完善公共文化服務體系建設的法律保障機制

徐晶 周瑩

摘 要：公共文化服務體系建設將是我國今后經濟社會發展的一項長期戰略任務，所以，我們必須完善公共文化服務體系建設的政策法規體系，在經費保障、出臺地方法規、管理體制、評估指標體系等宏觀方面，在免費開放政策、農村文化工作的指導、基層文化隊伍培訓等微觀方面形成政策法規體系，為公共文化服務體系的建設在宏觀的指導與規范、在微觀的執行與操作上，為關鍵問題的解決提供剛性的政策支撐。

關鍵詞：公共文化；經濟社會；法律保障

黨的十八屆四中全會提出要加強社會主義法治文化建設。法律是規范人的行為的國家意志，也是人民治理國家、管理科學文化事業的基本方略。以法律的角度分析公共文化服務體系建設，能把握其基本制度設計和各主體的權利義務關系，這樣能厘清很多無謂的爭論，也有利于提出更加有意義的措施建議。在這個以“文化民生”為特色和重點的體系中，如何建立公共文化服務的供需機制，如何確保服務方式的不斷更新，如何建立有效的法律保障機制，這是當前迫切需要解決的問題。

一、公共文化服務體系建設納入法治軌道的必要性

為全體公民提供一項均等的公共文化服務是現代政府不可推卸的重要責任之一。在現代化的法治國家里，政府的職責都需要在憲法或者是憲法相關規定中進行明確規定，政府在履行職責的過程中也需要嚴格按照法律程序的相關規定來進行。如果出現有公眾對政策的執行不滿意的情況時，政府還需要承擔相應的法律責任。所以，政府在公共文化領域上的職責確定上應該是依法而為的。我國政府在公共文化職責履行上主要是依賴于政府制定的政策和自身的認識，用政策手段來進行文化活動的調整，具有較為靈活、易于調整的優勢，但是與法律比起來，政策具有不穩定性和籠統性的缺點。所以在公共文化服務中我們是選擇政策調整還是法律調整，這不但需要充分關注此種社會關系的特點與性質，同時也要關注國家所處的發展階段和所面臨的歷史任務。

改革開放的三十多年以來，我國文化事業已經得到了很大發展，并且文化發展已經在一定程度上擴大了自主發展權的趨勢，但依然帶著較為嚴重的傳統供給機制的印記。中共十五大于1997年9月提出建設社會主義法治國家的宏偉目標。在十四年之后，全國人大常委會委員長吳邦國于2011年3月在第十一屆全國人民代表大會四次會議第二次全體會議上鄭重宣布：我國已形成具有中國特色社會主義的法律體系。在現行的文化立法上與經濟發展形勢的需求還不夠適應。在這樣的情況下，我們需要認真的梳理和總結在公共文化服務領域中的措施與政策，通過法定的程序與途徑，把有意義、有效率的政策真正上升到法律層面上來。通過法律所具有的穩定性、國家的強制性、程序性、普遍性、可訴性的特點，理順在公共文化服務中各方面要素間的關系。綱舉則目張，通過構建公共文化服務法律體系來構建理想的公共文化服務體系。

二、完善遼寧公共文化服務體系法律保障機制的對策建議

1、法律保障文化基礎設施的全覆蓋和資金的穩定投入

文化基礎設施是公共文化服務體系的載體平臺，構建公共文化服務體系，實現人民群眾基本文化權益，滿足人民日益提高的精神文化需求，需要比較完備的文化基礎設施。文化基礎設施一方面包括傳統的硬件設施，包括以歷史古跡為主的各種文化資源和已經覆蓋城鄉的公共圖書館、開放公園、文化館、博物館、美術館、文藝廣場、宣傳中心、文化宮、少年宮、電影院、大劇院等，另一方面也包括如網絡微博等現代化手段向公眾提供服務的公共文化信息系統。它們都能為公眾享受文化成果、參與各種文化活動提供良好的基礎設施。為此，應重視提供多形式、多種類的公共文化設施，既發揮傳統大中型文化基礎設施的骨干作用，又聯系新媒體現代化手段文化設施的基礎作用，使二者相互配合，發揮最大效用。尤其要注意的是，我省農村和基層文化基礎設施配備條件相對落后，公共文化中心，農村圖書室、籃球隊、文藝隊在基層現在也沒有做到全覆蓋，配給力度還需要加大，進一步整合利用社會化文化設施資源，提高基層各類文化設施的復合利用，合理布局，建構既突出重點又兼顧全面的、既立足現實又著眼未來的公共文化基礎設施體系。同時，公共文化服務體系建設需要雄厚的物質經費基礎作保障，關鍵要解決資金投入的問題。完善、穩定、可持續的公共文化服務體系必須注重長效機制。

