關于國家審計相對獨立性思考

李欣澤

摘 要：黨的十八屆四中全會，強調推進依法治國的方針。在我國行政型審計體制下，國家審計的相對獨立性問題受到很大關注，改革審計體制增強獨立性的聲音不絕于耳。要關注審計工作的相對獨立性，避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認識的誤區。本文通過對我國現有審計制度進行研究，在國家審計相對獨立性研究中提出自己的思考。

關鍵詞：獨立性；審計體制

1.概況

1.1國家審計的含義

國家審計：國家審計是指由國家審計機關所實施的審計。根據《中華人民共和國審計法》規定，我國的審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。國家審計是我國社會主義經濟監督體系中的主導力量。相對于國家審計，一般還有內部審計、民間審計。內部審計是建立于組織內部、服務于管理部門的一種獨立的檢查、監督和評價活動，它既可用于對內部牽制制度的充分性和有效性進行檢查、監督和評價，又可用于對會計及相關信息的真實、合法、完整，對資產的安全、完整，對企業自身經營業績、經營合規性進行檢查、監督和評價。民間審計是指由注冊會計師、審計師所組成的社會會計、社會審計組織，即會計師事務所和審計事務所，接受當事人的委托，對有關經濟組織的有關經濟事項所進行的審計查證業務。這是從審計組織形式角度，把注冊會計師、審計師組成的會計、審計咨詢組織開展的審計業務，合之為民間審計。

1.2國家審計必須要具備相對獨立性的原因。

主要從以下幾個方面來分析。

1.2.1從國家審計職責看：我國目前國家審計職責，是在計劃經濟的體制下確立的，審計的覆蓋面較寬，而審計的力量有限。因此，適應我國社會主義市場經濟的需要以及作為一種權力制衡的手段，必須對國家審計的職責加以完善，把監督公共財政、檢查公共賬目作為最基本職責，弱化對國有企業的具體審計，合理組織經濟責任審計，使其更好地發揮作用。而內部審計一般只是進行價值管理、信息系統核對、內部財務審計、經營審計等工作，職責分工不同。

1.2.2從審計特點上看：國家審計具有組織上的獨立性、工作上的獨立性、人事上的獨立性、經濟上的獨立性，并且要具有強制性的特點。

1.2.3從審計的權威性方面看：國家審計是規范國家審計行為的《審計法》在我國法律體系中處于較高的地位。不僅可對微觀層次進行監督，而且可對宏觀管理層次加以監督。由于審計機關專司審計監督，不承擔其它業務工作，與其監督對象無直接利害關系，居于客觀公正的超脫地位，其監督工作更具有權威性。同時，國家審計具有監督面廣的特點，它通過對綜合反映經濟活動的財政、財務收支進行審查、鑒證、評價，從不同側面、不同環節上監視著經濟活動的運行軌跡，在宏觀調控中發揮著其他經濟監督無法替代的綜合性作用。綜上所述，由于國家審計具有獨立性強、綜合性廣、權威性高等特點，要求國家審計必須具有相對獨立性。

獨立性與客觀性是各類審計工作的生命線，是評價審計工作質量及審計成果價值的重要前提。多年來，結合我國審計實踐對國家審計獨立性的研究從未間斷，既有從剖析審計領導體制入手分析審計機關的獨立性，也有以審計實踐中遇到的具體矛盾來反思獨立性。研究結果普遍認為，我國行政型審計體制在一定程度上削弱了國家審計的獨立性，建議改變行政型審計體制、改革審計機關隸屬關系的研究者不在少數。要關注審計工作的相對獨立性，避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認識誤區。

2.我國國家審計的獨立性法定依據

2.1國家審計獨立性內涵

所謂獨立，就是互不影響，互不干涉，自主決策，自由發展。至于國家審計的獨立性，就是指審計機關及其工作人員在開展審計項目時，在組織、人員、工作及經濟上不受被審計單位或其它相關人員的影響和干預，能夠獨立、客觀的做出職業判斷。最高審計機關國際組織在《利馬宣言——審計規則指南》中的多個章節中相繼指出：“最高審計機關必須獨立于被審計單位、不受外部力量干預，才能客觀并有效地完成審計任務。審計機關不可能絕對的獨立，但在職能上和組織上必須具備完成其任務所需的獨立性。最高審計機關的獨立性應在憲法中予以規定，可另行立法對細節加以規定，特別是應由最高法院提供充分的法律保護，以保證其獨立性和權威性不受損害。最高審計機關成員的獨立性應由憲法保證，特別是任免其成員的程序和方法應列入憲法，以保證其獨立性不受損害。審計人員在任期內應獨立于被審計單位，不受其影響。最高審計機關有權保證其財政上的獨立性。”

