上海市靜安區(qū)2013年度直管公房全項(xiàng)目修繕工程績(jī)效目標(biāo)論證解讀

●上海市靜安區(qū)財(cái)政局上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

績(jī)效目標(biāo)管理是指以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)為對(duì)象，以績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)為內(nèi)容所開展的管理活動(dòng)。它是全過程預(yù)算績(jī)效管理過程的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，因此績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置是否合理、可行，對(duì)整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理至關(guān)重要。但在實(shí)際工作中，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置往往存在目標(biāo)空泛，缺乏細(xì)化、量化指標(biāo)等情況，因此需要通過嚴(yán)格的論證程序以提高其科學(xué)性和準(zhǔn)確性。本文結(jié)合上海市靜安區(qū)財(cái)政局委托上海聞?wù)芾砉鹃_展的靜安區(qū)2013年度直管公房全項(xiàng)目修繕工程績(jī)效目標(biāo)論證項(xiàng)目，闡述如何提升績(jī)效目標(biāo)設(shè)置準(zhǔn)確性，進(jìn)而提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

一、項(xiàng)目概況

直管公房是指由國(guó)家各級(jí)房地產(chǎn)管理部門直接經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有房產(chǎn)，國(guó)家（房地產(chǎn)管理部門）擁有公房產(chǎn)權(quán)，公房承租人擁有公房使用權(quán)。作為社會(huì)保障事業(yè)的一部分，直管公房服務(wù)于廣大人民群眾，保障了基本的居住權(quán)利。直管公房的建造年代普遍較早，部分設(shè)備和設(shè)施老化，亟待修繕。直管公房的全項(xiàng)目修繕是指對(duì)規(guī)劃保留的、建筑標(biāo)準(zhǔn)較低的直管公房進(jìn)行“從上至下，由表及里”的全方面修繕，在上海市被納入“舊住房綜合改造”，是一項(xiàng)惠民生、向民意的工程。

截至2012年底，上海市靜安區(qū)共有直管公房4540 幢，約160萬平方米。靜安區(qū)委、區(qū)政府根據(jù)上海市市級(jí)政策文件精神，結(jié)合區(qū)內(nèi)實(shí)際情況進(jìn)行總體規(guī)劃，計(jì)劃到2020年完成區(qū)內(nèi)直管公房一個(gè)完整輪次的全項(xiàng)目修繕。

2013年是項(xiàng)目啟動(dòng)年，靜安區(qū)制定了年度修繕計(jì)劃，并將此項(xiàng)目作為2013年工作重點(diǎn)，列入靜安區(qū)實(shí)事項(xiàng)目。靜安區(qū)2013年度直管公房全項(xiàng)目修繕工程預(yù)算金額總計(jì)1億元，主要涉及區(qū)內(nèi)5個(gè)街道、83454 平方米直管公房、2165 戶居民，修繕工程主要內(nèi)容包括：房屋結(jié)構(gòu)加固、屋面翻修、外立面和室內(nèi)公共部位整修、上下水管道更換、廚衛(wèi)設(shè)備更新、老舊電線規(guī)整增容、消防噴淋安裝、白蟻防治以及對(duì)具備條件的住戶實(shí)施衛(wèi)生間改造等。

二、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)論證思路及過程

表1 2013年靜安區(qū)直管公房全項(xiàng)目修繕工程項(xiàng)目原績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效目標(biāo)的論證是指綜合考慮項(xiàng)目的實(shí)際需求與政府財(cái)力，運(yùn)用歷史的、行業(yè)的、計(jì)劃的及其他相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析和研究，最終得出目標(biāo)是否可行的過程。

2013年初，上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局（以下簡(jiǎn)稱“靜安區(qū)房管局”）根據(jù)靜安區(qū)財(cái)政局預(yù)算績(jī)效管理工作要求完成了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定工作，并按要求向財(cái)政部門報(bào)送了績(jī)效目標(biāo)。原上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)見表1。

