中國各省區財政償債能力的比較與演進:2005—2012

郭玉清 袁 靜 李永寧

(1.南開大學 經濟學院，天津 300071;2.徽商銀行 阜陽分行，安徽 阜陽 236000;3.天津工業大學 經濟學院，天津 214122)

一、引言

20 世紀90年代，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發展中國家相繼爆發地方政府債務危機，地方財政償債能力評測越來越受到國際信用評級機構的重視(Bhatia，2002)。地方財政償債能力決定地方政府能否及時清償到期債務，假如財政償債能力非常孱弱，地方政府將很難履行償債密集期到來時的償付責任，并將償債責任向上轉嫁而形成不斷蔓延的債務危機。為應對國際金融危機沖擊，2008年中國推出4萬億經濟刺激計劃，通過反周期操作有力保障了本國經濟增速。在此期間，各級地方政府紛紛成立融資平臺公司，以銀行貸款、發行企業債、政府間融資、BT 借款等方式舉債融資，隱性債務規模增長極快①中國1994年《預算法》規定地方財政應保持收支平衡，不列赤字，這從制度上禁止了地方政府通過發行政府債券的方式進行顯性融資的權力。因此，地方政府以組建融資平臺的方式舉債是一種制度外的變通模式，大多在財政收支表外運行，增加了中央準確掌握各地政府性債務規模的難度。。2013年12月，審計署的權威調查結果顯示，盡管負債率指標“政府債務余額占GDP比重”尚未超過國際公認警戒線，但部分財力薄弱地區正背負著越來越繁重的償債壓力，蘊含著結構性償債風險，舉債融資行為可能在某些基層政府難以為繼。由此可見，構建適用于中國的地方財政償債能力量化評估體系，實現對省級債務風險的動態監測、預警和控制，已勢在必行。

為防范可能出現的政府債務危機，穆迪、惠譽、標準普爾等國際信用評級機構主要采取兩種方式量化評測主權國家或行政轄區的財政償債能力:一是根據項目現金流和結構類型核算歷史違約率，判斷項目風險;二是在綜合評估地方政府的財政收支、經濟狀況、政府間財政關系后，經過線性加權得出地方政府的信用級別。前一種方式主要針對具體項目，后一種方式則適用于廣義的財政償債能力，基本思路是，設置一套量化指標體系，其內容涉及經濟、財政、金融、政治、體制等多個層面，進而通過構建定性或定量的要素矩陣來評判信用級別，提供防范預案。信用評級機構提供的量化評測結果取決于政府各方面的償債能力表現，反過來，信用評級結果也會影響受評對象的可持續融資能力，信用評級結果不佳的國家或地區往往很難得到金融機構的進一步信貸支持，其發行的政府債券也會由于風險溢價過高而難以獲得投資者的認同。

迄今為止，中國尚未構建地方財政償債信用評級體系，關于各省區財政償債能力的量化評級研究仍不多見。既有研究大量集中于通過構建量化指標體系衡量財政風險程度(郭玉清，2011)，指標相對權重一般通過層次分析法，經由專家定性判斷的方式得出。盡管層次分析法對基礎數據量要求不高，但指標權重判斷結果依賴于選擇的專家庫，專家隨機樣本不同，指標最終判斷結果往往也大相徑庭，影響研究結論的穩健性。此外，以定性方式判斷指標權重還存在研究視角的局限性問題，即當考察期限較長時，指標間的相對重要性可能隨時間發生變化并需被賦予漸進變動的權重，因此傳統研究方法更適用于短樣本期內的區域間橫向考察，卻難以判斷償債能力隨時間的縱向演進趨勢。

