江蘇公路交通轉型發展的路徑與舉措

張鴻飛

“十二五”以來，江蘇公路系統圍繞發展理念、體制機制和制度設計等核心要素開展了一系列探索和研究，以路網完善、管養提升、依法治路、科技創新、安全保暢、惠民服務、資金保障、人才支撐八大工程為重點任務，努力實現又好又快發展，總體發展水平繼續走在全國前列，但江蘇公路轉型發展面臨的問題也非常突出。江蘇公路交通往哪兒轉、轉什么、怎么轉是“十三五”時期必須直面的現實問題。

一、江蘇公路轉型發展需要處理的幾對關系

建設規模和可承受能力的關系問題。到“十一五”末，江蘇公路交通基礎設施已經率先基本實現現代化，但部分地區不顧可承受能力依然大搞建設，主要表現在：投資需求和建設規模居高不下，“十二五”、“十三五”十年還有大量的續建和待建任務;建設計劃執行不科學，多開新線、少用老線，多修一級路、少修二級路在部分地區比較突出;部分項目在無資金、無土地指標、無前期工作手續的情況下倉促上馬，還要拼命壓縮工期。每年全省都有大量的計劃外項目在推進實施，其中不少在排著隊等待進入全省建設計劃盤子。此外，干線公路建設成本近年來節節攀升，蘇南部分地區高架快速路的造價達到了1億元/公里。雖然省補資金占工程建設投資的平均比重從2005年的60%降至如今的30%左右，但地方仍極力爭取干線公路建設計劃，顯然他們真正看中的已經不是省補資金，而是省國土廳“點供”的土地指標。再繁瑣嚴厲的前期工作要求、再緊張的土地和資金供給，也沒能夠有效遏制部分地方政府建設投資的沖動和欲望。

行業和地方的關系問題。在城鄉交通二元管理體制格局下，“土地財政”的強烈刺激和推動，使各級地方政府將更多的精力和財政資金投向了城市建設，交通發展無論在建設方面，還是養護管理方面都受到了相當大的影響和沖擊。《江蘇省公路條例》明確規定，國、省道的管理由省市兩級政府負責，具體分工由省政府確定。但在實際工作中，全省各地均先后不約而同地把干線公路建設責任主體進一步下放到了縣級。很多工程建設從規劃開始，行業的規范標準和管理要求就落實不到位，建設質量不能保證，科技創新、生態環保的發展理念難以真正落地。為了爭取省補資金，地方政府把許多承擔城市交通、土地開發功能的公路納入國、省道建設，作為改建項目搭便車。項目建成后，公路養護管理工作往行業一推了之。近年來，受地方保護主義影響和干擾，路政管理和超限治理等工作步履艱難。在收費公路問題上，部分地方政府利用收費公路政策修路，但把征收秩序、債務化解、安全和社會風險防范等全部交由行業承擔。燃油稅改革后，江蘇省交通廳、財政廳的文件明確規定，市縣公路部門的基本支出由地方財政予以托底保障并逐年增長，但全省幾乎沒有一家執行到位。干線公路地方建、省里養，管養脫節的現象比較突出。一些地方更注重節省工程建設造價，而缺乏全壽命周期成本理念。全省加強干線公路網集中統一管理的呼聲和要求越來越強烈。

事權和財權的關系問題。深化財稅體制改革要求建立事權與財權相適應的制度，其中，事權是基礎。基層反映強烈的問題主要有以下兩個方面：一是干線公路和農村公路的事權與支出責任不匹配。干線公路事權在中央和省，但建設經費投入主要來自于縣。農村公路的事權在縣，但建設和養護的經費投入主要靠省。截至2013年底，江蘇農村公路建設省級貸款余額達127億元，接近省補資金總投入的50%，與干線公路建設債務基本持平。同時，每年還要從汽車養路費的燃油稅替代返還收入中安排6億元左右用于全省農村公路養護，擠占了干線公路發展資金。地方在農村公路建設方面的缺位，直接帶來了農村公路管養和安全保障能力不足，雖然滿足了“通”的需求，但總體服務水平不高。二是對照轉型發展的要求，公路養護管理經費投入嚴重不足。總體來看，燃油稅改革后，國務院辦公廳2011年下發的22號文沒有得到很好的貫徹執行，公路養護管理經費支出受到了很大影響，省本級及部分地方的公路建設債務還本付息開始進入高峰期，壓力驟增。近年來，江蘇公路的里程、等級和標準都在不斷提升，但養護管理經費投入的增長無法跟上地方需求。基層反映，目前養護基價、臺班定額標準太低，也遠低于市政道路的養護基價定額標準。如徐州城市干線公路核定保潔費為12.25～17.5萬元/公里，而省公路局每年撥付的干線公路養護經費為7萬元/公里，相差近一倍以上。而周邊的上海等地早就把公路養護基價定額的計算單位從“公里”改成了“平方米”。再如，機械化清掃保潔造成了養護支出費用增加，很多城區段的公路養護不適合再繼續套用一般路段的養護經費計量標準;高架橋養護、隧道養護、隔音屏的設置等問題也是近年來江蘇公路養護管理工作中產生的新情況，需要在相應的技術標準、管理規范和經費支出等方面做出保障和安排。

