歐債危機對中國地方政府債務風險啟示

楊婕

摘要：歐債危機，是指自2009年以來在歐洲部分國家爆發的主權職務危機，始于希臘的債務危機，2009年12月三大評級公司下調希臘主權評級，點燃了歐債危機爆發的導火索，當下經濟轉型期的中國地方政府債務龐大，孕育潛在風險，國務院辦公廳2014年10月2日發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，這是國務院首次發文全面規范地方政府性債務管理，本文將針對歐債危機分析其原因以探尋對中國地方政府債務風險的啟示。

關鍵詞：歐債危機地方政府債務風險防范

1歐債危機產生及發展原因

1.1歐債危機產生過程簡介2009年十月初，正當全球經濟艱難地擺脫美國次貸危機的最初沖擊，緩慢走向復蘇之際，希臘政府突然宣布：2009年的財政赤字和公共債務占國內GDP的比例達到12.7%和113%，遠遠超出歐盟所規定的3%和60%。十二月全球三大評級公司下調希臘主權評級，希臘的債務危機隨即愈演愈烈。歐洲其它國家也開始陷入危機，包括比利時這些外界認為較穩健的國家，及歐元區內經濟實力較強的西班牙，都預報未來三年預算赤字居高不下，希臘已非危機主角，整個歐盟都受到債務危機困擾。德國等歐元區的龍頭國都開始感受到危機的影響，因為歐元大幅下跌，加上歐洲股市暴挫，整個歐元區正面對成立十一年以來最嚴峻的考驗，2010年2月4日德國預計2010年預算赤字占GDP的5.5%，2010年2月9日歐元空頭頭寸已增至80億美元創歷史最高紀錄。2010年2月10日巴克萊資本表示，美國銀行業在希臘、愛爾蘭、葡萄牙及西班牙的風險敞口達1760億美元。

1.2歐債危機產生原因首先，財務造假埋下隱患。《馬斯特里赫特條約》中規定加入歐元區需要滿足下列條件：首先，每一個成員國年度政府財政赤字控制在國內生產總值的3%以下；第二，國債必須保持在國內生產總值的60%以下或正在快速接近這一水平；第三，在價格穩定方面，成員國通貨膨脹率≤三個最佳成員國上年的通貨膨脹率+1.5%；第四，長期名義年利率（以長期政府債券利率衡量）不超過上述通脹表現最好的3個國家平均長期利率2個百分點；第五，該國貨幣至少在兩年內必須維持在歐洲貨幣體系的正常波動幅度以內。歐盟對成員國加入歐元區的時間并沒有固定的要求，每一個成員國將根據自己國家的情況，按照自己的時間表加入。希臘在加入歐元區時，并沒有達到這樣的要求，通過高盛集團幫助財務造假，達到加入歐元區標準。加上當上的法德兩國在此問題上為了賺取希臘的歐元，選擇性沉默，為后來的危機埋下伏筆。

其次，歐元區財政貨幣政策二元性。貨幣政策包括存款準備金率、公開市場業務、再貼現率等，財政政策包括稅收，政府購買，轉移支付等等，在面對經濟體產生問題時，這兩個政策的協同使用會使經濟盡快擺脫困境，如2008年，中國政府為了應對危機實行的積極的財政政策（包括擴大政府支出，減少稅收，增加公共財政和醫療支出）和積極的貨幣政策（包括停發3年期央行票據，下調基準利率，下調存款準備金率，鼓勵金融機構增加對災區重建，三農，中小企業貸款等），使得中國經濟率先走出低谷。而歐元區各國貨幣政策實現統一，然而財政政策卻歸主權國家各自決定，在面對經濟產生問題的時候，財政政策和貨幣政策無法發揮協同作用，解決經濟問題的作用有限。