本文借鑒國際信用評級機構的研究方法，對中國各省區地方財政償債能力進行量化比較研究。一般來說，償債能力越強的地區，債務違約概率越小，越能夠依靠其自身的多渠道財源及時償付到期債務;反之，則可能因財力緊張而不得不將償債責任向上轉嫁或亟需上級政府予以救助。財政償債能力評級的主要目的在于通過橫向區域比較和縱向演進規律的考察，在大范圍債務流動性危機形成之前探尋地方財政可能存在的償債薄弱環節，進而提出相應的政策工具予以防范和控制。與既有文獻相比，本文主要創新點在于:一是對地方財政償債能力的影響因素進行篩選和甄別，確定適用于中國的財政償債能力量化評級指標體系，并對各指標的影響方式和途徑進行理論分析;二是利用審計署的多次大規模債務審計結果及萬德數據庫提供的債務數據資料，估算中國各省區債務存量數據，為其后展開的量化評級提供數據支撐;三是采用目前較為流行的熵值法進行指標權重賦值，其優點在于指標權重由樣本基礎數據內生決定，能夠避免專家判斷難以避免的定性因素干擾，并且權重賦值由數據的時空維度同時確定，從而能夠對中國各省區財政償債能力進行橫向與縱向雙重維度的比較研究。

二、中國地方財政償債能力量化指標體系的構建

中國地方財政償債能力量化評級的首要工作是構建一套行之有效的指標體系。量化指標體系應盡可能將地方財政償債能力的影響變量都囊括其中，這些影響變量可能包括正向、負向和中值指標①在本文設置的地方財政償債能力量化指標體系中，正向指標是指標值越大賦值越高的指標，負向指標是指標值越低賦值越高的指標，中值指標則是在所有考察省區中越接近中值賦值越高的指標。;當指標之間存在共線性時，舍棄次要指標，避免量化結果形成內生偏誤。最終形成的量化指標體系如圖1所示，下面詳述分層指標的選擇理由及量化方法。

A1.經濟資源狀況

地方財政償債能力的首要決定因素是經濟資源狀況。一般來說，受評地區可償債的各類財源均取決于該地區的經濟增長前景和資源要素稟賦，經濟前景越光明、資源稟賦越豐富的地區，地方政府越能從廣義稅基中汲取更多收入償還到期債務。本文以“經濟發展前景”和“資源要素稟賦”兩類二級指標度量經濟資源狀況，以便量化反映一個地區的廣義償債潛力。

B11.經濟發展前景

C111.實際GDP增長率。實際GDP增長率是國際信用評級機構進行政府償債信用評級時通常會采用的宏觀經濟觀測指標，也是衡量各省區宏觀稅基擴張速度的核心指標。省區生產總值的實際增長率越高，意味著征稅潛力增長越快，舉債融資的增長績效越高，相應越能支撐本地較大規模的債務增長而不至于爆發系統性的債務危機。

圖1 中國地方政府償債能力的量化評級指標體系

C112.貿易開放度。作為發展中的大國，對外貿易是拉動中國各省區經濟增長和促進本地就業的重要途徑。在貿易開放過程中，外商投資企業利用本地廉價勞動力發展勞動密集型產業，地方政府則普遍以財政返還、稅收減免、土地折價等隱性競爭方式招商引資，涵養本地區的預算內稅基(陶然等，2009)，強化地方財政償債能力。

C113.城市化水平。城市化率較高的地區，外部流入要素推動本地土地資產升值較快，能為地方政府貢獻土地增值稅、城市建設附加稅、房產稅等預算內稅收以及土地出讓金、城建配套費等預算外租、費收入。城市化水平較低的地區需要以市政建設拉動本地增長，但又欠缺可用于償債的財產類稅基，因此與高城市化地區相比償債能力往往更加孱弱①本文采用“城鎮人口占地區總人口比重”反映一個地區的城市化水平，為保證穩健性，也用“城鎮建成區面積占省區總面積比重”指標從地理空間視角反映城市化，但這兩個指標的量化評級結果差異極其微弱。。

C114.產業結構特征。產業結構中的第二、三產業比重越高，吸收非農就業及貢獻預算內稅源的產業承載力越強。同時，該指標也反映了產業結構向高附加值部門調整以提高經濟競爭力的能力，代表了產業梯度升級的方向。本文用第二、三產業增加值占省區生產總值比重反映各省產業結構升級程度，該比值越高，越有利于增強財政償債能力。

