論當代小產權房的法律規制路徑

宋辰浩

摘 要：隨著我國經濟的迅猛發展、城市化和工業化進程的加快，土地資源變得日益稀缺，我國城市用地已經變得供不應求。土地價格節節攀升，導致城市房產價格居高不下。面對日益飆漲的房地產價格，很多城市居民迫于經濟壓力不得不將目光投向城市近郊或城鄉結合部的農村集體土地上本該屬于當地村民所有的房屋，就這樣“小產權房”應運而生。小產權房以其低廉的價格吸引了普通群眾的廣泛關注，給房地產市場造成巨大沖擊，被國家管理部門定性為違法建筑物。盡管如此，游離于法律和政策之外的“小產權房”卻屢禁不絕，其大量的存在對我國耕地造成破壞，影響了國家稅收收入等。“小產權房”該去該留？我國相關法律又該如何規制，成為目前亟待解決的重要問題。

關鍵詞：小產權房；集體土地使用權；法律風險；對策

一、小產權房的概念、特征及類型

（一）小產權房的概念

所謂的‘小產權房，是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村政府頒發，被稱為“小產權房”或鄉產權房。國家法律法規中從來沒有“小產權房”的相關概念，法律意義的房屋產權也是完全所有權的概念，所謂的“小產權房”在現有的法律來看其實是沒有產權的。

（二）小產權房的特征

1.銷售價格低廉性

“小產權房”之所有廣受各大群眾的歡迎、政府屢禁不止的重要原因就在于其價格低廉，這也是小產權房最基本的特征。我國現行法律明確規定開發商品房不僅要繳納國有土地出讓金，還要分期繳納各種稅費①。據相關數據統計，在商品房開發成本當中各種稅費和出讓金的比例就占到了50%。“小產權房”由于在使用過程中沒有繳納任何的稅費和土地出讓金，所以低廉的成本也促成“小產權房”低廉的銷售價格。通常而言，和同地區、同條件的正規商品房售價相比，“小產權房”的銷售價格只有其價格的40%—60%②。

2.買受人的權利缺乏保障

首先，小產權房買受人缺少產權。小產權房的性質是集體土地制，缺乏國家認可的土地使用證書，只有村委會或鄉政府蓋章證明的房屋所有權證書，因為頒證主體缺乏合法性而使房屋所有權效力缺失，買受人無法擁有合法的房屋產權。其次，法律無法保障小產權房買受人的民事權利，如房屋轉賣、抵押以及繼承等。

最后，無法確保小產權房買受人其他方面的權益。小產權房的開發工程多由小建筑商承包，房屋的質量無法保證，而且開發的過程也無相關部門的監督。

3.涉及利益主體復雜性

“小產權房”的問題十分復雜，牽扯到的主體很多，有開發商、農民集體組織、各級地方政府和國務院各部門等。國務院和各級主管部門對小產權房問題的處理也僅限于農民權益的保障、農地耕地的保護以及國家糧食的安全等，只有從利益主體的關系、內部的利益格局角度來進行深入的分析小產權房問題，才能從根本上解決“小產權房”的問題。

4.地理位置特殊

農村集體土地性質決定其地理位置的特殊性。農村集體土地多集中在城市的周邊，由于小產權房是由村集體組織、鄉鎮政府或聯合其他開發商開發的，其房產的建設者決定其存在位置和正規商品房的區別，同時小產權房的出售對象主要是城市居民或本集體以外的居民，或是城市外來務工人員，買受人的經濟能力決定其只能購買價格低廉的房屋，而小產權房正好可以滿足這一購房群體的需求。

二、小產權房產生的原因

（一）小產權房產生的社會成因

1.城市商品房價格居高不下

由于城市商品住房價格過高，低收入家庭要想實現“居者有其屋”夢想，“小產權房”是其最佳的選擇。雖然國家已經出臺政策，限制銀行貸款的金額，對購買房地產和城市的首付價格規定的最低金額實行進一步的限制，似乎取得了一些成果，但昂貴的價格還是很多的低收入家庭倍感壓力。從某種意義上說，選擇購買“小產權房”是一種無奈之舉，即使他們知道買小產權房風險很大，但為了在城市有個自己的家，依然會選擇購買小產權房。

2.新農村建設提供了有利條件

為了使耕地得到保護和改善農村居民的生活條件，國家提出建設新農村宅基地相結合的方式，在經濟條件足夠，農民自愿的前提下，通過鎮，村統一規劃，指導農村住房往村、鎮的中心建設，將剩下的宅基地進行復墾集中整理③。繼十七屆三中全會提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場后，剛剛閉幕的十八屆三中全會再次強調，要建立城鄉統一的建設用地市場。另外，農村集體組織可以向農村集體組織以外的居民出售這些剩余的住宅，這使得這樣的“小產權房”蓬勃發展，屢禁不止。

