預(yù)算績(jī)效管理“閔行模式”的啟示——對(duì)話上海市閔行區(qū)財(cái)政局王文才科長(zhǎng)

●特約通訊員 劉國(guó)永

上海市閔行區(qū)從2003年起開始探索并實(shí)踐公共預(yù)算管理改革，建立了“財(cái)政財(cái)務(wù)兩個(gè)集中”、“部門預(yù)算精細(xì)化管理”、“政府采購(gòu)集中管理”、“財(cái)政管理三分離”、“以結(jié)果為導(dǎo)向績(jī)效預(yù)算管理模式”、“財(cái)政預(yù)算信息公開制度”以及“人大代表預(yù)算聽證制度”等在內(nèi)的公共財(cái)政預(yù)算管理框架，成效斐然，成為全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)的典范。十多年的實(shí)踐取得了令人矚目的成績(jī)，同時(shí)，在改革過(guò)程中出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，凸顯了一些根深蒂固的頑疾和前進(jìn)道路上的瓶頸式問(wèn)題，需要不斷地去總結(jié)、去思考、去破解。為此，本欄目特約通訊員劉國(guó)永博士圍繞預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政管理改革創(chuàng)新專訪了閔行區(qū)財(cái)政局行政事業(yè)財(cái)務(wù)管理科王文才科長(zhǎng)。

《財(cái)政監(jiān)督》：我們知道，閔行區(qū)經(jīng)過(guò)數(shù)年的實(shí)踐，已初步建立起了全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理的框架，很多媒體也進(jìn)行了專題報(bào)道，能否請(qǐng)王科長(zhǎng)就此給我們介紹一下閔行模式的主要特點(diǎn)。

王文才：改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制雖然進(jìn)行了一系列重大改革，但一些深層次問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，公共財(cái)政支出效率及有效性沒(méi)有得到根本性提高，其關(guān)鍵的原因在于重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理。針對(duì)政府預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，閔行區(qū)財(cái)政局總結(jié)相關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)，特別是美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算資金管理的經(jīng)驗(yàn)和方法，著手政府預(yù)算管理體制改革。從2005年起，閔行區(qū)在不斷探索預(yù)算編制科學(xué)性、合理性的基礎(chǔ)上，研究并設(shè)計(jì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)劃。2006、2007年是以項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，初步確立起項(xiàng)目事前的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，那么2008年結(jié)合以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制模式，則開始將績(jī)效預(yù)算管理進(jìn)一步推向?qū)嵸|(zhì)和實(shí)效。經(jīng)過(guò)數(shù)年的實(shí)踐，閔行區(qū)已初步建立起了全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理的框架，即“閔行模式”：一是實(shí)現(xiàn)與部門預(yù)算編制同步的事前立項(xiàng)評(píng)審。從項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目明細(xì)內(nèi)容三層架構(gòu)要求細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目的編制，提出項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)、量化績(jī)效目標(biāo)，確立產(chǎn)出和效果類評(píng)價(jià)指標(biāo)。二是實(shí)現(xiàn)與部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督同步的事中評(píng)估。對(duì)照項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，考查執(zhí)行情況，糾偏并完善計(jì)劃及目標(biāo)，以主管部門為主開展績(jī)效跟蹤管理評(píng)價(jià)。三是實(shí)現(xiàn)支出結(jié)果與績(jī)效問(wèn)責(zé)相掛鉤的事后評(píng)價(jià)，由第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，實(shí)行評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改制度，由區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議對(duì)部門進(jìn)行質(zhì)詢，評(píng)價(jià)結(jié)果與部門行政效能掛鉤。四是建立起全過(guò)程的評(píng)價(jià)信息公開制度，評(píng)價(jià)結(jié)果在區(qū)政府網(wǎng)站、部門網(wǎng)站以及閔行報(bào)等相關(guān)媒體進(jìn)行公開，接受公眾的監(jiān)督。五是形成制度化程序化常態(tài)化工作機(jī)制，每年3月開展上年度支出結(jié)果評(píng)價(jià)、8月開展本年度實(shí)施過(guò)程評(píng)價(jià)、10月份開展下年度立項(xiàng)評(píng)價(jià)。

《財(cái)政監(jiān)督》：可以說(shuō)“閔行模式”的核心是流程再造，是指按照績(jī)效預(yù)算的要求，對(duì)部門支出進(jìn)行重新分類，并在此基礎(chǔ)上，重新設(shè)計(jì)財(cái)政資金管理的環(huán)節(jié)和部門預(yù)算的編制、審議和審查流程；將專家前期評(píng)審、立項(xiàng)、撥款、運(yùn)行和管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，納入財(cái)政流程。對(duì)于流程再造的能否請(qǐng)王科長(zhǎng)談?wù)劸唧w是如何實(shí)施的？

