社區居家養老服務體系的建設和完善問題

盧劍憂

1.引言

2013年末，順德區戶籍人口中，60歲以上占15.31%[1]。數量龐大的老年人口要求順德在未來需要投放更多資源用于養老服務，構建一個覆蓋全面、完善的養老服務體系，為老年居民提供包括生活照料、健康護理和精神慰藉等照顧服務。

2011年國務院發布的《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》指出，“居家養老服務……以上門服務為主要形式”；“社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能”。據此，“社區居家養老”應該包括“居家養老”和“社區養老”服務兩部分。

2.順德社區居家養老服務現狀

順德社區居家養老服務建設始于2006年，其發展模式可以概括為“政府購買服務、社會經營管理”。政府不直接開辦養老機構，而是引入國內外有成功經驗的社工機構來承辦，政府通過向老年人補貼的方式購買服務。

社區養老方面，目前順德10個鎮街已全部建成了家庭綜合服務中心（社會綜合服務中心），深入到村基層的社工服務站點達到了96個，提供包括社區居家養老服務在內的社會服務[2]。另外，順德已在三個鎮街建成了長者綜合服務中心，為老人提供日間托管服務[3]。

居家養老方面，政府工作重點放在提高對老年人資助額度上。從2014年起，20類受資助老人每月可以得到534元（全額）或267元（半額）的資助。截至2013年末，全區約有1700名老人接受資助[4]。

雖然順德政府在社區居家養老服務體系建設做出了許多努力，并投放了大量資源。但從總體上看，仍存在覆蓋面窄、未能滿足老人需求等問題。為了更好了解順德區老年人社區居家養老服務需求，本項目進行了一次較大規模的問卷調查。

3.順德社區居家養老服務需求調查分析

項目組以順德地區60歲及以上的戶籍人口為對象，發放了600份問卷，回收有效問卷543份。

問卷分為三個部分：第一部分調查順德老年人的基本情況，第二部分調查順德老年人養老決策的影響因素，第三部分調查順德老年人對社區居家養老服務的需求和對現有服務的評價。

3.1被調查對象的基本情況

分析543份問卷，發現被調查對象存在以下特點：一是以女性為主，女性占52.3%；二是以中低齡老人為主，70～79歲占比34.99%，60～69占比49.99%；三是受教育程度較低，沒上過學的占34.07%，小學及以下學歷占43.83%；四是無配偶的比例較高，喪偶的占到30.39%；五是月收入較低，1000元以下占34.25%，1000～2000元占33.52%。

3.2不同因素對養老方式決策的影響

根據調查的結果，順德老年人更傾向于選擇居家養老方式。調查中僅有3.29%愿意選擇養老院，高達92.14%的被調查對象選擇居家養老。

那么，是什么因素導致了順德老年人做出上述的養老方式決策呢？根據學界已有的研究，老年人對養老方式的選擇主要受年齡、身體狀況、收入、家庭狀況等多種因素的制約。

3.2.1年齡對養老方式決策無顯著影響

一般來說，老年人隨著年紀增長，會傾向于選擇機構養老，但順德的老年人始終更喜歡居家養老。從調查結果看，三個年齡組別的老年人都更傾向于居家養老（超過90%）。

表1：被調查對象年齡對養老方式選擇的影響

年齡

選擇的養老方式

居家養老（%）社區養老（%）養老院（%）其它（%）合計（%）

60～69歲9211376263150100

70～79歲9255319426000100

80歲及以上9125500375000100

說明：社區養老指的是白天在社區老年活動中心、日托中心等社區中心接受服務，晚上返家的養老模式

3.2.2身體狀況對養老方式決策無顯著影響

一般認為，身體情況較差的老年人，由于需要更多的照料，會更傾向于選擇機構養老。從調查結果來看，不同身體狀況對順德老年人的養老方式決策沒明顯影響。

表2：被調查對象身體情況對養老方式選擇的影響

身體狀況

選擇的養老方式

居家養老（%）社區養老（%）養老院（%）其它（%）合計（%）

變差9150261523065100

變好9130000435435100

基本不變9407435158000100

時好時壞8900500500100100

3.2.3家庭狀況對養老方式決策有顯著影響

調查結果顯示，家庭狀況對養老方式決策有顯著影響。有配偶且同住的老年人選擇居家養老的比例明顯高于喪偶老人、有配偶但分居的老人。喪偶或分居會減少家庭成員對老年人的家庭照料，這可能是導致這部分老人更少選擇居家養老的原因。

3.2.4收入對養老方式決策無顯著影響

一般認為，收入的高低將影響老年人養老方式的選擇，收入越低越傾向于社會養老（費用更少），收入高的老年人則希望獲得更專業的養老服務，即機構養老。但從調查結果來看，收入對順德老年人養老方式決策沒有顯著影響。除了3000～4000元組別，其它收入組別居家養老的比例都在90%以上。