從表1可以看出，靜安區(qū)房管局上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)與其部門職能密切相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目核心內(nèi)容及要素制定了投入、產(chǎn)出、結(jié)果、影響力等目標(biāo)，結(jié)構(gòu)較為完整。但卻存在績(jī)效指標(biāo)不夠量化、細(xì)化，以產(chǎn)出指標(biāo)代替結(jié)果指標(biāo)，影響力目標(biāo)不夠明確、清晰等問題。根據(jù)績(jī)效目標(biāo)論證工作的要求，上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰竟ぷ鹘M綜合考慮靜安區(qū)2013年度直管公房全項(xiàng)目修繕工程項(xiàng)目跨度多年的實(shí)際情況，梳理了本項(xiàng)目的績(jī)效總目標(biāo)及年度績(jī)效目標(biāo)。

(一)績(jī)效總目標(biāo)

截至2020年，通過市、區(qū)財(cái)政的資金投入和靜安置業(yè)集團(tuán)的資金配套，對(duì)區(qū)內(nèi)160萬平方米直管公房完成一個(gè)輪次的全項(xiàng)目修繕，改善廚衛(wèi)條件與房屋結(jié)構(gòu)、結(jié)合電氣工程消除房屋安全使用隱患、改造老化設(shè)施、翻新建筑外立面，保障區(qū)內(nèi)群眾的居住安全和房屋使用功能，提高居住條件和質(zhì)量，改善市容環(huán)境，提升靜安區(qū)整體形象水平，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（二）年度績(jī)效目標(biāo)

2013年完 成83454 平方 米、2165戶直管公房的全項(xiàng)目修繕，修繕后的直管公房基本達(dá)到A 級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（保持和提高房屋的完好程度與使用功能，尤其是廚衛(wèi)整體修繕、成品櫥柜整齊統(tǒng)一，老舊電線規(guī)整增容；衛(wèi)生間按照“能改則改、實(shí)事求是”的原則通過平面分割等方式進(jìn)行改造）。

在梳理了項(xiàng)目績(jī)效總目標(biāo)及年度績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，工作組又對(duì)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)調(diào)整方式主要包括修訂、刪除、新增等。“修訂”主要針對(duì)不夠清晰、不夠完整、目標(biāo)值設(shè)置過高或過低的績(jī)效指標(biāo)，如本項(xiàng)目原指標(biāo)“專款專用率”，其考量的內(nèi)容為資金的專款專用情況，是財(cái)政資金使用合規(guī)性的一部分，因此工作組將其修訂為“資金使用合規(guī)性”，將資金專款專用情況作為指標(biāo)考量的一個(gè)要素。“刪除”主要針對(duì)與部門職能、實(shí)施項(xiàng)目不相關(guān)或目標(biāo)過于空泛、不具可行性的績(jī)效指標(biāo)，如本項(xiàng)目原影響力指標(biāo)“改善居民居住環(huán)境，提高居民居住條件”過于空泛，工作組對(duì)該指標(biāo)進(jìn)行了刪除，并針對(duì)提高居民居住條件的目標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化、量化，設(shè)置了“廚衛(wèi)外墻整潔度”、“安全隱患存在情況”等績(jī)效指標(biāo)。“新增”則根據(jù)項(xiàng)目完整性審核要求，對(duì)項(xiàng)目應(yīng)達(dá)成的績(jī)效目標(biāo)但在原績(jī)效目標(biāo)中未有體現(xiàn)的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充，如工作組針對(duì)本項(xiàng)目工程實(shí)施管理、工程量、工程驗(yàn)收等設(shè)置的“采購(gòu)流程合規(guī)性”、“竣工驗(yàn)收面積”、“工程驗(yàn)收合格率”等指標(biāo)。調(diào)整后的績(jī)效目標(biāo)詳見表2。

三、關(guān)于績(jī)效目標(biāo)論證的進(jìn)一步探討

本次績(jī)效目標(biāo)論證項(xiàng)目有以下經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)：

