預算績效管理“閔行模式”的啟示——對話上海市閔行區財政局王文才科長

●特約通訊員 劉國永

上海市閔行區從2003年起開始探索并實踐公共預算管理改革，建立了“財政財務兩個集中”、“部門預算精細化管理”、“政府采購集中管理”、“財政管理三分離”、“以結果為導向績效預算管理模式”、“財政預算信息公開制度”以及“人大代表預算聽證制度”等在內的公共財政預算管理框架，成效斐然，成為全國財政系統的典范。十多年的實踐取得了令人矚目的成績，同時，在改革過程中出現了許多新情況、新問題，凸顯了一些根深蒂固的頑疾和前進道路上的瓶頸式問題，需要不斷地去總結、去思考、去破解。為此，本欄目特約通訊員劉國永博士圍繞預算績效管理與財政管理改革創新專訪了閔行區財政局行政事業財務管理科王文才科長。

《財政監督》：我們知道，閔行區經過數年的實踐，已初步建立起了全過程績效預算管理的框架，很多媒體也進行了專題報道，能否請王科長就此給我們介紹一下閔行模式的主要特點。

王文才：改革開放以來，我國財政體制雖然進行了一系列重大改革，但一些深層次問題并沒有得到解決，公共財政支出效率及有效性沒有得到根本性提高，其關鍵的原因在于重投入、輕產出，重分配、輕管理。針對政府預算管理中存在的問題，閔行區財政局總結相關發達國家的改革經驗，特別是美國聯邦政府預算資金管理的經驗和方法，著手政府預算管理體制改革。從2005年起，閔行區在不斷探索預算編制科學性、合理性的基礎上，研究并設計預算項目績效評價工作規劃。2006、2007年是以項目預算績效評價為重點，初步確立起項目事前的績效評估機制，那么2008年結合以結果為導向的預算編制模式，則開始將績效預算管理進一步推向實質和實效。經過數年的實踐，閔行區已初步建立起了全過程績效預算管理的框架，即“閔行模式”：一是實現與部門預算編制同步的事前立項評審。從項目名稱、項目內容、項目明細內容三層架構要求細化預算項目的編制，提出項目的戰略目標、量化績效目標，確立產出和效果類評價指標。二是實現與部門預算執行監督同步的事中評估。對照項目績效目標，考查執行情況，糾偏并完善計劃及目標，以主管部門為主開展績效跟蹤管理評價。三是實現支出結果與績效問責相掛鉤的事后評價，由第三方中介機構進行獨立評價，實行評價結果反饋與整改制度，由區人大常委會主任會議對部門進行質詢，評價結果與部門行政效能掛鉤。四是建立起全過程的評價信息公開制度，評價結果在區政府網站、部門網站以及閔行報等相關媒體進行公開，接受公眾的監督。五是形成制度化程序化常態化工作機制，每年3月開展上年度支出結果評價、8月開展本年度實施過程評價、10月份開展下年度立項評價。

《財政監督》：可以說“閔行模式”的核心是流程再造，是指按照績效預算的要求，對部門支出進行重新分類，并在此基礎上，重新設計財政資金管理的環節和部門預算的編制、審議和審查流程；將專家前期評審、立項、撥款、運行和管理、績效評價等環節，納入財政流程。對于流程再造的能否請王科長談談具體是如何實施的？

王文才：好的。我們按照績效預算的要求重新對財政支出進行分類，將現有的部門預算的基本支出預算和項目支出預算進行細分，特別是對項目支出預算進行細分，改造成適合績效管理的“績效項目支出”，如下圖1 所示。

圖1 部門預算流程改造示意圖

閔行區項目績效管理的流程再造實踐活動可以概括為“三個層面”和“三個維度”的有機整合過程（如圖2）。所謂“三個層面”是指圍繞項目績效目標展開的項目層、預算層和評價層，三個層面環環相扣、層次分明。第一層是圍繞目標的項目層，包括項目立項、項目實施、項目驗收三個環節；第二層是保障項目落實的資金預算層，預算也是圍繞績效目標進行的，稱之為績效預算，概括為預算編制、預算執行和預算監督三個環節，構成一個預算閉合過程；第三層是績效評價層，即圍繞著績效目標分別對項目立項、預算安排，項目執行和項目完成情況的評價。所謂“三個維度”是指在三個環節上的績效管理流程。每個維度上的流程再造都是以績效目標為原點，以績效評價為工具，對項目績效管理流程的改造過程。

圖2 項目績效目標管理流程再造示意圖

閔行區財政局將傳統的“供給型財政流程”通過流程再造變成“績效目標”、“績效預算”和“績效評價”三位一體的績效管理流程，有效地將項目管理、預算管理和評價管理有機地結合起來，滿足了預算績效管理的要求。

《財政監督》：無論從十八大還是新《預算法》的頒布實施，我們都可以看出，閔行的預算績效管理改革無論是制度設計還是實施運行，都走在了時代的前列，且與政府職能轉變、法的精神相契合。就預算績效管理的幾個環節看，閔行區是如何切實踐行的？