B12.資源要素稟賦

C121.固定資產投資。長期保持的高固定資產投資率使中國在路網、通訊、電力、碼頭等方面擁有了較完善的基礎設施(林毅夫，2012)，未來中國經濟增長仍將長期依賴環境保護、綠色產業、保障房建設等領域的投資，這將使債務負擔率在不斷擴張的經濟總量中得以稀釋，避免爆發系統性償債危機，甚至“轉危為機”。

C122.人力資本稟賦。人力資本是吸收前沿技術、提升發展質量的生產要素，假如經濟體不斷擴張的物質資本難以與人力資本的改善升級相配合，宏觀經濟將陷入低效增長均衡。本文用“大專及以上學歷人口占總人口比重”衡量省區人力資本稟賦，但由于人力資本對既往經濟增長的貢獻低于物質資本，預期該指標對地方財政償債能力的影響權重也相對較小。

C123.土地資源收益。土地是非流動要素，依托快速推進的城市化進程，中國地方政府的預算外融資普遍形成了“土地收儲和掛牌出讓→為融資平臺舉債提供借債信用擔?！鷤鶆杖谫Y投資于市政基礎設施→助推城市土地資產升值→土地收儲和掛牌出讓”的循環傳導模式，土地出讓收益被作為償債資金的主要來源①國家審計署2013年底公布的全國政府性債務審計結果表明，地方政府對土地出讓收入依賴程度較高，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收益還債，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。。但上述融資模式也會激勵地方政府不斷擴張杠桿化融資規模，蘊含著資產泡沫化風險，因此本文將土地資源收益作為一項中值指標。

A2.財政運行績效

國際信用評級機構普遍重視對財政運行績效的考察，特別關注財政收支狀況能否保障政府債務的適時清償和教育、醫療等基本公共服務的有效提供。一般來說，財政運行績效越高，地方政府越能從有限財源中靈活汲取可用財力用于償債，出現償債危機的可能性也越低。本文基于財政收入和財政支出兩方面觀測地方財政的運行績效。

B21.財政收入能力

C211.宏觀稅負。宏觀稅負是稅收收入、非稅收入等預算內收入占GDP比重。盡管中國地方政府債務的舉債主體主要是各類融資平臺公司，但融資平臺債務受地方財政隱性擔保，一旦出現債務償付困境，財政部門將承擔連帶償付責任。宏觀稅負越高，則地方政府從宏觀稅基中汲取可支配收入的能力越強，相應具備越充足的財政儲備資金用于償還政府債務。

C212.財政收入穩定性。財源越穩定，地方政府的可持續償債能力越強;反之，假如地方政府主要依賴順周期的非穩定收入償債，則當宏觀經濟遭受外生沖擊時，將因可支配財力的巨量波動而出現償債困境。在稅、費、租、債等各類財源中，稅收收入是最穩定的財源，本文以“稅收收入占一般預算收入比重”反映可償債收入的穩定性。

C213.收入征管努力。地方政府的收入征管努力程度決定稅收能否及時足額征收入庫。由于中國地方政府不具備稅種選擇權和稅率調整權，陷入償債困境的地方政府應主要采取強化收入征管和改善征稅績效的方式補充償債基金。本文以“一般預算收入決算額占預算額比重”反映收入征管努力程度，該比值越高代表稅收實際入庫率越高，收入越靈活。

B22.財政支出狀況

C221.保障性支出占比。醫療、養老、就業等保障性支出反映地方政府的被動支出壓力，Brixi和Schick(2002)將其視為政府的一項直接隱性債務。中國長期存在社?；痣[性缺口，人口老齡化趨勢和城市戶籍人口增長將使地方政府面臨日益嚴峻的保障性支出壓力，進而對財政償債資金形成制度擠壓，因此這是一項影響地方財政償債能力的負向指標。

C222.財政支出靈活性。財政支出靈活性反映地方政府因債務沖擊實施財政調整時，能否靈活調整支出以增強償債適應能力。本文以“人員經費和辦公經費支出占一般預算支出比重”指標逆向反映財政支出靈活性，人員經費和辦公經費具有基數加增長的剛性機制，屬于行政管理支出中較難壓縮的支出，該比率越高，越不利于地方政府靈活適應償債需求的變化。

