府廉潔高效的一個基本前提。從另一個層面來說，信息的公開是改善與構建政府與社會良好公共關系的一個必要措施，這既是對社會公眾起碼知情權的維護，同時也是政府自身一種坦誠的表現，是構建與改善政府公信力的主要手段。所以無論是從政府活動效能的改善與政府公信力提升，還是改善政府與社會的關系方面，政府信息公開都是必需的前提。

宋立根：為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。面對《政府信息公開條例》的要求和公眾的期待,在一些地方和一些事件的處理上,政府信息公開工作仍然存在延遲公開、被動公開、應付式公開、選擇性公開的現象，例如一些引起社會高度關注的信息、土地污染狀況信息、轉基因作物生產信息等,其披露和公開過程無不一波三折,甚至不了了之。打造政府信息公開“升級版”迫在眉睫。李克強總理提出，讓權力在公開透明的環境中運行，使人民能夠更為充分和有效地進行監督。從這樣的角度來看政府信息公開，盡管“公開是常態，不公開是例外”已經成為社會共識，一些人軟執行、搞變通、應付事，損害了政府公信力，也在模糊甚至不可視狀態中積聚著消極腐敗的危險，因此，政府信息透明與反腐廉政的意義愈發凸顯；與國務院簡政放權、轉變職能等改革密切相關，既體現了依法依規的行政自覺，又彰顯了擴大公眾參與的開放性，政府信息公開對規范權力、約束政府部門和公職人員行為，不斷提升政府公信力，無疑具有積極作用。

主持人：自《政府信息公開條例》實施至今的六年多的實踐中，從2009年3月31日實施第一年各部委機關提交報告日期時不少交“白卷”、未按時公布年度報告到2014年年底各部門、地方都結合要點自查落實情況向社會發布總結報告，接受社會評議監督，達到政府信息公開工作的“史上最佳”。具體來看，對于這樣一種通過建章立制、逐步步入正軌的政府信息公開實踐，您又作何評價？

肖鵬：這種變化體現出了隨著政府執政經濟、社會、技術等環境因素的變化，政府主動調整自己的施政治理模式，主動公開政府施政的相關信息，接受媒體和社會公眾的監督，政府信息公開步入常態化的階段。各部門、各單位信息公開的內容、格式、時間要求、違規責任處罰等均有章可循。

翟繼光：客觀地講，我國政府信息公開工作從無到有，從少到多，的確發生了巨大的變化，取得了值得肯定的成績。在這個進步的背后，有社會公眾的呼聲，有學者的研究，更有黨中央和國務院建立規章制度并力保實施的努力。目前，我國政府信息工作基本上步入了正軌，與西方發達國家的政府信息工作有了可以對話和比較的資本。未來如能繼續沿著這條道路發展下去，我國政府信息工作有可能達到或者基本達到西方發達國家的水平。

唐云鋒：整體說來，感覺有點無奈。盡管說是一步步在推進，或者說是已經取得所謂的“史上佳績”，但對這樣一份來之不易的“佳績”實在讓人樂觀不起來。因為對任何政府來說，這本來就是最起碼的義務，而不能當做工作中任務；同時費時這么長在社會各界的推動下才走到今天這一步，說明體制既得利益的阻力太大，甚至體制本身就是一個難以逾越的阻力，所以更讓人難以樂觀。至于說逐步步入正軌的判斷，個人也覺得不能太樂觀，因為這事情必須以政府本身的轉型與社會的成熟為前提，這兩方面在當前還看不到根本的轉機。

宋立根：政府信息公開的進展有目共睹，但是，更應該看到，社會各方面對政府信息公開的關注度在提升，期望也在提高，既要“看得見”，更要“看得懂”；既看政府公布的信息，更想看自己關心的信息。面對新的需求和期待，政府信息公開需要“升級版”，經驗與教訓一再表明：政府信息越是公開透明,越有助于解決問題和贏得民心；政府信息越是躲藏隱瞞,越會使事情復雜,造成“次生災害”。

