試論《意見》對我國檔案工作體制的科學發展

嚴永官

摘??要：《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》在更加全面、注重源頭、適應新形勢的需要等三個方面對我國檔案工作體制進行了完善。新體制的實施需要加強宣傳、檔案行政管理部門要起好承上啟下的橋梁作用、要協調好各種關系。

關鍵詞：檔案工作;體制;科學發展

2014年2月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》對我國檔案工作體制的論述很具時代意義，是對我國檔案工作體制的科學發展，特撰此文，與各位同仁共同探討。

1??我國檔案工作體制的形成及演變概況

通過對《當代中國的檔案事業》的瀏覽和當前情況的分析，對我國檔案工作體制的形成及演變可以做出如下概要勾勒：

1.1??從原則上看，我國檔案工作實行的是集中統一管理。“新中國建立初期……各機關、部隊、團體和企業、事業單位的檔案工作還處于‘各自為政的狀態”，[1]“1951年9月，政務院公布施行的《公文處理暫行辦法》規定了機關檔案工作要以集中管理為原則”。[2]1956年4月16日，國務院公布的《關于加強國家檔案工作的決定》，確立了“檔案工作的基本原則是集中統一地管理國家檔案，維護檔案的完整與安全，便于國家各項工作的利用”。[3]

1.2??從領導體系上看，我國檔案工作實行的是黨和政府共同領導，只是在檔案部門的隸屬關系上出現了由隸屬黨委——隸屬政府——隸屬黨委的反復。

1959年1月7日，中共中央發出的《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》指出：“各級檔案管理機構既是黨的機構，又是政府機構;為了加強黨對檔案工作的領導，應規定各級檔案管理機構在中央由中央辦公廳主任直接領導……”[4]

“1984年6月，國家檔案局召開省、自治區、直轄市檔案局負責人座談會，著重討論了全國檔案工作體制的改革問題?！闭J為“中國共產黨和政府檔案工作統一管理、由黨委直接領導的體制，是適應五十年代檔案工作情況確定下來的”。但由于全國農村改革、全面的經濟體制改革等原因，“檔案工作中的一些實際問題，如經費、編制、人員培訓、庫房基建、外事工作等，都要與政府許多部門協商解決，大量的業務工作都要由政府組織實施。在這樣的情況下，各級檔案機構仍然是設在黨委下的一個工作部門就很不適應”。[5]后于1985年2月8日，中共中央、國務院發出《批轉關于調整我國檔案工作領導體制的請示的通知》，決定“各級檔案管理機構性質上仍既是黨的機構，又是政府機構，列入政府編制序列”。[6]1993年3月，在國務院機構改革中，黨中央、國務院作出了中央檔案館與國家檔案局合并的決定，列入中共中央直屬機關的下屬機構。本世紀初，在2009年先后開展的新一輪機構改革中，再次明確檔案局歸口黨委系統管理。

1.3??從管理對象上看，逐步充實

1.3.1??從黨、政檔案分開管理到黨、政檔案的集中管理?！?959年以前，中國共產黨各級組織和政府、軍隊系統的檔案工作，分別由中共中央辦公廳秘書局檔案處、國家檔案局和軍委辦公廳檔案處負責指導管理?！盵7]中共中央于1959年1月7日發出《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》，指出：“黨的檔案和政府、軍隊、群眾團體以及企業、事業單位的檔案都有不可分割的聯系，而且各機關的檔案都必須以黨的方針政策為綱才好整理，因此，把黨的檔案工作和政府的檔案工作統一起來是完全必要的?！盵8]

1.3.2??各種門類檔案的集中管理。“隨著國家經濟體制改革和各項建設事業的發展，檔案事業發生了重要變化：檔案部門從管理機關文書檔案開始全面管理各種門類和各種形式（載體）的檔案;……檔案工作已經成為具有廣泛社會性的國家規模的事業。”[9]

原有的檔案工作體制在我國檔案事業的發展過程中產生過很好的作用，但也曾出現了多次的變化，這正說明體制對于檔案事業建設的極端重要性。王剛同志也曾指出：“從我國的基本國情出發，建立有中國特色的檔案工作體制，是檔案事業發展的基本保障?！盵10]目前我國已經進入全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的新時代。為了建設與之相適應的檔案事業，就有必要對我國檔案工作體制再次進行相應的完善。

2??《意見》對我國檔案工作體制的科學發展

檔案工作體制是國家行政管理體制的重要組成部分，勢必會隨著我國行政管理體制的變化而采取相應的改變。面對我國社會發展和行政管理體制的變化等新形勢，《意見》在第一部分第一條中指出“堅持并不斷完善黨委和政府領導、檔案部門歸口負責、各方面共同參與的檔案工作體制”。?這一表述充分揭示了我國檔案工作體制的內在含義和檔案工作運行機制的本質要求，是對我國檔案工作體制的科學發展，具體體現在以下幾個方面：

