人口老齡化背景下中國老年福利事業的發展

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人口老齡化背景下中國老年福利事業的發展

王武林高圓圓

(貴州財經大學公共管理學院，貴州貴陽550025)

關鍵詞〔〕人口老齡化；高齡化；老年福利

第一作者：王武林(1981-)，男，博士，副教授，碩士生導師，主要從事社會老年學、老年社會保障研究。

老年社會福利是社會保障體系的一個重要組成部分，對增進和提高老年人物質生活和精神文化生活，特別是對“積極應對人口老齡化”有著重要的作用與意義。我國人口老齡化的現況及趨勢對老年社會福利事業的發展提出了迫切的需求，人口老齡化不僅對我國老年福利事業提出了嚴峻的挑戰，同時也帶來了前所未有的機遇。

1我國人口老齡化的現狀與挑戰

1.1我國人口老齡化現狀與趨勢到2012年底，我國老年人口達到1.94億。2050年前后，我國老年人口將達到4.8億左右，超過中國總人口的1/3，占世界老年人口的1/4，成為世界上人口老年化程度最高的國家之一。在不到半個世紀的時間里，我國人口再生產類型實現了從“高出生、低死亡、高增長”向“低出生、低死亡、低增長”根本轉變，人口年齡結構發生了巨大變化。1953～2012年，0～14歲少年兒童人口比例從36.28%下降到16.5%，下降了19.78%；65歲及以上老年人口比例從4.41%上升到9.4%，上升了4.99；從2000年我國進入人口老齡化社會以來，人口老齡化程度不斷提高。到2012年，我國60歲及以上人口達19 930萬人，即將超過2億人，65歲及以上人口達到12 714萬人〔1〕。

我國人口老齡化呈現出“速度快、規模大、城鄉倒置、未富先老、高齡化”的特征。65歲及以上老年人口比例倍增時間快，老年人口正以每年3%的速度增長；老年人口規模占世界老年人口的1/5，占亞洲的1/2；2000年農村老年人口比例為10.9%，比城市高1.2%〔2〕，這一狀況將持續到本世紀中葉；當前我國老年人口的經濟收入遠遠低于進入老齡型社會的發達國家〔3〕。我國人口呈現高齡化趨勢顯著，60歲以上老年人將以年均3.2%的速度遞增，而80歲以上的高齡老年人正以年均5.4%的速度增長。

1.2我國人口老齡化的挑戰人口老齡化的快速發展及由此帶來的老齡問題對我國老年福利事業發展提出了嚴峻的挑戰。①我國失能老年人口快速增加，失能老年人的照料與護理問題突出。2010年末全國失能老年人約有3 300萬，其中完全失能老年人1 080萬，預計到2015年，我國失能將達4 000萬人，其中完全失能老年人口將超過1 200萬人〔4〕。②貧困和低收入老年人數量較多，老年人口貧困化問題仍待解決。2012年我國約有2 300萬貧困老年人〔5〕。③老年人口醫療健康需求增大。2012年我國患慢性病的老年人為0.97億，2013年將突破1億人〔5〕。④特殊老年人口群體規模持續增加，需求呈現出多元化、復雜化的特征。我國空巢老人、留守老人、“三無”老人和失獨老人數量仍呈增長趨勢。我國人口老齡化狀況使老年人口的照料與護理需求、醫療與健康需求、基本生活保障與精神文化需求、合法利益維護與社會參與需求等快速增加，特別是高齡老年人、失能老年人、患病老年人和貧困老年人等特殊群體的需求。

2我國老年福利事業的現狀與問題

2.1老年福利及其政策依據老年福利是現代社會福利體系的一個重要組成部分。老年福利是根據老年人特殊需要和自身特點，由社會特別是政府或社區機構，為提高和改善老年個人、家庭和群體的物質和精神生活水平，給老年人提供的物質和社會服務或者特殊的、照顧性的物質幫助和社會服務，是補償性的〔6〕。老年福利含經濟(收入)保障和服務保障兩方面的基本內容，具體表現在老年人收入補貼、老年人安置設施、老年人住房、老年人家庭服務、老年人醫療保健和健康服務、老年人日常生活服務、老年人社會交往、老年人文化娛樂和教育等社會項目上。

新中國成立以后，經過探索與實踐，在總結經驗的基礎上，國家相繼頒布了一系列政策、法律與法規，有力保證了我國老年社會福利的持續健康發展。如國務院轉發民政部等11部委《關于加快實現社會福利社會化的意見》，民政部頒布《社會福利機構管理暫行辦法》、《老年人建筑設計規范》等，這些法規政策的頒布，為我國老年福利的發展提供了強有力的政策保障。1982年修訂憲法規定“公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。2012年全國人民代表大會常委會通過了修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》，內容涉及老年人的居住環境、婚姻問題、贍養與扶養、社會保障、社會優待、社會服務等方面，并進一步規定“老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會服務和社會優待的權利，有參與社會發展和共享發展成果的權利”，“國家建立和完善老年人福利制度，根據經濟社會發展水平和老年人的實際需要，增加老年人的社會福利。”這些為維護老年人的合法利益提供了法律保障，同時也為我國老年福利的發展提供了法律依據。