2.2關于我國國家審計獨立性的法律規定

國家審計工作的實質是監督，監督需要權威，更需要監督機構及其人員形式上和精神上的獨立。若審計機關不具備必要的獨立地位，受其他組織的牽制或干擾，就難以對被審計單位作出實事求是的評價。因此，許多國家都在憲法等國內法律中對審計機關獨立行使職權作出了明確規定，為國家審計機關獨立開展工作提供法律保障。建國后三十多年的時間里，我國并沒有建立國家審計制度。直到1982年，國家審計制度隨著憲法的修改而得以建立，這是在充分借鑒各國憲法內容的基礎上并結合我國經濟體制改革實踐所進行的重要制度建設，是對政治體制與行政體制的完善。國家審計的獨立性也相應地在憲法及相關法律中得以體現。現行《中華人民共和國憲法》第九十一條規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”第一百零九條規定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責”。

3.國家審計的相對獨立性落實

由于審計體制不能脫離一國國情與政情而獨立存在，因此作為政治與行政體制子集的審計體制只能在一定的制度框架內運行，審計獨立性也是相對的。客觀地講，對不同制度環境下的審計獨立性進行直接比較是不恰當的。

3.1既定制度框架下國家審計的相對獨立性

國家審計機關的獨立程度由審計機關的政治地位以及審計領導體制決定，而審計機關的政治地位和審計領導體制又由國家政體結構決定。因此，不應只就獨立談獨立，而應將審計機關的獨立性置于特定的制度環境下來討論。

國家審計的運轉方式與作用的發揮都由政治制度所內定。當前我國審計機關隸屬于行政機構，是政府一個職能部門，根據政府賦予的職責權限實施審計，并對政府負責。在行政型審計模式中，國家審計職能側重于監督與服務，通過權力體系內的查錯糾弊與制度完善實現行政權力運行中必要的糾偏和約束。如果在同樣的宏觀制度背景下采取立法型等其他三種審計模式，國家審計的權力根基就會不牢，無法利用各種充分的資源開展審計工作。客觀地講，行政型審計體制下，由于審計機關與被審計單位都處于同一行政系統內，因此影響審計獨立性的因素相對較多。不過，若國家審計制度有憲法和專門性法律的維護，行政權力體系內的問責機制在不斷的強化，行政型審計模式同樣會有相對較強的獨立性。需要明確的一點是，獨立性問題不是探討審計體制問題的終極目的，而能夠實現制度設計初衷以及審計制度的有效性才是探討獨立性的價值所在。

3.2增強審計機關負責人的獨立性

從某種程度上來講，審計機關主要負責人的獨立性直接決定審計機關的獨立性。一般來講，國家審計的工作性質對審計機關負責人的教育背景、專業資質、從業經歷、個人素質均有特殊的要求。然而在現行體制下，特別是在地方政府，審計機關的主要人事變動與其它部門的人事安排都是統籌考慮，許多審計機關的主要負責人從業背景復雜，缺乏相應專業資質，甚至許多被審計單位的負責人最后成為審計機關的主要領導。審計機關負責人從業背景多樣，就會與其它部門形成錯綜復雜的利益關系；另外，審計機關負責人還要考慮到個人政治前途與職業發展，個人獨立性難免受到削弱，審計工作的獨立性也受到影響。為確保審計機關獨立行使審計監督權，應在充分考慮審計機關特殊工作性質的基礎上制定專門適用審計機關負責人的人事任免、考核與獎懲辦法，辦法要有一定的法律級次，該辦法要既能保證其工作的專業性、穩定性與連續性，又能使其獲得充分的職業發展空間。要充分重視審計系統內部的人才培養與選拔，內部選拔上來的領導獨立性應該更強。

3.3實現審計計劃、審計結果與整改效果的三公開

國家審計工作要堅持政務公開，只有政務公開才能避免暗箱操作，才能促進審計質量的提升。應該在完善現有公開目錄的基礎上，大力推進審計工作全流程公開，尤其是審計計劃的制定既要“圍繞中心，服務大局”。國家審計作為國家的權威審計，必須要從群眾出發，堅持公正立場，更要聽取民意，關注民生。審計結果與整改效果的公開更能吸引社會輿論的關注。當審計工作成為社會輿論關注的焦點時，審計的地位隨之上升，審計獨立性也會增強，在十八大提出依法治國的大背景下，任何損害審計獨立性的行為都將對輿論的譴責和事后的問責有所顧忌。