王文才：根據新的流程再造要求，從績效管理的角度看，我們開展了績效前評價、績效跟蹤和績效后評價?？梢哉f，績效前評價是從源頭上解決了資金分配科學性和立項的可行性問題。2009年以來，閔行區共有20 多個項目主動或被動撤掉，30 多個項目進行了調整完善，涉及財政資金2個多億。事前監管，從源頭上扼殺立項依據不充分、預算編制不合理、資金使用無規劃的項目，而取決于他們干什么、為什么干、干多少、怎么干?？冃Ц櫴沁^程管理的科學化。閔行區重點選擇當年預算中通過績效目標評審的項目和上年結轉或滾動安排的跨年度項目，對其預算執行情況、項目管理情況、目標實現情況、工作計劃完成情況進行目標偏差排查和跟蹤糾偏，逐步形成一套極具閔行特色的績效跟蹤評價方法。2013年，閔行區制定了《績效跟蹤評價指標體系框架》，規范了跟蹤評價過程中的投入、管理指標，統一了指標體系評分規則、指標設計思路，明確了績效跟蹤考察重點，使項目關注點更加清晰，績效跟蹤評價結果擅抓關鍵、有的放矢，實用性較強?？冃Ш笤u價工作閔行實施比較早，也形成了可行的方案和規范。值得強調的是，在區委區政府的領導下，成立區績效評價工作領導小組，負責績效評價工作整體部署、原則事項確立及實施方案制定。區績效評價工作領導小組下設辦公室，負責日常工作，辦公室設在財政局。區財政局負責績效評價工作的組織實施，擬定評價項目實施計劃，指導和督促預算單位開展績效評價工作，并與主管部門共同組織重點評價。在區績效評價工作領導小組統一管理下，閔行區財政部門、主管部門、預算單位按照項目資金渠道分別組織實施績效評價，評價的結果直接為預算管理和部門項目管理提供支持。

《財政監督》：預算績效管理和評價結果本質上還是要為預算管理服務，就績效與預算的關系，績效對預算的制約方面，閔行區是否有自己的一些考慮？

王文才：是的?？茖W預算是我們的終結目標。從理論上講，一個職能清晰、職責明確的單位其年度預算支出如同一家人家，開門七件事基本固定，至少70%到80%是不變的，其預算編制計劃和分配應該也是可控、可預測的，即使發生些許變化也可以通過自身的調整實現的。問題在于我們能否給出比較一個清晰的規則和恰當的權力界定去提高預算單位的理財積極性？因此，我們覺得應該從三個層次上開展預算改革。

第一層次——寬進。財政資金也是一種緊缺的資源，各預算單位爭相獲取。財政能否采取一種比較寬松的方式，滿足預算單位的實際合理需求。比如，我們可以通過預算單位三年實際支出狀況的歸納分析，清晰地摟析出其具體使用的項目內容、支出金額，通過歸類可以把每個單位每年需要用哪些方面的錢、做些什么事情等，都羅列出來，并與單位所行使的職責進行比對，財權與事權進行合理地匹配，形成第一層的分配，從而建立起“支出模型”的預算分配機制。“支出模型”預算分配機制，并不是傳統意義上的簡單切盤子，而是建立在實際支出數據基礎上，引入了“以支出結果為導向”的管理理念。把一些常態的工作和預算及財務，理有效的固化處理，有利于提高預算效率。

第二層次——激勵與約束性。激勵分配包含兩個方面：一是對年度預算執行好的單位，在下一年度預算指標的分配上予以優先保障；二是對一些市里有補貼的項目或者可以爭取到市里資金扶持的項目，單位能夠積極主動地爭取到的，預算安排時予以優先保障，引入競爭性預算分配的思想。同時，在公用經費的標準供給上予以適當地激勵。約束性分配包含三個方面：一是對年度部門預算執行結果不好的，按照同比例予以削減下一年度預算指標；二是對項目執行結果評價不好、未達到預期績效目標的項目予以削減下一年度項目預算；三是經紀檢、審計和財政檢查發現，在資金使用管理中有違紀、違規情況的項目，削減甚至取消下一年度預算。充分體現寬進嚴出的預算分配和管理理念。

第三層次——差異化。差異化分配主要是指公用經費供給標準與項目經費中涉及工作經費類型的預算安排政策：一是對一些部門工作職責相對來講比較單一、清晰的單位，按照目前的公用經費標準予以保障，規定其不得在項目中再安排工作經費；二是對工作職責比較復雜，在開展其行政執法等具體事項時，需要牽頭其他相關部門進行配合的單位，采取綜合公用經費定額的方式保障其職能的行使，如公檢法等部門，其上級主管部門也制訂了相應的經費供給標準；三是對一些社會事業建設口的單位，需要逐步建立起符合其職能實際需要的、分類的綜合公用經費定額。