主持人：據背景材料，2014年國務院辦公廳發布的《2014年政府信息公開工作要點》對全年政府信息公開工作的部署及指導意義明確有力。這不僅是國務院連續第三年發布信息公開重點工作安排，且這一部署相對前兩年有著明顯的進步，不僅公布時間早，也對要點落實情況開展了督查、第三方評估和社會評議。其中該要點確定了信息公開六大重點領域：行政權力運行信息、財政資金信息、公共資源配置信息、公共服務信息、公共監管信息和依申請公開。對于這六大重點領域的選擇您如何評價？政府信息公開的內容和邊界應如何界定？

肖鵬：按照人民主權理論，政府的權力來自于人民，接受納稅人的委托提供公共服務，納稅人以交納的稅收作為成本享受政府提供的公共服務收益。納稅人有權利了解政府的施政權力清單，財政資金的使用信息，公共資源配置是否滿足納稅人的公共偏好，政府施政提供的公共服務和公共監管方面的信息。依申請公開屬于社會組織或公民個體主動就某一事項要求某一部門公開的信息，屬于單列項目。因此，2014年政府信息公開的六大重點領域：行政權力運行信息、財政資金信息、公共資源配置信息、公共服務信息、公共監管信息和依申請公開，切實反映了納稅人的信息公開關注焦點，政府能做到主動公開以解釋政府公共受托責任的履行情況，值得推廣，成為各級政府每年常態化開展的工作。政府信息公開的內容和邊界，需要把握一個標準：國家安全標準。凡是與《中華人民共和國保守國家秘密法》不沖突的相關部門信息，可以做到逐步公開。當然，各部門信息公開需要接受地方政府的統一領導，在公開的內容、公開的格式、時間節點保持一致。

翟繼光：這六大重點領域正是目前群眾比較關心、政府信息工作力度尚不到位的領域。由于這六大領域的界定相對比較寬泛，基本上可以涵蓋政府信息公開的重要領域。目前，我國政府信息公開的范圍和程度都很有限，特別是受到保密信息的限制。政府信息中保密信息占到了相當大的比例，具體有多少，目前很難有準確的衡量。與發達國家相比，我國政府信息公開的數量大約只能達到發達國家的三成。以財政資金信息為例，國外公眾可以了解的財政資金信息非常細，每一個具體項目花多少錢都可以公開，如美國白宮裝修的花費情況就向社會公開得一清二楚。與此相比，我國社會公眾要想清晰地了解天安門裝修的花費情況或者國慶北京鮮花花費的情況恐怕還要等五至十年。其實，在西方發達國家，政府信息公開基本上沒有邊界，也就是說，原則上，所有信息都要公開，除非公開后可能危害國家安全，同時還要有明確的法律依據。因此，目前我國政府信息公開工作的重點是不斷拓展公開的內容和邊界，在這個問題上，政府可以把步子邁得更大一些，根本不用擔心越界，因為這件事情本無界。

唐云鋒：雖然可以一定程度上肯定這次工作要點的變化，但有兩點簡單的判斷還是讓人樂觀不起來。一是在咱們國家，對于每年政府都在反復重復強調的事項，說明一方面實施效果不理想，另一方面說明實施阻力重重，只要原來外在的客觀條件沒有實質性改變，未來的效果自然依舊難以讓人樂觀。這些重點的選取應該說來還算可取，但這問題本身不是關鍵，到目前為止基本上還是以體制內的主動公開與監督為主體，主動權在政府自身，盡管對政府也許多了點工作上的所謂壓力，但公開到什么程度還是取決于政府，所以實質上跟原來沒有本質變化。同時另一個老話題，即政府體制內的監督，一方面會由于缺乏主動性與獨立性，結果使監督乏力；另一方面也自然增加了政府運作的成本；最后對于社會監督的引入，技術上不是問題，但關鍵是社會公眾權利意識的培育，或者說當前社會現實離成熟的社會，還有相當的距離，更關鍵是當前對社會輿論的打壓態勢實在更有悖于政府信息公開的初衷，也就是說社會說話的自由都成了問題，還談何對政府信息監督。至于公開的內容與邊界，簡單點說，只要不涉及國家經濟與軍事安全的，其他都不應該是限制公開之列。

