淺談高校二級單位財務監管問題與改進措施

●張建濤 趙首辰

目前，高校由于資產資金規模增長迅速，規模越來越大，為加強內部控制，落實校內單位財務自主權，充分調動各單位積極性，很多高校實行了“學校財務處一級領導、部分單位二級財務管理”的分級管理體制。但是由于國家政策滯后、學校權責不清等原因，造成高校二級單位財務監管存在一些突出問題，亟需采取措施解決這些問題，提升高校財務治理能力。

一般地，綜合考慮高校多數現行的財務管理體制，以及領導干部工作分工等因素，高校二級單位大致可以包括五種類型：一是院系、大型科研項目組等二級單位；二是教務處、研究生院等掌握資金再次分配權的部門；三是校園卡、后勤集團、繼續教育學院等獨立核算非法人單位；四是具有獨立法人資格的附屬非企業單位，如研究院、附屬中小學；五是學校校辦企業和控股產業集團。

一、高校二級單位財務監管面臨的新形勢

《高等學校財務制度》規定高校應實行“統一領導、集中管理”的財務管理體制，規模較大的高校可以實行“統一領導，分級管理”的財務管理體制。目前，很多高校由于資產資金規模增長迅速，規模越來越大，為加強內部控制，落實校內單位財務自主權，充分調動各單位積極性，很多高校實行了“學校財務處一級領導、部分單位二級財務管理”的分級管理體制。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》以及教育綜合改革工作均明確提出，要簡政放權，落實高校辦學自主權。教育管理部門在權力下放后的一個擔心是“一放就亂”，所以放權之后，相關監督和檢查工作的力度勢必會增大。2010年教育部專門成立經費監管中心；2013年提出“教育經費管理年”，開展大規模的科研經費專項檢查；2014年要求高校開展財務管理自查自糾，對高校進行財務專項檢查、審計和巡視等工作。由此來看，上級部門和高校外部的監督檢查力度越來越大，財務管理形勢越來越嚴峻。在這個趨勢下，高校二級單位財務工作中存在的問題如果得不到恰當地處理，必將會對高校的事業發展帶來不利的影響。

同時，作為高校事業發展保障機制的關鍵環節，財務工作在提供經費保障和提高資金效益等方面發揮著重要的支撐和監管作用，能不能建立“權責明確、行為規范、管理嚴格、監督到位、運行有效”的高校財務管理體制，直接關系到學校事業發展目標的實現。其中，二級單位作為高校內部治理結構的有機組成部分，其財務管理的質量在一定程度上反映了高校財務管理的綜合能力，如果對二級單位財務工作不能進行有效監管，建立完善的高校財務治理機制將會成為一句空話。因此，新形勢下高校應當重視二級單位財務監管工作，要把不該管的堅決放開，把該管的堅決管住，做到既激發二級單位的體制活力，又能有效防范財務風險。

二、高校二級單位財務管理存在的問題及原因分析

（一）二級單位財務管理存在“短板”

實行分級管理體制，一定程度上造成了學校財務管理層級脫節，高校二級單位的財務管理在四個方面存在明顯不足。

1、制度設計不完善。部分二級單位認為執行學校制度即可，而沒有在學校制度統一規定下針對本單位實際情況建立健全適用于本單位的具體內部控制制度和財務管理制度，從而在日常管理中無章可循、無法可依、無據可查。

2、制度執行不嚴格。部分二級單位雖然制定了一些管理制度，但制度長期未修訂或補充，制度內容也不夠清晰、細化，使得制度形同虛設或者缺乏可操作性，難以在實際執行過程中起到應有的作用。

3、經濟責任人法律意識淡薄。部分二級單位人員，特別是一把手缺乏對內部控制體系建設的認識，自己用錢自己批，法律意識不強。還有一些教師，認為科研經費是自己爭取的，怎么花錢應該完全由自己來決定，違了規“法不責眾”，犯了錯“下不為例”，出了事“情有可原”。

4、預算管理不到位。部分二級單位的財務預算與事業發展長遠規劃不配套，對預算編制工作重視程度不夠，經費使用隨意性較強，資金安排具有一定的盲目性和無序性，資金使用效益不高。

（二）二級單位財務管理問題突出

無論是從資金量、業務量還是人員規模來看，與學校整體相比，多數高校的二級單位規模相對較小。但近年來，教育、財政、審計等上級部門對高校開展的監督檢查反映出二級單位財務管理工作中存在的問題多而雜，需要引起足夠重視。例如，二級單位收取的財政收入不及時上繳國庫或財政專戶，滯留、坐支、截留財政資金；私設“小金庫”，用于發放獎金、津貼、補貼，支付不便公開或應由個人支付的辦公費、招待費、旅游費；固定資產疏于管理，超標準配備辦公用房，不經報批私自對外出租、出借資產；不經集體決策，也不履行“三重一大”手續，部分領導自行“拍板”重大決策；不嚴格執行“八項規定”，超標準購置煙酒、超標準公務接待等等一系列的問題，給高校財務工作帶來了不利影響。