C223.財政自給率。財政自給率反映預算內地方政府支出有多大比例可以依賴自身的財政收入予以滿足，如果預算收入不足以迎合預算支出需求，即財政自給率小于1，地方政府將不得不采取其他途徑擴充可支配財力。中國財政自給率較低的地方政府大多依賴土地批租收益及其擔保衍生的杠桿化舉債，從而加重財政償債壓力，因此本文將其設置為負向指標。

A3.政府舉債規模

舉債規模是地方財政償債能力量化評級的核心變量，涉及從總量、結構、流動性等視角觀測負債狀況。目前官方尚未公布地方政府債務的詳細分省數據，本文基于國家審計署的三次審計公告，通過萬德資訊(WIND)查詢到各省地方融資公司的債務演變情況，估算了省際政府債務規模數據，從而能夠從橫向和縱向上量化比較各省舉債規模及財政償債能力。

B31.債務負擔規模

C311.人均負債規模。人均債務規模從轄區公眾的平均債務負擔額度視角考察地方財政償債能力，由于政府舉債投資項目大多難以形成穩定利潤流，社會公眾面臨的債務負擔最終要靠其他財政收入渠道解決，因此該指標過高會對地方財政償債能力構成不利影響。

C312.債務依存度。債務依存度是地方政府債務余額占一般預算支出比重，反映財政支出有多大比例需要靠政府借債支撐。債務依存度過高，意味著公共品供給和經濟干預主要依賴債務融資而非穩定的預算內收入，勢必將弱化地方財政償債能力。本文以地方政府債務余額同一般預算支出的比值反映債務依存度，并將其處理為負向指標。

B32.債務可持續性

C321.債務率。債務率是“地方政府債務余額占財政收入比重”，該指標能夠量化地方政府動用各類財政收入償還到期債務的能力。緊急狀態下，地方政府可以選擇變現政府資產的方式償債，但一般來說政府資產變現難度較大，因此，本文的償債資金來源主要考慮預算內稅收收入以及規費、基金形式的官方口徑預算外收入和土地批租收益。

A4.管理體制因素

省區間經濟前景、財政績效、舉債狀況的差異，往往來自于央地財權分權以及相配套的財政轉移支付形成的制度激勵。在縱向失衡背景下，基層政府不得不依賴預算外融資渠道爭奪上級財政轉移支付，同時也影響著其預算外舉債的財政清償能力(Huang，1996)。

B41.財政分權程度

C411.財政支出分權度。財政分權包括收入和支出分權兩個層面。中國財政收支分權體現出財權上移、事權下放的縱向失衡態勢，支出分權程度高于收入分權，意味著地方政府在財權不斷上收的同時，更需要通過舉債融資渠道迎合不斷增長的支出事責。因此，本文主要從支出分權角度研究財政分權框架對地方財政償債能力的影響，且將其設置為負向指標。

C412.財權事權匹配度。當不斷增長的事責能夠與財權相匹配時，地方政府就能利用制度性分配財力滿足支出需求，預算外舉債融資激勵則相應下降。本文以“財政收支出分權比值”衡量財權與事權是否匹配，該比值一般低于1，比值越低意味著地方政府越有可能轉而依賴債務融資支持本地的區域性公共品供給，從而弱化其財政償債能力。

B42.財政轉移支付

C421.中央財政轉移支付依賴度。中央財政轉移支付會引發“公共池”效應，使地方政府不必承擔公共品供給的全部成本，這會增加地方政府以預算外舉債融資爭奪中央財政轉移支付的道德風險(Singh and Plekhanov，2005)，并因過度投資于低效政績項目而降低地方財政償債能力，因此，本文將其作為一項負向指標引入指標體系。