（二）小產權房的法律成因

1.不合理的城鄉二元化的土地制度

我國《中華人民共和國憲法》規定：“城市土地歸國家所有。農村和城市郊區土地也歸國家所有，但法律不包括歸國家所有土地；宅基、自留地、自留山也屬于集體所有。”《民法通則》規定：“根據法律規定，集體所有的土地屬于村民集體所有，經營和管理權屬于農業生產合作社或者村委會。使我國獨特的國家和集體所有的二元土地制度形成，根據不同主體城市和農村行使不同的農村集體土地所有權。

2.不動產權利一體化的立法原則

從中國的立法結構來看，《城市房地產管理法》規定“房地產轉讓或抵押時，房屋產權和占用土地的使用權必須同時轉讓或抵押”和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定“轉讓土地使用權，也應一同轉讓建筑物及其附屬物的所有權。”并且規定，當土地使用者轉讓地上建筑物及其附著物的所有權時，必須同時轉讓占用范圍內的土地使用權，不包括以動產形式對地上建筑物及其附著物進行轉讓。”中國的《物權法》規定：“再轉讓，交換，贈與或補貼的建設用地使用權，建筑物及其房屋配套設施也會遭受罰款。”147條規定：“在轉讓、交換、贈與或資助房屋及附屬設施時，建筑物及其被占領的配套設施也要受到處分。從這些條款的規定看出，我們目前如果處分土地使用權，也同時會處分房屋及其地上建筑物、附屬設施，反之，我國目前實行的立法模式是不動產權利一體化，換句話說就是房和地之間是不可分割的關系。

三、小產權房帶來的負面影響

（一）小產權房的存在可能導致國家耕地的不安全

從理論上講，小產權房與耕地保護并不矛盾。采取以現有的農村集體建設用地建小產權房的行為進行集約用地一般是可以不用占用耕地的。然而，事實上監管不力，一些小產權房的確是通過占領和破壞耕地得以修建的，也會影響到糧食的供應。

（二）小產權房的存在可能導致國家稅收收入的減少

小產權房的建設和銷售使開發商節省很多稅費，如土地轉讓和出售不動產營業稅、印花稅、土地增值稅、企業所得稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、契稅以及房管局收取的住房交易手續費、房屋所有權注冊，國土資源局處的申報登記費，規劃局收取的市政公用設施配套費，由城管局收取的衛生費、賠償城市綠化費、城市道路挖掘修復費等，其目的是為了發展房地產開發所征收的稅費④。

（三）小產權房的存在使買售人權利的不確定

我國《土地管理法》規定，集體土地流轉的只是集體經濟組織的范圍內流轉，無法在市場上進行交易，所以業主不能買賣、轉讓、遺贈房屋等。由于小產權房的開發集體土地及建筑將不會獲得由房屋管理部門出具的合法產權證書，所以小產權房在房地產市場不得轉讓或交易，買房者的所有權和土地的小產權房使用權的合法權益不能得到保障。

四、小產權房法律規制的建構

（一）積極探索土地制度的改革模式

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第11條規定：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這次三中全會，涉及農村集體土地部分的決定，意在強化土地的資產或稱財產屬性，使其能流轉，與各種資源實現組合，促進農村生產力的發展，意義非常大。相應的，土地的對農民的保障屬性，會有所弱化，需要在城市化進程創造農民移居和就業條件，減少可能產生的風險。因此，要想禁止小產權房的買賣行為，就應該從小產權房的開發建設抓起，從根源上遏制小產權房的建設。如果只是簡單的判定小產權房買賣合同無效是無法從根本上解決小產權房問題的。

（二）規制小產權房繼續發展的法律途徑

1.要完善農村土地利用管理、加強土地監管

首先，規范宅基地管理。按照城鄉建設總體要求和保護耕地、布局合理、集約用地以及控制增量的總方針，結合土地資源合理布局農村居民點的范圍、數目和用地規模，根據節約集約用地制度對農村宅基地的標準合理的修訂⑤。其次，贊成宅基地退出。中國城市化進程不斷加快，大量的宅基地沒有得到合理利用的現象，可以嘗試鼓勵宅基地退出機制，統籌城鄉發展。最后是改革土地行政管理體制，加強土地監管。在土地管理體制上筆者認為應進一步改革，建立土地管理部門的中央垂直管理體制，強化政府的土地管理職能，加強土地的集中統一管理，賦予土地管理部門必要的行政處罰，建立與司法機關的聯動協調機制。