王文才：好的。我們按照績(jī)效預(yù)算的要求重新對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類，將現(xiàn)有的部門預(yù)算的基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行細(xì)分，特別是對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行細(xì)分，改造成適合績(jī)效管理的“績(jī)效項(xiàng)目支出”，如下圖1 所示。

圖1 部門預(yù)算流程改造示意圖

閔行區(qū)項(xiàng)目績(jī)效管理的流程再造實(shí)踐活動(dòng)可以概括為“三個(gè)層面”和“三個(gè)維度”的有機(jī)整合過(guò)程（如圖2）。所謂“三個(gè)層面”是指圍繞項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)展開的項(xiàng)目層、預(yù)算層和評(píng)價(jià)層，三個(gè)層面環(huán)環(huán)相扣、層次分明。第一層是圍繞目標(biāo)的項(xiàng)目層，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收三個(gè)環(huán)節(jié)；第二層是保障項(xiàng)目落實(shí)的資金預(yù)算層，預(yù)算也是圍繞績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行的，稱之為績(jī)效預(yù)算，概括為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)成一個(gè)預(yù)算閉合過(guò)程；第三層是績(jī)效評(píng)價(jià)層，即圍繞著績(jī)效目標(biāo)分別對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算安排，項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目完成情況的評(píng)價(jià)。所謂“三個(gè)維度”是指在三個(gè)環(huán)節(jié)上的績(jī)效管理流程。每個(gè)維度上的流程再造都是以績(jī)效目標(biāo)為原點(diǎn)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為工具，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效管理流程的改造過(guò)程。

圖2 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理流程再造示意圖

閔行區(qū)財(cái)政局將傳統(tǒng)的“供給型財(cái)政流程”通過(guò)流程再造變成“績(jī)效目標(biāo)”、“績(jī)效預(yù)算”和“績(jī)效評(píng)價(jià)”三位一體的績(jī)效管理流程，有效地將項(xiàng)目管理、預(yù)算管理和評(píng)價(jià)管理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，滿足了預(yù)算績(jī)效管理的要求。

《財(cái)政監(jiān)督》：無(wú)論從十八大還是新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，我們都可以看出，閔行的預(yù)算績(jī)效管理改革無(wú)論是制度設(shè)計(jì)還是實(shí)施運(yùn)行，都走在了時(shí)代的前列，且與政府職能轉(zhuǎn)變、法的精神相契合。就預(yù)算績(jī)效管理的幾個(gè)環(huán)節(jié)看，閔行區(qū)是如何切實(shí)踐行的？

王文才：根據(jù)新的流程再造要求，從績(jī)效管理的角度看，我們開展了績(jī)效前評(píng)價(jià)、績(jī)效跟蹤和績(jī)效后評(píng)價(jià)。可以說(shuō)，績(jī)效前評(píng)價(jià)是從源頭上解決了資金分配科學(xué)性和立項(xiàng)的可行性問(wèn)題。2009年以來(lái)，閔行區(qū)共有20 多個(gè)項(xiàng)目主動(dòng)或被動(dòng)撤掉，30 多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整完善，涉及財(cái)政資金2個(gè)多億。事前監(jiān)管，從源頭上扼殺立項(xiàng)依據(jù)不充分、預(yù)算編制不合理、資金使用無(wú)規(guī)劃的項(xiàng)目，而取決于他們干什么、為什么干、干多少、怎么干?？?jī)效跟蹤是過(guò)程管理的科學(xué)化。閔行區(qū)重點(diǎn)選擇當(dāng)年預(yù)算中通過(guò)績(jī)效目標(biāo)評(píng)審的項(xiàng)目和上年結(jié)轉(zhuǎn)或滾動(dòng)安排的跨年度項(xiàng)目，對(duì)其預(yù)算執(zhí)行情況、項(xiàng)目管理情況、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、工作計(jì)劃完成情況進(jìn)行目標(biāo)偏差排查和跟蹤糾偏，逐步形成一套極具閔行特色的績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)方法。2013年，閔行區(qū)制定了《績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架》，規(guī)范了跟蹤評(píng)價(jià)過(guò)程中的投入、管理指標(biāo)，統(tǒng)一了指標(biāo)體系評(píng)分規(guī)則、指標(biāo)設(shè)計(jì)思路，明確了績(jī)效跟蹤考察重點(diǎn)，使項(xiàng)目關(guān)注點(diǎn)更加清晰，績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果擅抓關(guān)鍵、有的放矢，實(shí)用性較強(qiáng)?？?jī)效后評(píng)價(jià)工作閔行實(shí)施比較早，也形成了可行的方案和規(guī)范。值得強(qiáng)調(diào)的是，在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，成立區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作整體部署、原則事項(xiàng)確立及實(shí)施方案制定。區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，辦公室設(shè)在財(cái)政局。區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的組織實(shí)施，擬定評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，指導(dǎo)和督促預(yù)算單位開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并與主管部門共同組織重點(diǎn)評(píng)價(jià)。在區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理下，閔行區(qū)財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算單位按照項(xiàng)目資金渠道分別組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的結(jié)果直接為預(yù)算管理和部門項(xiàng)目管理提供支持。