三、數據來源及估算說明

本文基礎數據大多取自歷年《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》、《地方財政統計資料》、《中國國土資源統計年鑒》等公開或內部發行的財經數據資料。其中，測算各省區貿易依存度時的“進出口總額”為歷年《中國統計年鑒》公布的以“萬美元”累計的“各地區按經營單位所在地分貨物進出口總額”，并按人民幣兌美元年均匯率折算為人民幣“億元”單位。分省GDP全部以平減指數調整為2005年實際值，GDP平減指數采用如下估算程序:

首先，審計署2011年第35 號公告公開了政府性債務增長率和2010年地方政府債務余額，根據這兩組數據可以推算2005—2009年地方政府債務余額。審計署于2013年6月和12月又分別公布了2011年36個地方政府本級債務的抽樣增長率及2012年全國地方政府債務余額，由此可推算2011年債務余額。但審計署2012年公布的地方政府債務包含省、市、縣、鄉四級，同2010年公布結果不具備可比性。本文扣除2012年地方政府債務余額中的鄉鎮政府債務額，初步得到2005—2012年包括省、市、縣三級地方政府的債務余額。

其次，審計署第35 號公告公示了2010年東、中、西部三大區域及5個計劃單列市的地方政府債務余額。在萬德資訊(WIND)查詢到東、中、西三大區域各自所包含大部分省區的地方政府債務余額，并將5個計劃單列市分別并入相應省份，缺失省份數據按其所在三大區域扣除已查詢到的省區債務總量后，以2005—2010年土地出讓金的年度均值作權重進行債務余額分配，得到31 省市2010年地方政府債務余額。

再次，通過萬德資訊可查詢340家在資本市場公開發債的地方融資公司債務數據，由于不同省份抽取的省、市、縣級融資公司數不一致，因此不能用抽樣額作簡單比較。本文處理方法是，以省級、市級、縣級的資產負債額為權重計算加權債務均值，假如某省共有n1家省級融資公司、n2家市級融資公司、n3家縣級融資公司，省級融資公司的負債和資產額分別為PL和PA、市級融資公司的負債和資產額分別為XL和XA、縣級融資公司的負債和資產額分別為ZL和ZA，則政府性債務的樣本加權均值測算公式為:

根據這種方法可以得出2005—2012年各省政府性債務的可比增長率，結合2010年各省債務余額的查詢和測算結果，即可得到2005—2012年分省債務余額。假如各省債務余額加總后與全國相應年份的總量數據不一致，則按各省債務比率進行等比例調整，但結果顯示，全國分省數據測算結果加總后與全國總量數據誤差極小，體現出估算方法的穩健性。

最后，按上述程序估算的分省數據僅包含省、市、縣三級，將2012年審計署公布的鄉鎮政府債務余額結合上述方法估算的政府債務增長率，測算出2005—2012年鄉鎮政府債務，并以各省市鄉鎮政府數目占比為權重測算出歷年各省的鄉鎮政府債務額，與上述測算結果加總，從而得出省市縣鄉四級地方政府債務額。

四、分層指標的熵值法權重賦值測算

1.熵值法權重賦值原理

地方財政償債能力量化評級的關鍵環節是確定分層指標權重。本文采用客觀熵值法測算指標權重，其優點是避免了專家判斷方法的主觀隨意性缺陷。假定需要評價m個樣本的財政償債能力，樣本觀測值是省區數目和考察年份的乘積，從而能夠進行省區間橫向和縱向比較。評價體系共包括n個指標，則量化評價系統的數據矩陣為:

由于指標間存在量綱差異，直接測算權重會導致評級結果存在系統偏誤，需要對指標進行標準化處理。處理過程根據正向、負向或中值指標存在差異，標準化程序分別是:

其中:pij是標準化指標比率;ej是指標j的信息熵值;dj是指標信息效用，信息效用越高，對指標綜合評價的影響越大，量化權重值也越高;單指標信息效用與同層級指標信息效用累計和的比率定義為wj，即最終測算得出的熵值法指標權重。

