我國國債規模的分析與建議

張文博 |文

筆者認為應減少國債發行規模，將國債控制在一個適度的范圍內，優化國債結構，妥善解決好地方債務問題，化解債務風險，實現與經濟轉型相適應的可持續債務模式。

我國國債規模的現狀及評價分析

2000～2011年，我國國債總量增長到15397.91億元，除2007年發行大規模特別國債15502.28億元使得當年國債發行總額達到23483.28億元之外，我國國債發行總量基本呈現出逐年遞增的趨勢，12年間國債年均增長率達到23.3%。2009年和2010年由于應對國際金融危機，采取積極財政政策，國債發行規模大幅度增長。截至2012年年底，我國國債余額已經達到了77565.70億元。

在國際上，評價一個國家國債規模是否適度有一系列慣用的評價指標，較為常用的是歐盟《馬斯特里赫特條約》規定的國債負擔率、國債依存度、國債負擔率等。此外，《條約》還指出了這些指標的警戒線，具體警戒線指標有國債負擔率不超過60%，國債償債率不超過10%，國債依存度不超過20%等。結合這一評價體系和我國實際情況，我國國債情況為：

國債負擔率較低。國債負擔率是指一定時期內國債余額占國內生產總值的比率，即整個國民經濟和生產水平對國家債務的承受能力。從我國1990～2011年的公債負擔率可以看出，雖然呈現出逐年上升的趨勢，但國債負擔率并不高，22年間的公債平均負擔率為12.3%，遠低于國際警戒線60%的水平。這是由于西方發達國家財政收入占GDP比重較高，達到40%左右，而我國僅為20%左右。這個意義上說，警戒線和國際平均水平并不太適合我國國情。

國債依存度嚴重超標。國債依存度是指當年國債發行額占當年中央財政支出或全部財政支出的比率，該比率是反映一個國家在一定時期內財政支出中有多少是依賴發行國債籌措資金的。由于我國不允許地方政府自行發債，討論中央政府債務依存度才有意義。而我國國債的中央財政依存度較高，1994年以后一直保持在60%以上，1998年、2007年、2009年和2010年甚至超過了100%，遠遠高于20%的國際警戒線以及日美等發達國家10%～23%之間的平均水平。這是由于在計算公式中,“中央財政支出”這一指標僅包括政府預算支出,不包括游離于政府預算之外的政府收支，而且中央預算在整個政府預算中的比重偏低。由此導致中央財政支出被低估,使得中央財政債務依存度則被高估。但即便如此，我國國債依存度較高也是不爭的事實，說明中央財政支出過度依賴國債收入，財稅體制亟待改革。

國債償債率不斷提高。國債償債率是指當年還本付息額占當年中央財政收入的比率，該比率衡量的是一國在一定時期內中央政府償還債務的能力。1995年來償債率超過了10%的國際警戒線，達到12.49%。隨著我國財政收入的大幅提高，公債償債率有所下降，但2008年仍為10.99%。而按可比數據查看西方發達國家，償債率一般在7%～15%之間，與此相比我國償債率并不高。但償債率的不斷提高表明我國國債余額連年增加，財政收入每年用來還本付息的壓力很大，應當保持警惕。

居民應債能力的考察。居民應債能力可用當年國債發行額與當年城鄉居民儲蓄存款余額之比來衡量。我國居民應債率從1990年的2.77%上升到2011年的4.67%，雖然只是小幅增長，但是在22年間波動較大，從1990～2000年呈現出上升的趨勢。而2001～2011年則呈現出下降趨勢。但從總體來看，我國居民應債率增長比較平緩，這一比率基本保持在5%～7%左右，較低的居民應債率表明我國居民具有較強的應債能力，我們認為這與我國居民的高儲蓄率、金融投資產品缺乏有關。

我國國債之外的隱性債務——地方債

從前文討論的指標來看，我國國債規模似乎存在一些問題，但并不嚴重。而這一結論是我們僅討論顯形的國家債務而得出的，并沒有包括非常龐大的地方政府隱性債務。金融危機爆發后，為刺激經濟增長，中國政府實行了四萬億元的經濟刺激計劃，各地開始大規模的基礎設施建設，但資金方面除中央政府承擔的11800億元外，其他資金來源主要是地方政府承擔。財政壓力較大的地方政府為了規避預算法中地方政府不允許自行發債的規定，幾乎都在通過建立城市資產管理公司等融資平臺形式來借債，滿足地方基礎設施建設的需要，而中央政府對此也是默許認可。根據社科院發布的《中國國家資產負債表2013》報告顯示，截至2012年末，將中央政府債務和地方政府債務加總，得到2012年末政府債務總額27.7萬億元，占GDP的比重為53%。其中，地方政府債務19.94萬億。因此，如果考慮包括地方債務的實際債務規模，前文討論的國債負擔率等指標將會顯著提高。不僅僅如此，由于近年來經濟下滑、財政收入減少、房地產調控、土地財政不可持續等原因，造成地方債務還本付息壓力巨大，再加上政府投資多為投資周期長的基礎設施項目，融資平臺的不規范等，使得地方融資平臺債務高企、現金流緊張，帶來潛在的債務風險及危機。

對我國國債規模進一步探討及建議

由于近年來我國經濟處于轉型時期，經濟結構和發展方式的調整使得我國出現財政收入增速下滑的情況，而政府支出依舊增加，財政收支面臨較大壓力。正如前文所述，考慮到地方債務因素，我國總體債務水平較高，面臨一定的債務風險及危機，如果依舊大規模發行國債，還本付息的壓力將會非常大，必將不得不以“新債換舊債”，陷入一個債務額不斷積累的惡性循環。雖然我國與歐洲各國情況不同，但歐洲主權債務危機的教訓也足夠給我們以警示。因此，我們認為在目前經濟轉型的關鍵時期，應減少國債發行規模，將國債控制在一個適度的范圍內，實現與經濟轉型相適應的可持續債務模式，并具體提出以下建議：

嚴控國債規模，防范財政風險，除特定原因外，不得大幅擴張國債的發行；加強國債管理，優化國債期限、品種結構，做到科學合理發債；盡快建立全口徑的政府債務預警指標體系,防范債務風險。

妥善解決好地方債務問題，有效化解地方債務風險。規范融資平臺，深化政企改革，明確政府與企業邊界；改革現有官員評價考核體系，防止唯GDP是論帶來的政府舉債的進一步增加；加強融資平臺監管體系，落實責任制；積極探索試點地方政府自行發債；落實債務責任主體，省級政府不再為下級政府債務兜底。

落實中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，積極推行財稅體制改革，建立健全財力與事權相匹配的財政體制，加快政府投融資體制改革；完善分稅制，處理好中央政府和地方政府的關系。中