2、加緊出臺公共文化服務體系建設的地方法規

中共十七屆六中全會則明確提出：“要以公共財政為支撐，以公益性文化單位為骨干，以全體人民為服務對象，以保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權益為主要內容，完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系。”為此，我省要加緊出臺公共文化服務體系建設的綜合性地方法規。近年來，各省市公共文化服務立法的經驗值得相互學習借鑒。廣東省十一屆人大常委會于2011年9月29日通過了《廣東省公共文化服務促進條例》，上海市第十三屆人民代表大會常務委員會于2012年11月21日通過了《上海市社區公共文化服務規定》，除了廣東省、上海市之外，其他省市有關公共文化服務的地方立法還有：2004年4月15日頒布實施的《深圳市福田區公共文化場所管理暫行辦法》；2010年3月17日頒布實施的《重慶市公共文化服務單位常規管理辦法》；2011年10月19日頒布的《北京市基層公共文化設施服務規范（試行）》；2012年1月16日通過，3月1日施行的《江蘇省農村公共服務管理辦法》等等。這些地方立法或者著眼于基層公共文化服務的標準，或者著眼于公共文化服務單位的管理，他們為國內關于公共文化服務的制度建設和立法模式提供了研究對象，同時也為各省推進公共文化服務保障立法提供了有益的參照。

3、適當設置獎勵性法律規范

在對傳統法律規范進行分類的時候，主要涉及的是強制性規范與任意性規范，事實上在傳統部分法里面的法律規范也幾乎可以非此即彼地納入這兩類規范當中，但隨著新興法律的出現，新的法律調整方法也逐漸進入人們的視野。獎勵性規范是一種新型的調整規范，關于獎勵性規范的功能，有的學者歸納為以下四點：一是肯定性功能，對行為人實施行為的肯定；二是鼓勵功能，通過獎勵鼓動行為人繼續實施受獎行為；三是導向功能，通過獎勵引導社會公眾學習行為人并實施受獎行為；四是升華功能，在一般主體均能以實際水平輕易實施獲獎行為時，將獲獎權利升華為社會主體的一般權利。獎勵性規范跳脫了傳統法律以義務本位規范人們行為的窠臼，通過積極的利益給付，倡導人們為法律所鼓勵的行為，具有傳統法律規范難以達到的社會功能，體現的是現代法的精神。在公共產品領域，獎勵性規范使用更為普遍。《科學技術進步法》第八章即規定了“科學技術獎勵”，《民辦教育法》規定了“扶持與獎勵”，等等。促進型立法模式主要解決的是供給問題，獎勵性規范對提高人們供給積極性，拓寬供給渠道具有重要推動作用。已出臺的《廣東省公共文化服務促進條例》也有大量的獎勵性規范，比如第32條規定，“各級人民政府對在公共文化服務促進工作中作出顯著成績的單位和個人，應當給予表彰和獎勵。”第35條規定，“鼓勵社會力量贊助公益性文化活動，贊助方可以獲得符合有關法律法規規定的合理回報。”因此，在建構公共文化服務促進制度上，應當引入部分獎勵性規范，包括物質獎勵和精神獎勵，比如直接的金錢給付、稅收減免，或授予某特定榮譽、命名權等等。（作者單位：沈陽工業大學）

項目：遼寧省社會科學規劃基金項目：遼寧公共文化服務體系建設法律保障機制研究（編號：L12AFX002）；遼寧省社科聯2015年度經濟社會發展立項課題：全球化背景下社會主義意識形態安全問題研究。