創新發展和治理能力現代化的關系問題。黨的十八屆三中全會提出了治理能力現代化的全新理念，從這個角度審視行業發展，主要存在四個方面的問題：一是對行業發展的重大政策研究不夠。一些制度設計發揮的實際作用與其出發點南轅北轍，國、省干線部分管理服務類設施建設事與愿違。二是對行政資源的爭取和統籌協調不夠。S122某節點因征地拆遷矛盾難以協調，致使建設周期長達六年未能通車，成為“史上最難通的路”，而其他已建成路段只能風吹日曬，任其老化。三是公路法制建設亟待加強。盡管《中華人民共和國公路法》出臺后，江蘇先后頒布實施了《江蘇省公路路政管理條例》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省農村公路管理辦法》等一系列地方性法規，但基層實際執法管理工作中總是感覺這些法規靠不上、用不了。不僅公路行政執法管理缺乏更多的法律依據，建設管理體制、養護運行機制改革后帶來的大量行業監管工作，以及“十二五”以來突出強化的公共服務、應急處置等新增職能，目前還主要依靠行政手段和計劃指令來推進落實。四是公路科技創新能力有待進一步提升。公路科技創新體系和相關政策尚不健全，公路企業的創新能力、創新精神缺乏，部分研究成果質量不高，且沒有轉化為實際生產力。江蘇公路網管理與服務應急指揮體系建設起了大早，趕了晚集，與北京、廣東等先進發達省市相比，仍有較大的提升空間，科技創新的支撐和引領作用沒有得到有效發揮。

簡政放權和加強監管的關系問題。江蘇公路系統在2002年就進行了養護管理體制改革，但是改革的進展極不平衡。已經改制的地區，在市場主體的培育、市場規則的制定等方面，距離真正的市場化運作有很大差距。尤其是市場化改革后投入到養護上的資金未能得到切實應用，國家以稅收的形式、企業以利潤的形式分別拿走了部分養護資金;改革后日常養護的監督管理變得很難，遇有突發事件，企業老板“利”字當頭，先談錢再談事。堅持市場化的改革方向與強化公路的公益產品屬性、公路部門承擔的安全監管和應急處置職能，相互之間的關系從理論到實踐都要進一步探索和研究。當前，簡政放權的力度進一步加大，交通運輸部已經明確，養護市場化的改革還要深入推進，江蘇的省管縣、行政審批制度改革也初見成效，既要放權給市場，也要放權給基層。但是公路部門只放不收、重審批輕監管的狀況仍然存在，職能轉變不夠到位。部分地方縣級公路管理機構下放之后，市、縣兩級公路管理機構又面臨著管理脫節的新問題。

二、問題產生的主觀原因

上述問題的產生，從客觀上講，是江蘇公路交通發展的階段性特征所決定的。江蘇在全國率先面臨公路養護管理現代化問題，在綜合交通運輸體系五種運輸方式中，公路交通率先面臨轉型發展的壓力。從主觀方面查找問題產生的原因，主要表現在以下幾個方面：

宏觀政策的研究和把握還不到位。黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會精神，以及習近平總書記關于進一步深化改革一系列重要講話，是中國特色社會主義理論的最新理論成果，是指引社會主義現代化建設的總綱領。但一些領導干部對于我國經濟社會發展面臨的新常態和改革開放的新常態缺乏清醒的認識和正確的預判，特別是對于十八屆三中全會召開之后，行政管理體制、財稅體制、行政審批制度等一系列重大改革對行業產生的重大影響，缺乏應對思維，對行業發展中存在問題的認識，還停留在過去。

正確的政績觀還沒有牢固確立。一些地方政府唯GDP論，以增長取代發展，片面追求發展的速度，忽視甚至犧牲發展的質量，對發展中存在的問題采取回避態度，地方利益有綁架行業發展的現象。公路部門自身也有重建輕管的傳統思維定式，一個突出表現就是，這么多年來，提請地方政府、交通主管部門研究解決公路建設的問題多，研究解決公路養護管理的問題少。