首先，委托方靜安區(qū)財(cái)政局充分重視預(yù)算績(jī)效管理，認(rèn)識(shí)到績(jī)效目標(biāo)編制的質(zhì)量對(duì)事中績(jī)效跟蹤、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性。由于績(jī)效目標(biāo)管理尚在深化發(fā)展過程中，項(xiàng)目本身的復(fù)雜性、專業(yè)要求高、缺乏歷史積累等多個(gè)原因，使得目前預(yù)算單位編制的績(jī)效目標(biāo)普遍缺乏應(yīng)有的準(zhǔn)確性。在本項(xiàng)目中，原始績(jī)效目標(biāo)存在如下問題：投入目標(biāo)編制不夠全面，僅有專款專用的目標(biāo)，無其他投入管理、執(zhí)行管理方面的目標(biāo)；產(chǎn)出目標(biāo)不夠細(xì)化，與預(yù)算資金匹配性不夠；結(jié)果目標(biāo)與產(chǎn)出目標(biāo)重復(fù)，以工作目標(biāo)代替績(jī)效目標(biāo)；等等。靜安區(qū)財(cái)政局在項(xiàng)目績(jī)效跟蹤前開展績(jī)效目標(biāo)論證，在很大程度上解決了上述問題，為項(xiàng)目跟蹤評(píng)價(jià)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其次，本次績(jī)效目標(biāo)論證的對(duì)象是民生領(lǐng)域的工程類項(xiàng)目，工作組梳理了工程的立項(xiàng)、審批、采購(gòu)、施工、驗(yàn)收、審價(jià)等流程，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置了項(xiàng)目執(zhí)行管理方面的績(jī)效指標(biāo)，針對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出及影響力方面也設(shè)計(jì)了專業(yè)的績(jī)效指標(biāo)，同時(shí)參考類似直管公房修繕項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算各指標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)值。如概預(yù)算編制偏差率、審價(jià)核減率等指標(biāo)考慮了直管公房項(xiàng)目維修項(xiàng)目的行業(yè)特性設(shè)置目標(biāo)值。但另一方面，為了真正發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)論證促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的作用，本項(xiàng)目的目標(biāo)論證工作還有以下可供改進(jìn)的地方：

表2 2013年靜安區(qū)直管公房全項(xiàng)目修繕工程項(xiàng)目調(diào)整后績(jī)效目標(biāo)

其一，由于預(yù)算績(jī)效管理工作正處于逐步推進(jìn)的過程，本次績(jī)效目標(biāo)論證工作未能按照理論要求時(shí)間開展，實(shí)際開展時(shí)間為2013年7月份。此時(shí)項(xiàng)目已完成項(xiàng)目立項(xiàng)，項(xiàng)目預(yù)算也已通過了人大審核。但從績(jī)效目標(biāo)促進(jìn)預(yù)算管理的角度出發(fā)，各預(yù)算單位應(yīng)在預(yù)算“一上”時(shí)同步申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門組織對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行論證；再由預(yù)算單位在預(yù)算“二上”時(shí)再次上報(bào)修訂后的績(jī)效目標(biāo)，并最終由人民代表大會(huì)一并批復(fù)預(yù)算及預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。

其二，論證后的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)仍有個(gè)別無法通過數(shù)量計(jì)算分析，只能進(jìn)行客觀描述和定性分析的績(jī)效指標(biāo)。如本項(xiàng)目中的“廚衛(wèi)外墻整潔度”，該指標(biāo)為直管公房全項(xiàng)目修繕工程的產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)。但由于未形成明確統(tǒng)一的整潔、美觀的標(biāo)準(zhǔn)，各專家、居民對(duì)整潔美觀的定義認(rèn)知也存在不同，因此在考量績(jī)效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況時(shí)，很難做到指標(biāo)的絕對(duì)客觀與明確。在實(shí)際操作過程中，針對(duì)此目標(biāo)的完成情況可先根據(jù)居民滿意度調(diào)查結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，待外墻整潔美觀的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一后持續(xù)完善。

最后，此次績(jī)效目標(biāo)論證項(xiàng)目為靜安區(qū)2013年直管公房專項(xiàng)全項(xiàng)目修繕資金，但部分績(jī)效指標(biāo)效果存在一定程度的放大。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況不僅受項(xiàng)目資金影響，同時(shí)也受區(qū)域環(huán)境、相關(guān)專項(xiàng)等其他因素不同程度的影響。例如，直管公房原有設(shè)施狀況、直管公房物業(yè)管理等方面產(chǎn)生的部分效果也體現(xiàn)在績(jī)效指標(biāo)中，同時(shí)靜安環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平也會(huì)對(duì)資金發(fā)揮效果產(chǎn)生影響，這些因素在績(jī)效目標(biāo)中難以全部剔除。該問題是目前預(yù)算績(jī)效管理中普遍存在的問題，有待技術(shù)手段進(jìn)一步完善后逐步解決。