2.熵值法權重賦值結果

本文以中國31 省區2005—2012年數據為基礎，對各類正向、負向和中值指標進行標準化處理，利用熵值法確定各分層指標權重，量化結果在表1中列示。

由權重賦值結果可見，在經濟、財政、債務、體制四類A 級指標中，地方舉債規模權重為0.173，其重要性略高于管理體制因素，經濟和財政因素比舉債本身對地方財政償債能力的影響更大，這一權重賦值結果同穆迪、標準普爾兩個國際信用評級機構進行主權債務信用評級時所設定的權重基本一致(劉琍琍，2009)。這說明，衡量地方財政償債能力不能僅觀察舉債規模，經濟資源、財政績效往往更能反映一個國家或地區的償債實力。事實上，很多曾爆發地方政府債務危機的國家和地區，舉債規模并不顯著高于其他國家，但其經濟前景和財政管理難以支撐地方政府舉債，最終導致大范圍地方政府債務違約并不得不實施嚴厲的事后調整措施。中國一些落后地區的基層政府同樣存在政績考評誘發的舉債道德風險，往往不考慮舉債項目能否取得穩定而持續的利潤流。績效較差的舉債項目利于凸顯經濟績效，在晉升博弈中占據有利地位;謹慎決策和規避風險的地方官員則在GDP競爭中處于劣勢，甚至被淘汰出政治晉升競賽，誘發“逆向選擇”效應(郭玉清，2011)。債務權重偏低的另一個原因是缺失指標可能使客觀賦值結果存在向下偏誤，例如:“債務流動性”指標組中還應該考察還本付息率，即債務年度還本付息額占債務余額比重;“債務負擔規模”指標組中還應該考察資產負債率，即債務余額占政府資產比重。盡管各省區債務還本付息額和政府性資產數據無法獲得，這部分指標數據的缺失一定程度上弱化了地方舉債規模權重，但由于本文考慮的財政償債能力指標非常全面，缺失指標并不會對評級結果構成實質影響。在“地方舉債規模”指標組中，債務流動性指標對評級結果高貢獻同樣偏低，僅占37%，這是由于本文主要考察省際財政償債能力，而債務流動性對財政償債能力的制約主要體現于省級以下政府，特別是市縣層級。財權上移、事權下放的縱向失衡框架具有從中央到地方的示范延伸效應，使省級政府集中了相對較多的財力，一般不存在債務流動性困境，并有余力通過財政轉移支付救助出現償債困境的下屬市縣。隨著政府層級的下移，債務流動性對償債能力的影響權重將隨之提升，量化評級程序也應會動態微調。

表1 地方財政償債能力量化評級指標體系的熵值法權重賦值結果

五、中國各省區財政償債能力的量化評級結果

測算出熵值法權重后，對財政償債能力的量化評級指標值逐層加權匯總，在表2中給出2005—2012年中國31 省區財政償債能力的量化評級結果①限于篇幅，本文僅列示了各省區財政償債能力的最終量化評級結果及綜合指數，如對各分層指標賦值的測算結果感興趣，可向作者索取。。由于熵值法權重測算采用了全樣本數據，量化評級結果既能用于不同省區間的橫向比較，也能根據評級結果的年度變化，觀察各省區財政償債能力的動態演進，進而提出償債風險管控預案。

1.中國各省區財政償債能力的橫向比較

首先，對2005—2012年各省區財政償債能力的量化評級結果測算縱向均值，并按從高到低的排序將全部省區劃分成三組，即高償債能力組(H)、中等償債能力組(M)和低償債能力組(L)。不難發現，財政償債能力分組與東、中、西三大地理區域分組具有強相關性，省際財政償債能力形成從東到西依次減弱的階梯狀分布格局，上海、北京、天津三個直轄市穩居前列。分層指標顯示，東部三個直轄市的舉債規模并不低，其“地方舉債規?！敝笜私M的量化評級結果均排在15 位以后，說明直轄市的城市融資平臺公司通過銀行信貸、發行企業債等方式累積了相對較重的債務負擔。但這三個地區經濟資源和財政績效指標組的量化評級結果均排在全國前5 位，意味著其經濟潛力、要素資源、財政管理及由此形成的區域競爭力能夠支撐高債務存量，特別是三個直轄市在城市化推進過程中土地升值幅度較大，能夠帶來穩定的預算內財產類稅收和預算外土地批租收益，形成其他省區所不具備的償債財源優勢。與三個直轄市類似，東部省區中江蘇、廣東兩省債務絕對額最高，但其財政績效和管理體制指標評級結果靠前，能夠通過財政收支的制度性調整和與支出事責更加匹配的財力基礎抵御償債風險。