對待改革的態度還不正確。改革從短期看是挑戰，是壓力，但從長期看，是機遇，是動力。化挑戰為機遇關鍵在于超前謀劃，主動應對。公路交通的特殊性在于“互聯互通方能四通八達”，從而使其效益最大化。正所謂“一丈不通，萬丈無功”，推進公路交通改革必須統籌謀劃、整體推進，絕不是一撤了之、一并了之、一轉了之、一放了之。此外，對行業多年發展中積累形成的體制機制深層次矛盾和問題，一些地方政府不敢以改革的態度加以認真研究和解決，在一定程度上缺乏積極主動的擔當意識。

體制和機制還不協調。城鄉交通二元管理格局造成地方政府重視城市（城鎮）交通基礎設施建設，而在承擔區域交通的普通國、省干線公路建設發展上普遍缺位。盡管有法律法規的明文規定，明確了各級政府在公路交通發展上的責任要求，但地方政府缺乏落實的動力和決心。公路管理機構原則上實行“條塊結合、以塊為主”的模式，然而在實際工作中，工程建設上的“塊強條弱”、養護管理上的“條不強塊更弱”束縛了全省干線公路網整體效益的發揮。

公路的本質屬性研究還不透徹。對公路本質屬性研究不透，使我們的實際工作走了不少彎路。對全省干線路網的功能定位缺乏科學界定，對于哪些是局部受益、哪些是全局受益的路網結構缺乏系統研究。S338某段收費經營權十年前轉讓賣出，十年后政府又高價回購，這期間經營管理單位“光明正大”地擁有收費權。但是，由于經營單位追本逐利，對養護職責嚴重缺位，投入養護經費能少則少，導致路面破損極其嚴重，造成不良社會影響，這種教訓也極其深刻。

三、江蘇公路交通轉型發展任重道遠

結合基層的意見，建議在今后一段時間內的公路交通工作中，要著力解決好以下五個方面的問題：

以治理體系現代化為指導，進一步深化公路交通轉型發展的頂層設計。全面深化改革就是要破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型。以治理體系現代化為指導，深化公路交通轉型發展的頂層設計，需要著重把握好以下幾條基本原則：好字優先。適應“經濟新常態”，告別粗放的高速增長階段，進入以中高速、優結構、新動力、多挑戰為特征的新階段。主要依靠科技進步和管理創新，提高發展的質量，增強可持續發展能力，實現更加符合公路交通發展規律的科學發展。市場導向。繼續探索擴大管養分離和養護市場化改革，建立政府與市場合理分工的公路養護模式。根據不同養護工程的特點和市場化條件，有選擇性地采取政府購買服務的方式，既發揮養護工區及區域性應急養護保通隊伍的作用，也充分發揮群眾參與日常養護的作用，從而進一步明確應急保通和日常養護、專業養護和群眾養護的關系。權責對等。強化普通公路公益產品屬性，并按照有利于干線公路網集中統一管理的思路，明確各級政府承擔的公路交通發展職責，界定各級政府的事權以及相應的財政支出責任。在市場化改革的大背景下，界定各級公路管理機構代行政府職責履行的各項行業監管和行政執法職能，實現行政資源的集中統一配置。以兩個“集中統一”實現財權和事權相匹配、機構和職責相對應。職權法定。樹立法治思維，用法治理念和法治方式促進頂層設計的科學性。樹立決策終身負責的理念，促進科學決策、民主決策、依法行政。公路管理機構履行職責全面納入法治軌道，更多依靠法律手段而非行政手段，加強行業監管和公共服務。深化行政審批制度改革，加強事中、事后依法監管。

以財權事權統一為原則，進一步理順公路管理體制機制。這已經成為江蘇全省公路系統的普遍共識和迫切愿望。交通運輸部對此也有著清醒的認識和準確的判斷，已經把公路管理體制改革作為交通運輸體制機制改革的重點領域和先行示范，從中央層面開始謀劃推進。一方面，從江蘇自身實際出發，進一步明確管理養護和服務的事權，積極爭取管理養護資金。對于目前設定的公路管理養護資金計劃和定額標準與實際工作的資金需求之間的差距，提前做好全面、準確的分析和測算，建議根據車流量建立燃油稅轉移支付增加機制。在大規模建設時期，公路建設管理體制主導決定了養護管理體制。在以管理養護和服務為主的發展新階段，公路養護管理體制應該占據更加重要的地位，公路建設管理體制的調整應當遵從養護管理體制改革的思路和步調。另一方面，從“有限政府”的發展理念和要求出發，在遵循交通運輸部關于公路事權劃分的政策指導下，按照功能分類的理論，遵循“誰受益誰負擔”的原則，對全省普通國、省干線公路網進行重新梳理分類。把主要承擔區域、過境交通，連接縣以上經濟節點的國、省道列為省級事權，由省級財政承擔支出責任，由作為省級公路管理機構派駐機構的市級公路管理部門實施日常管理和養護;對列入省道公路網規劃，但主要服務于局部、地區發展和城鎮化建設的公路應當列為省和縣共同事權，由省市兩級財政按比例分擔支出，由縣級公路管理部門實施日常管理和養護。農村公路因為實施主體、支出責任和相應的燃油稅替代轉移支付均落實到了縣級及以下政府，故事權應全部下放到縣鄉兩級政府，省級主要負責政策引導、技術支持和行業監管。