《財(cái)政監(jiān)督》：預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)結(jié)果本質(zhì)上還是要為預(yù)算管理服務(wù)，就績(jī)效與預(yù)算的關(guān)系，績(jī)效對(duì)預(yù)算的制約方面，閔行區(qū)是否有自己的一些考慮？

王文才：是的?？茖W(xué)預(yù)算是我們的終結(jié)目標(biāo)。從理論上講，一個(gè)職能清晰、職責(zé)明確的單位其年度預(yù)算支出如同一家人家，開門七件事基本固定，至少70%到80%是不變的，其預(yù)算編制計(jì)劃和分配應(yīng)該也是可控、可預(yù)測(cè)的，即使發(fā)生些許變化也可以通過(guò)自身的調(diào)整實(shí)現(xiàn)的。問(wèn)題在于我們能否給出比較一個(gè)清晰的規(guī)則和恰當(dāng)?shù)臋?quán)力界定去提高預(yù)算單位的理財(cái)積極性？因此，我們覺(jué)得應(yīng)該從三個(gè)層次上開展預(yù)算改革。

第一層次——寬進(jìn)。財(cái)政資金也是一種緊缺的資源，各預(yù)算單位爭(zhēng)相獲取。財(cái)政能否采取一種比較寬松的方式，滿足預(yù)算單位的實(shí)際合理需求。比如，我們可以通過(guò)預(yù)算單位三年實(shí)際支出狀況的歸納分析，清晰地?fù)龀銎渚唧w使用的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、支出金額，通過(guò)歸類可以把每個(gè)單位每年需要用哪些方面的錢、做些什么事情等，都羅列出來(lái)，并與單位所行使的職責(zé)進(jìn)行比對(duì)，財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)行合理地匹配，形成第一層的分配，從而建立起“支出模型”的預(yù)算分配機(jī)制?！爸С瞿Ｐ汀鳖A(yù)算分配機(jī)制，并不是傳統(tǒng)意義上的簡(jiǎn)單切盤子，而是建立在實(shí)際支出數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，引入了“以支出結(jié)果為導(dǎo)向”的管理理念。把一些常態(tài)的工作和預(yù)算及財(cái)務(wù)，理有效的固化處理，有利于提高預(yù)算效率。

第二層次——激勵(lì)與約束性。激勵(lì)分配包含兩個(gè)方面：一是對(duì)年度預(yù)算執(zhí)行好的單位，在下一年度預(yù)算指標(biāo)的分配上予以優(yōu)先保障；二是對(duì)一些市里有補(bǔ)貼的項(xiàng)目或者可以爭(zhēng)取到市里資金扶持的項(xiàng)目，單位能夠積極主動(dòng)地爭(zhēng)取到的，預(yù)算安排時(shí)予以優(yōu)先保障，引入競(jìng)爭(zhēng)性預(yù)算分配的思想。同時(shí)，在公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)供給上予以適當(dāng)?shù)丶?lì)。約束性分配包含三個(gè)方面：一是對(duì)年度部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不好的，按照同比例予以削減下一年度預(yù)算指標(biāo)；二是對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)不好、未達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目予以削減下一年度項(xiàng)目預(yù)算；三是經(jīng)紀(jì)檢、審計(jì)和財(cái)政檢查發(fā)現(xiàn)，在資金使用管理中有違紀(jì)、違規(guī)情況的項(xiàng)目，削減甚至取消下一年度預(yù)算。充分體現(xiàn)寬進(jìn)嚴(yán)出的預(yù)算分配和管理理念。

第三層次——差異化。差異化分配主要是指公用經(jīng)費(fèi)供給標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中涉及工作經(jīng)費(fèi)類型的預(yù)算安排政策：一是對(duì)一些部門工作職責(zé)相對(duì)來(lái)講比較單一、清晰的單位，按照目前的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以保障，規(guī)定其不得在項(xiàng)目中再安排工作經(jīng)費(fèi)；二是對(duì)工作職責(zé)比較復(fù)雜，在開展其行政執(zhí)法等具體事項(xiàng)時(shí)，需要牽頭其他相關(guān)部門進(jìn)行配合的單位，采取綜合公用經(jīng)費(fèi)定額的方式保障其職能的行使，如公檢法等部門，其上級(jí)主管部門也制訂了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)供給標(biāo)準(zhǔn)；三是對(duì)一些社會(huì)事業(yè)建設(shè)口的單位，需要逐步建立起符合其職能實(shí)際需要的、分類的綜合公用經(jīng)費(fèi)定額。