與東、中部省區相比，西部省區財政償債能力偏弱，制約西部償債能力的重要因素是管理體制和舉債規模。“管理體制因素”指標組的量化評級結果表明，西部省區支出責任配置過多，財權與事權高度不匹配，且更依賴中央財政轉移支付補充其薄弱的預算內財力。大多數西部省區的預算內收入僅夠保持機關運轉和工資發放，為爭取中央財政轉移支付，同時預期一旦出現償債危機中央政府將予以救助，西部省區普遍加大了預算外舉債融資力度，其“人均債務”、“債務依存度”、“債務率”等指標值均顯著高于東、中部地區，這是西部償債能力低下的主因。由此可見，如果說縱向失衡的分權框架使基層政府面臨更大償債困境，那么未來出現流動性危機的基層政府可能集中在償債能力相對落后的西部省區，如排名墊底的甘肅、青海、西藏等省份，甚至由于償債責任的向上轉嫁而沖擊省級財政運行安全。

表2 2005—2012年中國各省區財政償債能力的量化評級結果

在財政償債能力的階梯狀布局中，九省份出現地理區域分布和償債能力分布的異化。其中，中部資源大省山西上調至高償債能力組，西部新疆、陜西、貴州三省份上調至中等償債能力組，東部遼寧、廣西、海南及中部吉林、湖南的量化評級則被下調，廣西和海南甚至跨級降至低償債能力組，表現出與地理區位極不相稱的償債能力。上調量化評級的中西部四省份財政績效評級靠后，特別是收入穩定性較差，可支配財力中源于稅收的比例較低，財政自給率也不足，這些特征與其他中西部省區殊無二致，但這四個省份的相對舉債規模不高，債務指標優化的量化評級結果推動綜合評級結果前移。東部廣西、海南兩省份經濟資源評級結果靠后，相對舉債規模也偏高，這兩項劣勢使其綜合評級結果跨級下調至低償債能力區間。這說明對經濟落后省區來說，增強其償債能力的政策著力點是控制舉債規模，事實上，越是償債能力孱弱的落后地區，地方官員越依賴債務融資，爭取上級轉移支付，投資市政基礎設施和凸顯政績;舉債規模較小的地方官員反而可能因政績不佳在年終考核時被一票否決，排擠出政治競爭市場，從而形成官員舉債競爭中的“逆向選擇”。因此，在地方官員政績考評中納入融資風險因素，明晰各級政府的償債權責，對造成償債困境的地方官員離職追責，將有效緩解地方政府舉債的預算軟約束和道德風險(郭玉清，2009)。

2.中國各省區財政償債能力的縱向演進

除橫向比較外，在圖2(a)和圖2(b)中，分別以各省區財政償債能力量化評級的年度均值和標準差觀察地方財政償債能力的縱向演進。圖2(a)中的均值演變情況顯示，中部省區與全國均值曲線高度重合，表明東、西部省區與中部省區財政償債能力的量化級距基本等同，從而在對全國所有省區(未包括港、澳、臺)的償債能力求均值時，東、西部與中部省區的正向和負向差額恰能相互抵消。2009年東、中、西部省區償債能力均大幅震蕩下滑，是由于中國銀監會頒布信貸結構調整指導意見，鼓勵各地組建地方融資平臺，配合中央4 萬億投資計劃多渠道舉債融資，各地債務存量的飚升使財政償債能力驟降。鑒于債務增速過快、積累風險較高，2010年，國務院要求各地加強融資平臺公司管理，對存量債務進行清理整頓，償債能力曲線迅速恢復之前的趨勢，因此，2009年出現的短期波動主要是由政策性因素所引致的。