最后，歐洲特殊的市場經濟模式———社會市場經濟模式。市場經濟模式包括完全自由的市場經濟模式，以英美國家為代表；政府主導型市場經濟模式，以日韓國家為代表；社會市場經濟模式，以德國、瑞典等歐洲國家為代表。社會市場經濟模式是有意識地從社會政策角度加以控制的市場經濟。國家對資本積累的直接干預程度比較小，但政治體制嚴格地確立了一整套勞工權利和福利措施，使得有組織的勞工擁有了一個頗有影響的市場和直接參與勞資談判的能力。它的優勢在于高稅收，高福利，社會貧富差距相對較小。劣勢在于過大的工會勢力，高稅率，慷慨的失業救濟和對勞動力市場及產品市場的廣泛限制導致了失業率居高不下。正是由于長久的高福利，使得政府財政壓力巨大，同時民族缺乏凝聚力和向心力，希臘一年的大小罷工曾達800多次，發生危機后也各為自己利益奔走呼號，國家利益丟在一旁，對于別國援助所要求的希臘財政緊縮計劃遲遲不得實施。

2歐債危機對中國地方政府債務風險啟示

2008年底開始，為應對金融危機的沖擊，我國也出臺了大規模的刺激經濟政策，相應放寬了有關信貸和地方融資的政策，地方債務的規模、增長速度都是前所未有的，其中也蘊涵著巨大的風險。國務院辦公廳2014年10月2日發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，這是國務院首次發文全面規范地方政府性債務管理，也標志著中國地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成。這份四千多字的意見從如何規范地方政府舉債融資、如何控制地方舉債規模、如何防范地方債務風險、如何完善配套制度以及如何妥善處理存量債務和在建項目后續融資等多方面做出部署。盡管我國現行的體制確保地方財政不會出現破產，但也應該從當前歐元區國家主權債務問題中吸取教訓，采取相應措施控制風險。

2.1改革以GDP為指揮棒的政績考核模式長期以來，中央在考核地方政府政績時，都以當地GDP為多少作為考核標準，導致不少地方政府和官員為了政績，大搞重復建設，如鄭州新區、江蘇常州、湖北十堰等。一些省（市、區）近日陸續公布今年地方政府債券的發行規模及資金安排計劃，其中，江蘇省將發行地方債153億元，新疆發行95億元，重慶為88億元，海南60億元。2013年由財政部代理發行地方政府債券3500億元，較2012年2500億的規模增加了40%，因此，財政部核定的各省（市、區）地方政府債券發行規模，比去年都有不同程度的增加。如果在考核地方政績時，不再以GDP為唯一標準，加上環境衛生考核，食品安全標準，民眾幸福評價等指標，地方政府也不用大肆舉債建設了。

2.2以立法形式加強對地方政府預算管理以立法形式加強對地方政府預算管理，增強透明度，合理控制政府債務規模，加強風險管理。應該及時對全國整體財政及債務狀況作全面清查和評估，對地方政府債務規模進行限額管理和風險預警，切實從財政和金融兩方面防范償債違約風險。新《預算法》對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目今后怎么辦的意見中明確三個渠道：對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務等同于一般競爭性企業債務；對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣政府與社會資本合作模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。

2.3扶持地方經濟，拓寬地方政府財政收入渠道近年來，在中央和地方分稅制度體系下，各級地方政府多以賣地收入作為財政收入的重要來源，但這種“土地財政”具有不穩定性和不可持續性。當不斷上漲的高房價日益成為輿論焦點，百姓之痛時，人們越來越發現，除了享受暴力的開發商，高價出讓土地的地方政府同樣是大贏家，由此引發的土地財政問題，受到越來越多的人關注和質疑，央企也好，民企也罷，瘋狂拿地，推高地價房價的背后，總能看到一些地方政府的影子。房價問題關乎民生，政府理應負有不可推卸之責，如果政府一方面作為房價調控的執行者，一方面又是高房價的催生者，顯然不利于這一問題的解決，因此拓寬地方政府財政收入渠道迫在眉睫，如何拓寬，第一要務是地方經濟發展，扶持當地龍頭企業，引進符合國家產業政策的外資企業，對當地中小企業以適當的稅收優惠和財政補貼，促進中小企業做大做強，強化稅收征管，防止偷稅漏稅情況發生都是方法和手段。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確“地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。”“分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。”為了不讓歐債危機在中國發生，地方政府必須有所作為了。

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