3.3順德老年人社區居家養老服務需求

老年人的養老服務需求主要包括生活照料、醫療保健和精神慰藉三個方面。此次調查過程中，我們分別詢問了老年人對該項服務的需求程度、服務供給情況和實際使用情況。

從調查的結果來看，目前順德社區居家養老服務供給明顯與老年人的需求不一致。在生活照料需求方面，老年人最需要的是買菜、家居維修和做飯等服務，但它們的供給情況最差。在醫療保健類方面，老年人需要較專業醫療保健服務，但其供給情況也較差。在精神慰藉類服務方面，老年人對心理咨詢服務需求最大，政府供給也較多，但是老年人的實際使用情況卻較差。

3.4順德老年人對現有社區居家養老服務評價

社區居家養老服務的使用情況：使用過的占58.07%，這表明順德區社區居家養老服務覆蓋率還不夠高。

而在使用過服務的人群中，認為“費用過高”和“費用較高”的分別占13.90%和37.29%。這顯示，服務收費較高，老年人難以承擔。

在使用過服務的被調查對象中，認為服務質量“一般”的高達67.18%，這顯示順德社區居家養老服務質量還有待改善。

3.5小結

從調查的結果看，反映出三個問題：

第一，順德老年人非常重視家庭，更傾向于不離開家庭的社區居家養老。年齡增長、身體狀況變差或者收入增加，都未能促使順德老年人轉向機構養老。只有在喪偶或者分居，即家庭關系出現問題時，他們才會選擇機構養老。據此，順德未來養老服務資源應更多的放在社區居家養老，而機構養老應針對喪偶和分居老人。

第二，順德社區居家養老服務的供給在種類、數量上未能滿足老年人的需求。未來順德應該增加基本生活照料和專業醫療保健服務的供給，另外，調查還發現大部分老年人受傳統觀念影響，不愿意使用心理咨詢服務，政府應當加大這方面的宣傳。

第三，順德社區居家養老服務的覆蓋面較窄，服務的收費較高，質量不高。需要加大投入和建立行之有效的服務質量監管機制。

4.完善順德社區居家養老服務的對策建議

4.1加大對社區居家養老服務的財政支持，擴大受資助老人的覆蓋面

順德老年人重視家庭，更傾向于居家養老。但目前順德對養老服務體系的財政支持仍然以機構養老服務為主。2013年順德政府出臺了《順德區民辦養老福利機構扶持辦法》，對民辦養老院新增床位資助金額最高達到1.5萬元/床[5]。相反，對社區居家養老服務的資助十分有限，目前全區僅有1700名老人能夠得到補貼，不到戶籍老人的1%。因此，順德政府應該調整養老服務的財政資金分配方式，將更多的資源投放到社區居家養老服務中，擴大受資助老人覆蓋面。

4.2調整現有服務種類，增加基本生活服務和專業醫療保健服務

調查的結果顯示，順德的社區居家養老服務供給和老年人的需求有不一致的地方。在生活照料服務方面，未來應加大買菜、家居維修和做飯等生活照料服務的供給。這些服務的專業性不強，可由家政公司或者社工機構提供，政府通過對老年人補貼來購買服務。在醫療保健服務方面，順德老年人對專業醫療保健（推拿、上門就醫和專業護理）服務有強烈需求。政府可考慮充分利用社區醫院資源，為本社區老年人提供專業醫療保健服務。另外，調查還發現順德老年人有心理咨詢方面的需求，但受傳統觀念影響，不愿意使用這一服務，政府應當加大這方面的宣傳。

4.3建立第三方評估機制，提高社區居家養老服務質量

調查的結果顯示，順德老年人對本地社區居家養老服務質量的評價不高。因此，為了保證社區養老服務機構服務的質量，順德政府應當定期對機構的工作進行評估，并為機構訂立短、中、長期的工作目標，實現對機構的目標管理。為了保持評估的獨立性和專業性，可以考慮把評估的工作交由周邊地區或本地的大學、研究機構進行。

5.結語

隨著順德步入老齡化社會，如何照顧數量龐大的老年人成為迫切需要解決的問題。問卷調查發現順德的老年人更傾向于社區居家養老服務，但順德的社區居家養老服務建設正處在起步階段，存在投入不足、服務的供給和需求不一致、服務質量不高等問題。順德政府應當不斷完善社區居家養老服務體系，讓順德的老年人共享經濟社會發展的成果。（作者單位：順德職業技術學院經濟管理學院）

基金項目：佛山市順德區委社會工作部委托項目《順德人口老齡化問題與對策研究》（2013-SDZYKY046）

參考文獻：

[1] 2013年佛山市順德區國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].（2014-04-28）[2014-08-07]

[2] 順德試水社工服務3年仍處初步[EB/OL].（2014-03-17）[2014-08-07]

[3] 2014年，十件民生實事推進情況[EB/OL].（2014-06-18）[2014-08-07]

[4] 全額資助標準提升至每人每月534元[EB/OL].（2013-12-12）[2014-08-07]