2.1??使我國檔案工作體制更加全面。我國原有的檔案工作體制，主要涉及兩個方面：一是領導，即黨和政府對檔案事業的領導;二是歸口管理，即由檔案行政管理部門分級歸口管理。其實，明確了領導和歸口部門還只是事物的一個方面，而要達到科學管理檔案事業的目的，還必須有一套符合統一領導分級管理的組織措施。其中一方面需要通過設置各級檔案行政和事業機構來健全管理體系;另一個方面也十分需要檔案機構以外的各級、各類組織以及個人的參與。

目前就全國而言，檔案行政管理部門只設到區、縣一級的檔案局館，在各鄉鎮一級只有一個實為檔案庫房的“檔案室”，從這個意義上講我國檔案工作體制中在機構方面是不完整的?，F在《意見》將“各方面共同參與”列入了需要完善的檔案工作體制的組成部分?！案鞣矫妗睆闹黧w的類型而言不僅僅是指我國機關、團體、企業事業單位等各種組織，也包括公民個人;從層次上看是指不管任何層次、何種類型的組織，只要與檔案和檔案工作有關的組織和個人都在其中?！皡⑴c”是指以第二或第三方的身份加入、融入某件事之中。即我國一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有參與檔案事務的義務。這就使得整個體制從上到下有望構成一個“分工明確、各司其職，密切配合、形成合力”的完整體系，從而使得檔案工作體制更加全面完整。

2.2??注重了源頭。從檔案工作體制的三個組成部分來看，“黨委和政府領導”是基礎，沒有這一點，檔案工作就會像在沙灘上建高樓，總也建不起來。而“各方面共同參與”是重點，我們目前在檔案事業發展中遇到的各種問題，其中最為突出的就是發生在檔案形成單位。檔案館雖然是我國檔案事業的主體，但其館藏檔案是依據法律、法規的有關規定，通過接收和征集所轄區域內各單位形成的檔案來組織的，而且按照現行規定，各單位的檔案又需要在本單位保存滿10年或20年才能移交進館。所以，各檔案形成單位對檔案工作的重視尤為重要。

以往在大量沒有設置專門檔案機構的單位，往往由于沒有意識到檔案事業是一項很重要的社會公共事業，所以，做好本單位檔案工作的難度可想而知?，F在提出了“各方面共同參與”的要求，就是要各單位樹立起檔案工作是貫穿于我國社會主義“五位一體”建設中的一項重要的社會事業，只有各方面的積極參與，才能建設好中國特色的檔案事業。

2.3??適應了新形勢的需要。從社會大環境因素來看，國家經濟體制改革、政治體制改革和歷史文化傳統等都會對檔案工作體制產生一定影響。

2.3.1??隨著我國政治體制改革的深入，各級政府正在向法制政府、服務型政府蛻變，政府的各項管理職能已經發生了很大的變化，傳統的檔案工作體制遇到了前所未有的挑戰和機遇。

2.3.2??隨著經濟體制改革的完善，社會組織尤其是企業對于行政管理的依賴性越發減弱。進入社會主義市場經濟以后，面對多種所有制經濟共同發展，檔案所有制結構也相應復雜多樣，加上企業自主權的增強，我們原先的黨政領導和檔案主管部門就顯得鞭長莫及。目前我們對轉制企業和民營企業檔案工作的監督和指導已經成為一個比較突出的薄弱環節，具體表現為：一是靠不上去，二是管不過來。所以必須尋求社會各方面引起反饋的機制，只有當各方面具有參與的姿態，加上檔案部門的監督和指導，檔案工作才有可能得以健康、持續地發展。

2.3.3???我國文化建設的影響。黨的十七大報告指出：“文化越來越成為民族凝聚力和創造力的重要源泉、越來越成為綜合國力競爭的重要因素，豐富精神文化生活越來越成為我國人民的熱切愿望?！蔽覈幕ㄔO的發展對檔案事業建設提出了新的更高的要求。

3??認真落實檔案工作體制，推進檔案事業科學發展

3.1??加強宣傳。要想大力加強對《意見》的貫徹實施，首先需要的就是檔案部門會同黨、政有關部門加強宣傳，使《意見》深入人心。通過有效的宣傳，使得各方面真正認識到檔案工作是一項十分重要的社會公共事業，從而積極主動地參與進來。

根據以往的經驗教訓，在對《意見》的宣傳方面，我們更需要注重的是對社會各界的宣傳。為此，我們要注意在宣傳對象上以業內和公眾相結合，并以向公眾宣傳為突破口;在宣傳形式上以“大呼隆”的造勢與可事后再次復讀式的宣傳相結合，并以可復讀式宣傳為重點。尤其重要的是要將《意見》的宣傳爭取進入各級黨校的干部培訓內容，由于進入各級黨校培訓的基本都是科級以上干部及后備干部，他們既是檔案的主要形成者，又是利用者，所以強化這部分人員的檔案意識具有雙重意義。

3.2??檔案行政管理部門起好承上啟下的橋梁作用。檔案行政管理部門是執行檔案工作體制的關鍵。從原先在檔案管理體制中“歸口管理”的實施上存在的阻力和遺留下來的問題來看，要想使新的體制得以全面實施，各級檔案行政管理部門的作用十分重要，任務自然也非常艱巨。