（三）二級單位財務管理問題成因

二級單位存在的相關問題，究其原因，既有國家政策相對滯后、政策內容不夠明確、職能部門管理責任不清等外部原因，也有高校自身的原因。

1、學校管理層面的問題。首先是認識不清，對學校、校級財務和二級單位財務管理權限認識不準確，財務監管的目標不明確；其次是疏于監管，對二級單位的財務監管制度設計不完善，監控制度執行不到位，缺乏責任追究機制，監控機制存在結構上的缺陷；最后是過度授權，對學校和二級單位財權和事權管理不匹配，賦予部分二級單位過度的權限，花錢自己說了算，二級單位自主空間過大。

2、二級單位管理層面的問題。首先是缺乏集體決策制度或者執行不到位，具體表現為主要負責人和財務人員財經法紀意識淡薄，一把手權限過大，缺少有效制約，花錢領導說了算；其次是內控制度不健全，內部崗位職責不清晰，財經業務流程不規范，經濟責任無法得到落實，造成資金資產損失浪費；最后是缺乏合格的專、兼職財務人員，財務管理混亂，單位財務賬目不清、不公開、不透明，財務會計信息失真。

三、加強二級單位財務監管，提升高校財務治理能力

(一）明確監管主體

對二級單位的財務監管一定要堅持“多管齊下”，加強學校層面的領導，不能只靠一級財務部門（財務處），要綜合調動學校黨委、紀委、審計等部門的監督力量，齊抓共管，形成合力。不能只督促二級單位的財務人員，還要督促二級單位一把手與財務負責人親自把關，切實負起責任。一定要突出審計監督的作用，提高審計執行力，將領導干部任期經濟責任審計和財務收支審計密切結合起來，以適當的方式在一定范圍內公開審計結果，以審促管、以審促改、以審促建。一定要把加強財務監管和黨風廉政建設以及其他監管措施結合起來。

（二）明確監管內容

1、明確監管目標。由于二級單位的性質以及承擔工作內容的不同，高校對二級單位財務管理的目標并不一致，比如有籌集辦學資金、國有資產保值增值、加強專業化管理、提高服務水平、提高經費使用效益等不同方面的要求。而加強二級單位財務監管的主要目標則只有一個，就是要防范財務風險，保證財務運行不出事，一切財務監管的工作制度安排都應圍繞這個目標來設計。

2、把握監管主線。對二級單位的財務監管要牢牢把準資金流動的“脈絡”，緊盯預算編制、預算執行的各個環節，加強預算控制和管理，重點抓好資金籌集、收費政策、票據管理、銀行賬戶、大額資金、重大投資、印章管理、合同管理、資產管理、集體決策等關鍵環節。

3、措施要有針對性。對學校的二級單位應區分其不同類型和管理模式，采取更具有針對性的措施。對非獨立法人、非獨立核算單位（如基建財務、培訓學院等）的監管，在保證其財務自主權的同時，應突出校級財務的直接管理和業務指導；對獨立法人（校辦企業）、非獨立法人實行獨立核算的二級單位（如后勤集團）的財務監管工作，則更應突出對監督檢查等監管方式的使用。如果條件允許，建議學校為每一個資金規模大、管理方式復雜的二級單位單獨制定監管制度，實行個性化、差異化的財務監管。

（三）強化監管舉措

1、要有制度。學校應不斷完善二級單位內部控制制度，如經濟責任制、議事決策制度、會簽制度等，落實內部控制關鍵崗位責任制，規范業務工作流程和財務管理流程，明確“游戲規則”，保證二級單位的財經活動有法可依、有章可循。

2、要有標準。應在學校統一財務收支計劃和資源配置,加強對二級單位支出的標準化管理，嚴格要求二級單位執行學校財務支出授權審批制度，嚴格按照學校有關開支范圍和開支標準的規定安排和使用資金，把好經費支出“審核”關。

3、要有抓手。首先，應集中核算，加強賬務監管。對規模較小且需要獨立核算的二級單位，在保證其財務自主權的條件下，以財務信息化工作為依托，直接在校級財務機構為其單建賬套，由校級財務機構實行賬務托管，實行集中核算，直接管理二級單位。其次，應集中財力，加強資金監管。成立資金結算中心，將二級單位財力上收，對二級單位資金的收支加強監管。最后，要加強信息公開，強化內部監督。在二級單位推進“陽光財務”，建立健全二級單位財務報告機制和重大事項決策信息公開工作機制，細化財務信息公開范圍和內容，保障二級單位師生員工的知情權和監督權。

4、要有落實。首先，應抓好關鍵崗位人員管理。規范二級單位財務機構設置，二級單位財務機構接受學校財務機構的統一領導，管理財務工作關鍵崗位人員的任免，需要征得校財務處同意后方可開展，并實行定期輪崗，有條件的可以試行會計委派制。其次，應加強財務和審計監督檢查。建立二級單位定期審計制度，加強事前審計與事中審計，不僅要重視“ 對事”的審計，還要重視“對人”尤其是負責人的責任審計。最后，應加強責任追究。要建立健全二級單位經濟責任追究制度，遇到因二級單位違規操作產生的法律糾紛、稅務糾紛、經濟糾紛等，均應追溯相關責任人的責任，增強懲戒制度的約束力。■