2.加快建立和完善房地產市場相關立法

房地產業是國民經濟的基礎、引導和支柱產業，房價和經濟發展應適應國民收入水平，房價的不穩定不僅會在一定程度上影響國家的經濟和社會發展，決定著部分地區的經濟增長方向。一味地讓房價硬著陸，使很多地方都買不起房子。住房問題不僅僅是經濟問題，還是對社會穩定造成影響的民生問題，穩定房價同時也是各級政府的重要責任。

合理調控，抑制投機性住房需求。政府可以從消費者層面制定優惠政策來引導合理消費需求，如給予第一次購買普通的中小面積購房者更多的優惠，包括減免稅費和支持信貸等，對城市有一份穩定的工作并工作一定年限的農民工給予同樣優惠。

加快房地產市場監管立法。房地產市場調控和監管必須要加強，以促進房地產市場健康穩定的發展。加快房地產的市場監管立法速度，嚴格監管房地產市場的市場準入、信息披露、財務風險等實施，執行處罰的約束力。通過市場監管嚴格的查處房地產市場的非法交易行為，以促進房地產市場信用體系建設，通過實施激勵制度和不良信息披露制度，讓法律的激勵和懲戒作用得以充分的發揮，完善政務公開，推進權利標準化和公開化的運行。

3.要完善社會保障立法

首先，應該建立農村地區的社會保障制度，使農村的社會保障立法能夠更加的健全。按照建立農村社會保障的方針和原則建立一個科學化、系統化、規范化，具有中國特色的融合養老保險、醫療保險、工傷保險等社會保險和社會福利于一體的城鄉結合的社會保障體系，使社會全體成員和農村勞動者在遭遇年老、疾病、面臨工作能力的喪失和其他困難時，生活可以得到最基本的保障，是人人都享有老有所養、病有所醫等待遇。

其次，要完善城市住房保障體系，加快《住房保障法》立法。《法律上的保障房》草案的理論和實踐版的融合已經完成。《住房保障住房法》最主要是用來保障低收入人群生活住所問題，所以它的出臺對福利國家的建設意義重大，還有加快保障住房的建設也能有效抑制小產權房的繼續發展，可以有效解決保障性住房的資金、建設、使用等問題。另外要加大建設廉租房、經濟適用房的力度。為了有效的控制房價的上漲，法國政府大力推行廉租房制度，要求開發商建設的住房必須包括廉租房，而且廉租房的質量還要有保證，廉租房的平均房租比私人住房租金便宜。

總結

小產權房的出現，盡管對現行經濟體系造成沖擊，引發各種社會問題，但不可否認的是，是政府對房地產市場監管失靈結果，農民土地意識萌芽、經濟利益的驅動是城鎮居民對無法接受的高房價的規避，更是極大的挑戰我國現行集體建設的用地流轉制度。

小產權房的產生既有社會原因又有法律成因，社會原因是城市商品房價格居高不下，缺乏健全的住房保障體制，農民和集體與政府的利益博弈等，法律成因是指不動產權利一體化的立法原則及不合理的城鄉二元化的土地制度等。目前在建設小產權房的過程中就存在很多問題，小產權房的購買、轉讓、出租等也要承擔一定的法律風險。應秉承平等原則來解決小產權房問題，把握好處理小產權房的原則，協調各方利益。要嚴格規范和監管小產權房的拆遷行為，逐步實現小產權房的合法化，完善合理公平的城鄉土地制度，健全小產權房屋拆遷補償制度。（作者單位：山西財經大學）

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[14] 劉俊.土地權利沉思錄[M].北京：法律出版社，2009年版.

注解：

① 例如：土地使用費、土地開發費、市政配套設施費、營業稅、城市建設維護稅費及教育費附加、印花稅、增值稅、契稅、企業個人所得稅、個人所得稅等。

② 惠向紅：《淺議“小產權房”的成因及其對策》，載于《魅力中國》2011年第14期，第10頁。

③ 鄭妮：《論統籌城鄉發展中“小產權房”之法律解決路徑》，載于《農村經濟》2009年第3期，第22頁

④ 董金社.切實降低房地產稅費負擔[J].城市開發.2010.（4）.12

⑤ 劉濤.論小產權房與我國土地的利益分配[J].黑龍江省政法管理干部學院學報.2008.（3）.54