如何有效撬動社會資金的“杠桿”——對當前PPP 項目實施過程中一些問題的探討

●孔海濤

自十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”以來，各地各級政府積極響應，紛紛推出了本地區的“政府和社會資本合作項目”——PPP 項 目（Public -Private Partnership，以下簡稱PPP），對加快城市基礎設施建設、有效化解地方政府融資平臺債務風險、推進現代財政制度的構建都產生了積極的推動作用。

PPP 模式可作用的領域很多，從城市供水供暖、垃圾處理、環保等公益性項目，到交通設施建設、體育設施建設等準公益性項目都有很廣闊的實施空間。近期，財政部為推進PPP 項目的實施，下發了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，同時推出了政府和社會資本合作示范項目名單，為不同類型PPP 項目實施提供了藍本和參考。但是，由于種種原因，各地PPP 項目的實施效果存在較大差異，有些地方政府撬動社會資本的項目運作已經開展得如火如荼，有些地區的項目則是門前冷落、無人問津。形成這種局面的原因有很多，既有操作層面的原因，也有制度層面的原因，筆者認為，要實施好一個PPP 項目，使其充分發揮撬動社會資金的“杠桿”功能，在目前的制度下，關鍵在于三個方面：項目合同的完備性、項目定價的合理性、項目資產的流動性。

一、合同的完備性

我國在經濟管理模式上曾長期處于計劃經濟階段，政府有較強的大包大攬情節，和西方成熟市場經濟國家相比，政府對微觀市場經濟領域的干預程度比較高。雖然隨著改革的逐步深入和市場經濟法律體系的建立，這一情況有所改善，但是，由于當前對PPP 項目管理還沒有一個全國適用的法律法規，大多是以部門條例為主，立法層次較低且法規體系較為松散，項目參與各方的權、責、利不清晰，在強勢政府的背景下，導致了PPP 項目普遍存在一個問題：缺乏商業獨立性，經常有政府通過行政指令干預項目運行的情況，容易出現糾紛。過去一些BT 項目出現爛尾及各類經濟糾紛，導致項目運作方和地方政府部門之間互相扯皮，很大程度上就是由于合同細節的不完備。因此，要避免糾紛的出現，在當前相關法規還不夠完善、同時立法周期較長的情況下，如何消除社會資本的顧慮，約束政府的干預沖動，只能是提高項目合同的完備性。政府相關主管部門應擬定出通用性較強的指導性合同條款，在公平的原則下，將項目參與方各自權利和義務的邊界加以明確和細化，項目實施部門在簽訂特定PPP 合同時，以其為藍本，再進行符合項目特點的具體細化，使得對實施過程中任何突發情況的處理，都有據可依，使合同成為規范參與各方行為的準繩。

二、價格的合理性

項目的實施成效，一個關鍵因素還在于定價的合理性，即價格是否能在不對公眾造成負擔的同時，投資方亦可取得合意收益，這直接影響到社會資本的參與熱情，也關系到項目的后續實施。目前，一個較為普遍的問題是資本方對項目定價問題的參與度受到限制，定價權基本掌握在政府手中，由于當前無論是業界還是學界，對PPP 項目的定價并沒有一個統一模式和規范，PPP 項目的類型不同，定價的過程各不相同，政府的主導地位不可避免地導致了政府在定價過程中權力過大的現象。尤其是對于一些收入不能覆蓋成本、需要政府持續進行補貼的項目，政府的補貼價格直接關系到項目是否可以持續運營。如何平衡好社會公眾、投資方及政府之間的利益？在招標及有關定價的程序上，必須體現出公平公正公開的特點，不能僅僅一招了之，要確保PPP項目的各個參與方能夠發出各自的聲音，而不是政府單獨主導項目的整個定價過程，應通過各種渠道和方式，去發現一個合意的價格，使得資方實現可接受的資本收益，公眾實現可承受的購買價格，政府實現預期內的社會效益，從而達到項目參與者共贏的局面。

三、資產的流動性

要增強PPP 項目對社會資本的吸引力，除了收益因素，還必須要提高項目資產的流動性，即通過如資產證券化等方式，實現社會資本對PPP 項目實施過程中的正常退出和進入。只有把流動性做強了，才能吸引更多社會資本進入PPP領域，同時資金的充裕也可在一定程度上降低項目本身的投資成本。在提高流動性方面，個別大型項目做了一些有益嘗試，但是，對于一些地級市及縣級政府實施的PPP 項目，由于區域限制及信息流通限制，項目資產的流動性較為不足，在前期項目收益評估不充分的情況下，項目投資方一旦在運營階段發生預料之外的虧損，在退出無門的情況下，只能疲于應付，運營成本的壓力會極大降低相關公共服務質量。要解決這一問題，必須提高項目資產的可流通性，即通過對項目相關資產的標準化，依托各地的產權交易所及其他交易機構，建立全國統一的PPP 項目交易平臺，通過資本證券化實現PPP 項目資本的流動，提升PPP 項目的吸引力。■