3.4保證審計機關掌握必需的財力

開展審計工作所需要的經費必須要來之有理、來之有道，這是確保審計機關順利開展工作的基礎，我們必須擁有充足的審計資源并具備自由支配的權力，其中最關鍵的是審計經費。審計經費必須得到法律上的保證，既包括機關行政管理經費和審計人員薪酬福利，還包含審計事業發展所必需的一切支出，國家審計不能依賴社會提供經費也是保證審計公開、公正、公平的最基本、最重要的保障。政府應該重點關注審計機關部門預算的編制、批復與執行，確保審計經費的充足。

3.5構建科學審計大格局的思路和措施

在新形勢下，國家審計不僅要關注預算盤子里的資金，而且還要加大對尚未納入預算管理的其他財政性資金的審計力度。在具體審計實施中，要對預算的編制、執行、決算到使用績效實行“全程式預算跟蹤”審計，審計思路上要進行全面轉變，將財政審計和其他審計類型相結合，積極推進聯網審計、績效審計，力爭實現“一審多果，一果多用”，提高財政審計的整體性、宏觀性；及時揭示財政運行中的不安全因素和潛在風險，嚴肅查處重大違法違規行為，確保財政資金配置發揮最大效益。國家審計作為一個系統工程，其核心是資源整合，包括審計計劃、審計項目、審計人員、審計成果等方面的協調配置。制定審計項目計劃應當從長遠考慮，根據財政審計大格局的總體目標，明確項目計劃的制訂原則、重要項目的審計周期和一定時期內通過審計要解決的主要問題，使項目計劃具有可預見性。同時還要圍繞黨和政府的中心工作，安排好當年的項目計劃，做到統籌兼顧，有機統一。審計實施上應當根據項目的性質和工作量，分別采取不同的組織方式，一是高度集中的“大兵團集中作戰”方式，統一方案，統一組織、打破部門界限，統一調配審計力量，有利于完成時間緊、任務重、綜合性強的項目；二是明確審計目標基礎上“分兵作戰”方式，即統一目標，按審計專業分工分別實施，審計成果共享，適合經常性、涉及多個審計領域的項目；三是專業審計“獨立作戰”方式，適合為政府階段性中心工作服務、任務相對單一的審計項目。

審計成果的綜合利用對實施財政審計大格局顯得尤其重要。國家審計最終目的就是要從制度和體制上解決問題，推動改革，推動制度建設。因此必須深度開發提煉審計成果，加快成果的轉化和利用，努力提升財政審計效能，要積極增加成果附加值，多角度開發財政審計成果。在每一項財政審計中，從項目立項、實施到審計報告、審計整改等各個環節統一下達信息任務，集中組織開發，及時反饋財政審計發現的問題和情況，注重揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，不斷提高審計信息的及時性和有效性，讓更多信息直接進入領導決策層。積極開展審計情況分類匯總分析，注意從全局的角度反映經濟運行管理狀況及規律，力求審計建議著眼前瞻性、體現宏觀性、富于建設性，大力提升財政審計成果質量和層次，充分發揮審計的建設性作用。

3.6應用計算機輔助技術在審計相對獨立性中發揮作用

計算機輔助技術應建立不斷發展和持續改進的審計工作發展體制，通過不斷實踐探索計算機輔助審計技術的優化發展。計算機輔助稅收審計制度應建立持續改進和發展的體系。在不斷的試點和發展過程中，通過由基本的業務管理發展到深層次的審計工作的發展，最終充分發揮出計算機審計輔助的作用。計算機審計業務的處理只能實現基本的數據和信息的處理，然而相應軟件的應用能實現深層的審計工作處理。計算機審計軟件的應用一方面為審計情況的匯總統計，也是指根據審計工作的方案，對審計工作單位的整體審計狀況以及審計工作資料按照一定的順序進行匯總分析，最大限度防止錯誤和疏漏以及人為的更改，保證審計工作的規范性和系統性。當前審計軟件根據審計工作的需要得到了一定程度的發展，并投入了具體的使用過程中。如計算機預算執行軟件、預算執行審計軟件、投資審計軟件、銀行審計軟件、行政事業審計軟件等，但仍未形成完善和成熟的統計軟件，計算機輔助審計的作用發揮有限。（作者單位：東北財經大學津橋商學院）

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