政府信息公開“升級”：建設法治政府的應有之義

主持人：請您談一下財政信息公開的意義以及當前財政信息公開應在哪些方面進一步改進。

肖鵬：公共財政是“集眾人之財，辦公眾之事”，財政信息公開對于納稅人了解所繳納稅收資金的使用去向與使用績效，提高納稅人權利意識，促進地方政府改進施政治理模式，切實滿足地區公民的公共服務需求，形成政府、社會、公眾三者間的和諧治理，提高政府執政的公信力，均具有重要的價值。在財政信息公開方面，建議在公開的內容上進一步細化。2014年《預算法》修訂案中，對提交人大代表審查的政府預算草案，要求一般公共支出預算按功能編列至項級科目，按經濟性質編列至款級科目，同時，還要提供專項轉移支付的相關信息。建議在向全社會公開的部門預算的細化程度上，能夠落實《預算法》的相關要求。

翟繼光：財政信息公開對于財政法治化、民主化和制度化建設具有重要的意義。只有財政信息公開了，社會公眾才能參與到財政制度的建設中來，才能不斷提升財政工作的法治化和民主化程度。目前財政信息公開工作應從廣度、深度和及時性等三個方面進行改進。原則上，能公開的信息盡量公開，在公開時，盡量把比較具體的數額和信息公布出來，不要總是公布一些大數據。政府信息公開應當盡量提前，不要設置保密期。例如，國家稅務總局官方網站有時對國家稅務總局發布的文件還要晚幾天再公布，這一方面不利于社會公眾及時了解最新政策，也容易給人留下為了給某些收費網站留出收費空間的口舌。財政和稅務部門在政府信息公開方面不能有私心。

唐云鋒：要說當前財政信息公開的意義，感覺暫時還談不上有實質性的進步，只表現為對政府工作督促與社會公眾權利意識的一種啟蒙。進一步的改進，簡單說來也表現為兩方面，于政府方面，主要表現為政府信息的公開不應該表現為工作任務，而是政府日常財政活動中的應有義務；于社會方面，是社會公眾權利的覺醒，更是社會輿論的放開，特別是言論自由的尊重與保護，這應該是政府信息特別是財政信息公開改進的唯一目標。

宋立根：財政信息公開是政府信息公開的重要內容，也是公共財政的本質要求，對于保障公民的知情權、參與權和監督權，加強法治政府建設，發展社會主義民主政治，具有重要意義。近年來，隨著我國財政收入的持續增長和財政支出規模的不斷擴大，我國財政信息公開也不斷邁出實質性步伐，中央部門預算實現了向社會公開，地方預算公開不斷推進，預算公開范圍逐步擴大、內容不斷細化。縱觀我國財政信息公開的歷程，從中央部門預算公開到“三公經費”公開，一直受到社會各界的廣泛關注，公眾的質疑聲不斷。對于政府部門來說，這既是壓力，也是動力。當前和今后一段時期，進一步推進財政信息公開的工作，除了明確財政預算公開的主體、時間、范圍以及深度外，要進一步改進完善健全公開機制，擴大公開范圍，細化公開內容，不斷提高依法行政、依法理財水平。尤其要逐步調整和完善“三公經費”公開機制，有效推進財政信息公開透明，更加符合依法治國和依法行政要求。一是推進公開明細預算、可讀性預算。強化描述性、解釋性和明細性說明，提高可讀性和決策有用性，讓不具備財政、財務會計知識的財政信息使用人能夠準確理解。二是完善財政信息公開系統。以政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式公開，輔助以公共場所查閱、公告上墻、群發短信、電視字幕、分發宣傳單等因地制宜、簡潔直觀的方式配合。三是利用現代網絡媒體信息技術。強化政府財政信息公開載體門戶網站的建設，提高信息更新的頻率和質量，降低公眾獲取信息的成本，推進財政信息公開工作的現代化。四是改進財政信息公開方式。務必以信息使用者滿意度為導向，公開的信息內容要真實完整，解讀和說明通俗易懂，查閱信息方便快捷，既要涵蓋主動公開信息，又要包括依申請公開信息。通過咨詢回復反饋、網上調查、信息公開意見征集、在線訪談等方式，突出“公開、交流、服務、互動”原則，提高效率、降低成本，增強工作實效。