圖2 中國31省區財政償債能力指數均值及標準差的動態演進

需要警惕的是，圖2(a)顯示，近年來，全國及東、中部省區的財政償債能力均呈下降趨勢，特別是東部省區負債率和債務率兩項舉債規模指標持續攀升，養老、醫療、就業等保障性支出壓力增大，使財政償債能力下降較快。與東、中部省區不同，西部省區財政償債能力均值曲線不降反升，整體償債能力提高了2.8%。分層指標研究表明，西部省區財政償債能力的改善主要得益于經濟和舉債狀況，近年來，西部省區固定資產投資和實際GDP增速較快，在市政基礎設施存量低于東、中部區的前提下，舉債融資發揮了更高的邊際增長績效，使債務負擔率穩步趨降。但相對來看，西部省區財政績效和管理體制兩組指標仍不理想，人員和辦公經費支出比重較高，預算內可支配財力拮據，債務余額占可用財力比重反映的債務率指標仍呈攀升態勢，這一點與東、中部省區是一致的。

圖2(b)是31 省區財政償債能力標準差的演變情況，標準差越高，反映省區間財政償債能力的差異越大。不難發現，東、西部省區財政償債能力形成“俱樂部收斂”趨勢，即在東部償債能力整體弱化、西部償債能力相對改善的過程中，兩大區域內部的償債能力差距均有所降低;中部省區間的財政償債能力差距則保持波動穩定。東、西部省區償債能力的整體趨同及兩大區域內部的俱樂部收斂導致全國省區間財政償債能力持續逼近，多省區出現密集財政償債困境的可能性增大，這意味著未來防控地方政府債務風險的政策著力點，應從個案監控轉向區域聯防，避免形成大范圍的債務流動性危機。

六、結論與建議

本文借鑒國際信用評級機構的主權信用評級管理經驗，設計中國各省區財政償債能力的量化評級分層指標體系，進而以客觀熵值法賦予分層指標權重值，測算2005—2012年省域財政償債能力的量化評級結果。研究表明，自1998年積極財政政策淡出后，中國省際財政償債能力持續走低，2010年國務院規范地方融資平臺管理的緊縮性舉措并沒有扭轉地方財政償債能力的下滑趨勢，地方政府依然通過各種隱性渠道求政績、謀發展，使償債風險不斷積聚。盡管包括中央和地方政府債務在內的債務存量占GDP比重仍處于60%的國際警戒線之內，地方債務風險整體可控，但從結構上看，省域財政償債能力呈現出從東到西逐級遞減的階梯狀布局，西部省區面臨的償債風險較高。此外，各省區均具有居高不下的債務率，多數已超過國際警戒閥值;從中央到省級以下政府示范延伸的非對稱財權事權分配框架致使西部基層政府的償債能力尤其孱弱，而東、西兩大區域內部的償債能力正逐步趨同。

上述結論表明，當前中國地方政府的債務風險主要表現為償債資金不足引發的債務流動性風險，并可能通過政府間償債責任的被動轉嫁而使風險傳導升級。由于落后省區預算內財力主要保障人員和辦公經費等自利性支出，財政績效監督機制的缺失更加劇了基層政府出現系統性償債困境的可能。為實現地方財政償債風險的區域聯動預警，中國亟需借鑒澳大利亞、法國、德國等成熟市場經濟國家的政府債務管理經驗，在財政部門內設立地方政府債務監控機構，解決長期困擾實際部門的債務信息搜集和政府層級間信息不對稱問題。專業性債務監控機構的組建使中央政府能夠實施“事前設限、事中控管、事后調整”的“三位一體”式風險防控預案，即利用地方財政償債能力指標體系對各省區債務的運行狀況進行動態監管和量化評級，限制低償債能力地區的舉債規模，并對陷入償債危機的地區實施“增收節支”等事后調整。而強化財經紀律、遏制地方自利性支出傾向以及在分權框架中明晰償債責任，使基層政府財權事權相匹配的制度設計，也將成為增強地方財政償債能力的政策要義。

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