2.2我國老年福利事業發展的現狀我國老齡服務事業發展勢頭良好，城鄉為老服務機構不斷增加，服務設施不斷完善，制度不斷健全，覆蓋面逐步擴大，以居家為基礎，社區為依托，機構為支撐的社會服務體系基本形成。2011年末，全國各類老年人和殘疾人服務機構有40 868個，床位342.3萬張，收養老年人256.8萬人；城市養老服務機構有5 616個，床位63萬張，收養老年人38.8萬人；農村養老服務機構32 140個，床位242.1萬張，收養192.5萬老年人；光榮院1 389個，床位8.1萬張，收養5.3萬老年人〔7〕。2011年底，全國共有各類社區服務設施16萬個，社區服務設施覆蓋率23.6%，其中：社區服務中心14 391個，社區服務站56 156個，其他社區服務設施9.0萬個；城鎮便民、利民服務網點45.3萬個；社區志愿服務組織15.9萬個〔8〕。

我國老齡文化教育事業快速發展，各類老年社會團體和社會組織不斷增多，日益滿足了老年人精神、文化、服務等多層次、多維度的需求，老年優待政策逐步落實。2011年底，全國共有老齡事業單位2 503個，老年法律援助中心19 407個，老年維權協調組織8.4萬個，老年學校48 116個、在校學習人員603.2萬人，各類老年活動室41.3萬個；全國共有社會團體25.5萬個，其中社會服務類33 987個；全國共有民辦非企業單位20.4萬個，其中社會服務類31 750個〔8〕。我國老年報刊57種，其中報紙24種，期刊33種。越來越多的省市開始對老年人提供公交、看病、照料和護理等方面的優待服務。

我國養老保障事業取得重大進展，養老保險制度和城鄉最低生活保障制度逐步完善，老年人的基本生活需求獲得了滿足。城鎮職工基本養老保險、城鎮居民社會養老保險與新型農村社會養老保險工作深入推進，制度覆蓋范圍繼續擴大，參保人數持續增長。2011年末，全國城鎮職工基本養老保險參保人數達到2.84億人，其中參保離退休人員6 826萬人；全國有27個省和4個直轄市納入養老保險國家試點，覆蓋面超過60%，參保人數3.64億人，領取養老保險的人數為1.03億人；2011年末，全國城市和農村老年低保對象分別為346.9萬人和1 934.0萬人；各級財政共支出城市低保資金和農村低保資金分別為659.9億元和667.7億元；全國農村共有五保供養人數551.0萬人，其中集中供養184.5萬人，分散供養366.5萬人；全國15個省(市)建立了高齡補貼制度，惠及900萬老年人〔7〕。

我國老年醫療衛生保障狀況有較大改善，醫療保險制度日趨完善，醫療衛生機構規模擴大，醫療衛生服務水平逐步提升。2011年，我國農村新型合作醫療參保人數達8.32億人，參合率為97.5%；2011年末，全國醫療衛生機構總數達954 389個，床位數516.0萬張，其中社區衛生服務中心(站)32 860個，鄉鎮衛生院37 295個，診所和醫務室175 069個，村衛生室662 894個〔9〕。各地積極發展老年病醫院、兼得醫院、療養院及護理院，基層醫療衛生機構防治常見病、多發病的能力逐步提升，并為1.03億老年人免費提供健康管理服務；2012年資助1 158.9萬城鎮困難群眾參加城鎮醫療保險，資助3 915.1萬農村困難群眾參加新型農村合作醫療〔7〕。

2.3我國老年福利事業發展存在的問題我國老年福利發展的主要矛盾是在人口老齡化和高齡化的背景下，我國老年人日益增長的老年福利需求同老年福利發展滯后，福利產品供給嚴重不足之間的矛盾。具體體現在，我國是由計劃經濟向市場經濟轉軌，計劃經濟體制下形成的由國家、集體全部包辦，民政部門直屬、直辦、直管的管理體制和運作機制還沒有完全改變，導致老年福利設施的運行機制和管理體制不能適應市場經濟的需要；相關老齡政策法規不配套，老年福利體制改革滯后；國家對民辦老年福利設施的優惠政策少，而且落實不到位；老年福利服務隊伍專業化水平低，服務質量有待提高；老年福利社會化和規范化程度低；老年福利覆蓋范圍狹窄，保障水平低；老年福利產業化程度低等方面。這些問題嚴重束縛和阻礙了我國老年福利事業的發展，導致老年福利事業與社會經濟發展水平不相適應，老年人口福利服務需求難以獲得滿足。