主持人：據背景材料，當前政府信息公開工作仍有諸多不足，造成政府信息公開不主動、面對公眾關切不發聲等問題的原因何在？推進政府信息公開過程中存在哪些阻力？為打造升級版的政府信息公開，還要克服哪些困難？

肖鵬：原因在于部門對于信息公開還有抵觸意識，《政府信息公開條例》的法律層次低于《保守國家秘密法》，部門以涉及國家安全等理由予以拒絕公開。推進政府信息公開還面臨著法律層次不高，拒絕公開的法律責任界定、部門主動公開意識不強等方面的阻力。打造升級版的政府信息公開，還需要進一步提升政府信息公開的法律層次，細化公開的內容，明確拒絕公開的法律責任等，以進一步推進政府信息公開。

翟繼光：由于政府信息公開的本質是對政府工作的監督，政府工作的好壞并不由群眾說了算，因此，政府部門對政府信息公開不主動是很正常的。推進政府信息公開過程中最大的阻力就是政府部門沒有動力，社會公眾沒有發言權。目前雖然各級政府部門都在進行政府信息公開，但大多是在上級的要求和壓力之下的被動行為，很少有積極主動進行政府信息公開的。為提高政府主動進行政府信息公開的積極性必須將政府信息公開工作作為對地方各級政府以及政府各部門進行政績考核的重要指標，而且該項工作是否合格應當由人民群眾說了算，這是打造升級版政府信息公開需要克服的最大困難。

唐云鋒：問題的關鍵還是現行體制中行政任命制所造成的，政府官員只對上負責，可以基本不用對社會公眾負責的體制造成的。首要的阻力是官本位下，權力的邊界與權責要受到限制，通俗點說，政府的任何權力與活動需要承擔相應責任與義務，所以傳統官本位觀念與現實的利益才是最大的阻力。所謂打造升級版的政府信息公開，在現行體制沒有根本轉型的前提下，主要是要引入社會的力量，培育理性與專業的社會監督組織，并加強相關的法制建設，特別是預算法中相關內容的修訂，逐步推進與規范政府的財政活動。

主持人：推進政府信息公開應是建設法治政府的應有之義，將《政府信息公開條例》上升為法律也得到了多方的呼吁和響應，據此談談您的想法和建議。

肖鵬：政府信息公開不僅僅是財政預算信息公開，盡管2014年《預算法》修訂案中，提升了財政預算信息公開的法律層次和提交人大代表審查的部門預算信息公開的細化層次，但向全社會公開的部門預算信息，在細化層次上并未做出明確界定。因此，為推進政府信息公開，有必要通過以下措施來推進：一是提升政府信息公開的法律層次，制定《政府信息公開法》。《政府信息公開法》明確界定政府信息公開的主體、內容、公開方式、細化程度、時間節點、救濟條款、不公開的法律責任等相關信息。二是適當界定《政府信息公開法》的例外條款，以協調與《保守國家秘密法》的關系。

翟繼光：目前政府信息公開工作僅僅是國務院對地方各級政府以及政府各部門的要求，是狹義的政府信息公開，廣義的政府信息公開相當于國家信息公開，除行政機關之外，立法機關、司法機關以及軍事機關都應當進行信息公開。顯然，目前的《政府信息公開條例》是無法對行政機關之外的其他機關提出要求的，只有上升到法律的層面，政府信息公開才能上升到國家信息公開的層面，才能通過強有力的法律手段來確保政府信息公開工作的穩步推進。

唐云鋒：其實這本來不是一個有爭議的問題，只是對現有體制下政府的膽略與智慧考驗。本人更擔心的是，上升為法律后，能不能保證有效與充分實施的可能性，這又是近年來社會爭論一直較激烈的憲政問題。只有憲政前提下，政府的權力才能受到制衡，政府“必要惡”的本質才能真正得到修正，也才能使政府的活動相對規范與符合社會公眾的利益。