先看“黨委和政府領導”，這是我國檔案事業發展的一貫體制。只是這個雙重領導在不同時期出現了側重點的不同，有時是側重政府領導列入政府序列，有時是側重黨委領導歸口黨委系統管理。對此，檔案行政管理部門自身要有比較清醒的認識，即一是不管側重于黨、政任何一方領導，我國檔案事業終究是黨和政府共同領導;二是檔案行政管理部門不管列入黨委還是政府序列，都要承擔依法行政監督和有效保管利用兩大職能。

再看“各方面共同參與”，這是我國檔案事業的基礎，沒有各方面的共同參與，檔案館的檔案資源就會成為無源之水。而“各方面共同參與”在不同時期、不同地區又存在著很大的差別，這就又回到了檔案部門的身上，即要堅持以法治檔和強化監督指導。

3.3??要協調好各種關系

3.3.1??要協調好各有關部門的關系。整個檔案工作體制是一個完整的系統，只有這個系統中的各個環節密切配合、形成合力正常運轉，才能得以有效地實施。3.3.2??要正確處理檔案工作上的“條”與“塊”的關系。目前“條”與“塊”的矛盾主要集中在三個方面：

一是城建檔案。依據《城市建設檔案管理規定》（1997年12月23日建設部令第61號發布，根據2001年7月4日《建設部發布關于修改〈城市建設檔案管理規定〉的決定》修正）?第三條規定：“國務院建設行政主管部門負責全國城建檔案管理工作，業務上受國家檔案部門的監督、指導?！薄翱h級以上地方人民政府建設行政主管部門負責本行政區域內的城建檔案管理工作，業務上受同級檔案部門的監督、指導。”“城市的建設行政主管部門也可以委托城建檔案館負責城建檔案工作的日常管理工作?！庇纱诵纬傻奈覈墙n案工作體系是：在各省市一級基本都建有城建檔案館，區、縣一級建有城建檔案室，對城建檔案的管理是以“條”為主。據筆者陋見，僅僅有上海的浦東新區等極少數地區對城建檔案實行了集中統一管理。

二是人事檔案。依據《中共中央組織部、國家檔案局關于印發〈干部檔案工作條例〉的通知》（組通字[1991]13號）第四條規定，“干部檔案工作，在國家檔案行政管理部門宏觀管理、組織協調下，由干部主管部門領導與指導，實行分級管理，同時接受同級檔案行政管理部門的監督、指導”;第四十條又明確，“本條例由中央組織部主管干部檔案工作的部門負責解釋”。[11]由此形成的我國干部人事檔案管理體系的現狀是：區縣一級以上的干部檔案都由黨委的組織部門管理，從未納入檔案行政管理部門的歸口管理，甚至在檔案系列的職稱評定上也將其排除在外;企業事業單位管理的干部、職工檔案在企業轉制過程中一度出現失控現象;學校管理的學生檔案時有遺失發生;人才交流中心管理的各類人才檔案，在收取代管費時，由于實行的是一種經濟委托的契約式管理，狀況尚可，但隨著人事檔案代管費的取消，成為一項社會服務性工作后，情況也將難以預料。

三是直屬部門的檔案。有的是歷來屬于直屬的部門，如銀行、氣象等;有的是近年來轉為直屬的，如工商、稅務、公安等。這些部門的檔案工作隨著其被列入直屬時間的延長，同級檔案行政管理部門對其進行的監督指導便逐步呈減弱的趨勢，有的甚至已經脫鉤。但由于這些部門形成和保管的是反映本地區某一方面發展歷史的原始記錄，其檔案并不宜于向上一級的專業或部門檔案館移交。所以有必要依據新的檔案工作體制，將其重新納入同級檔案行政管理部門的歸口負責。

當然，以上這些關系的理順，需要由國家檔案局從國家層面開始著手理順，實現各種檔案都歸口到檔案行政管理部門管理，才能收到良好的效果。具體的方法可依照《意見》第一部分第三條關于“有條件的國家綜合檔案館要通過整合檔案目錄、檔案信息、檔案實體和設置分館等形式，整合本級其他專業檔案館的檔案資源。各級專業檔案館接受同級檔案行政管理部門的監督指導”的精神，結合各地實際情況靈活掌握。

我們期望，通過新的檔案工作體制的貫徹實施，真正形成各級黨委和政府重視支持、各級檔案行政管理部門認真履職、社會各方面廣泛參與的良好局面，在全國上下形成人人重視檔案、人人支持檔案工作的良好社會氛圍。

參考文獻：

[1][2][3][4][5][6][7][8][9]《當代中國的檔案事業》編輯委員會.《當代中國的檔案事業》[M].北京：中國社會科學出版社，1988：307.308.555.45.311.312.45.45.62.

[10]王剛.把有中國特色的社會主義檔案事業全面推向21世紀[N].中國檔案報，1999-09-30（1）.

[11]中共中央組織部、國家檔案局.干部檔案工作條例.玉環縣檔案局[EB/OL].[2014-10-15].

http：//www.yhda.net/Html/Doc/825_1.html

（作者單位：上海市奉賢區檔案館??來稿日期：2014-10-16）