3我國老年福利事業的發展路徑

老年福利事業的發展對當前中國社會經濟的健康發展與和諧社會的構建起到至關重要的作用。一方面，中國人口年齡結構老齡化和高齡化快速發展，老年福利需求會急劇上升；另一方面，當前中國正處于經濟體制轉軌和社會結構轉型的關鍵時期，工業化和城市化進程快速發展，年輕人口流動性的增強，傳統家庭觀念淡化，家庭養老功能弱化，靠家庭來給老年人提供照料、日常生活幫助、精神文化滿足等多種需求已難以實現，而且現代社會中的許多涉老的相關資源和服務是家庭無法提供的。老年群體對老年福利需求的日益增強和傳統社會為老年群體提供老年福利的社會經濟基礎的解體，客觀上要求將老年福利納入現代社會福利體系中，并著力促進其改革、成長與發展。

首先，確立與我國人口老齡化相適應的老年福利服務發展思路。在國家和政府主導下，整合政府與民間資源，引入與鼓勵社會力量，共同興辦老年福利事業，將是老年福利發展的趨勢。中國的基本國情決定發展老年福利必須與經濟發展水平和中國老年群體特征、現實需求和文化傳統相適應。老年福利事業發展的基本思路應當堅持以國家興辦的社會福利機構為示范、其他多種所有制形式的社會福利機構為骨干、社區福利服務為依托、居家供養為基礎的社會福利服務網絡；實現投資主體多元化、服務對象公眾化、運行機制市場化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化和志愿者相結合，積極推動老年福利由補缺型向適度普惠型轉變。其次，健全和完善我國老年福利服務政策法規體系。老年福利服務涉及收入、安置、住房、家庭服務、醫療保健和健康服務、日常生活服務、社會交往、文化娛樂和教育、其他優待與服務等社會項目。目前，老齡政策體系包括了養老保障、醫療衛生、老齡服務、宜居環境、精神文化、社會管理、家庭建設等方面，但部分老年福利服務提供的主體不明確，服務主體資質、服務質量、服務內容、服務費用等方面缺乏監督，老年福利服務制度化和規范化水平較低，老年福利服務的質量難以獲得保障。因此，應當健全和完善以《中華人民共和國老年人權益保障法》為核心的涉及多方面、多層次的老年福利服務政策法規體系，統籌規劃、依法規范養老福利事業健康持續發展。第三，推進社區養老服務社會化，大力鼓勵、扶持社會力量興辦老年福利事業。發展社區養老服務，推進社會化進程，全面推動居家養老快速健康發展，強化各類養老機構的作用，加強各類機構之間的協調與合作。同時，政府應當制定相關配套政策，大力鼓勵、扶持、促進社會力量興辦老年福利事業，積極鼓勵各地社會力量舉辦老年福利機構，落實相關優惠政策。整合政府、市場與社會三大部門資源，加大政府投入，提高投入效率，建立發揮市場機制的政策環境，激勵社會參與，加快社區養老服務體系建設步伐。加大老年福利服務專業人才隊伍的培養與建設，提高社區養老服務的質量。第四，完善養老保障制度，加快老年醫療保障體系建設。當前，我國養老保障存在保障權利和義務不統一、養老待遇不公，制度不能有效銜接，統籌層次低、共濟性差等問題，應當出臺制度整合、銜接辦法，統籌城鄉、地區養老保障。完善城鄉最低生活保障制度，將符合條件的老年人全部納入保障范圍，適時提高保障標準。加快城鄉老年醫療保障體系建設與醫療衛生服務發展，積極發展商業健康保險，推進農村老年醫療衛生服務網絡健康，縮小城鄉老年醫療衛生服務發展水平差距。第五，加強老齡國際交流與合作，加強老年福利事業的研究，借鑒國際老年福利發展經驗，為我國老年福利事業發展提供參考。

參考文獻4

1中華人民共和國國家統計局.2012年國民經濟和社會發展統計公報〔EB/OL〕.http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20130221_402874525.htm〔2013-2-22〕

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6姜向群.老年社會保障制度——歷史與變革〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2005:236.

7全國老齡工作委員會辦公室.2011年度中國老齡事業發展統計公報〔EB/OL〕.http://www.cncaprc.gov.cn/tongji/19195.jhtml〔2012-09-25〕.

8中華人民共和國民政部.2011年社會服務發展統計公報〔EB/OL〕.http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201210/20121000362598.shtml〔2012-06-21〕.

9中華人民共和國國家衛生部.2011年我國衛生事業發展統計公報〔EB/OL〕.http://www.moh.gov.cn/zwgkzt/pgb/201204/54532.shtml〔2012-04-19〕.

〔2014-10-17修回〕

(編輯杜娟)

通訊作者：高圓圓(1982-)，女，博士，副教授，碩士生導師，主要從事社會保障理論與政策研究。

基金項目：2014年度國家社會科學基金青年項目(No.14CSH057);2012年度教育部人文社會科學青年基金項目(No.12YJC840042)

中圖分類號〔〕C913.7〔

文獻標識碼〕A〔

文章編號〕1005-9202(2015)24-7272-03；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2015.24.146