堅持以人為本的核心理念，進一步推進公路養護管理現代化。堅持以人為本，就是要堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，關注人的價值、權益和自由，關注人的生活質量、發展潛能和幸福指數。要把公路安全保障能力建設放在更加突出重要的位置。繼續發揮好國檢的“指揮棒”作用，激勵引導全省公路系統始終保持全國領先的發展定位。同時，更加緊密地結合江蘇實際，按照公路建設、管理、養護、服務、安全“五位并舉”的要求，進一步加大公路安全保障能力建設的投入和重視力度，服務廣大人民群眾安全便捷出行。要實實在在提高公路公共服務能力，提升突發事件應急處置能力。干線公路服務區、突發事件應急處置基地除了建設資金的投入，更要在應急和服務的運行機制上進行深入的思考和研究，并在加強地方政府供給方面提供政策引導。要進一步深化江蘇普通收費公路管理改革和收費站點布局調整的方案研究，既算經濟賬，更算社會賬、政治賬，真正落實交通運輸部關于“兩個路網”的發展思路，讓發展的成果更多地惠及于民。

堅持以問題為導向，進一步改進管理理念和管理手段。深化體制機制改革，推動轉型發展，在抓好頂層設計的同時，更好堅持問題導向，把解決問題作為改進管理、推進發展的首要舉措，從內部催生改革動力。一方面，在指導基層工作時，切實改變過去“下指標、提要求、搞檢查多，政策引導、法規支持以及其他保障條件和措施少，資金杠桿、項目杠桿、計劃杠桿用得多，技術支持、管理服務少”的做法。省廳、省局制定政策研究思路時，要進一步加強工作調研，更多地傾聽基層的呼聲和想法，使行業主管部門的話語權落地生根。同時，在行業發展重大政策、舉措制定出臺過程中，對蘇南、蘇中、蘇北不同地區發展的差異性予以充分考慮，統籌全省公路交通協調發展。另一方面，要注重挖掘全省在改革轉型發展中面臨的共性問題，及時下發指導性意見，改變摸著石頭過河、八仙過海各顯神通的狀況。如針對養護市場化改革推進難的問題，可采取鼓勵大型國有企業收購兼并養護公司的做法，進一步壯大培育養護市場主體，發揮規模效應，同時，鼓勵加強分類專業養護。

以改革創新為動力，進一步提升行業自身可持續發展能力。江蘇公路交通經過了近20年的快速發展期，為全省經濟社會發展和廣大人民群眾安全便捷出行做出了重大貢獻。但行業自身的可持續發展能力沒有順勢得到重視和加強，反而有弱化和困頓的趨勢，體制、機構、職能、人才隊伍、資金保障、基層建設等各個方面都面臨著諸多問題。在當前深化改革、轉型發展的關鍵檔口，要準確把握公路的公益屬性，進一步深化公路管理機構職能定位研究，強化公共服務和行政執法監管職能，幫助和指導各地公路管理機構妥善處理好事業單位分類改革。要借當前改革的契機，統一全省公路管理體制，分類推進養護運行機制市場化改革，解決目前管理體制混亂、改制歷史遺留問題多的狀況。要進一步加大工作力度，全面提升干部職工的素質素養。圍繞打造“綜合管理、行政執法、專業技術”三支人才隊伍的總體設想，科學設置崗位職責，合理配置人才資源。要進一步加強行業文化建設，提升行業黨建水平，形成共同的行業價值認同。要面向行業，提高從業人員的準入門檻，大力推進機械化養護和專業化養護水平。同時，更加注重公路人的自身發展，拓展干部發展空間，幫助職工實現合理利益訴求，從而提升全系統干部職工的綜合素質、精神狀態以及整個公路交通行業的凝聚力、向心力和戰斗力。

（作者系江蘇省交通運輸廳公路局黨委書記）

責任編輯：戴群英