我國城鎮化、工業化進程中農業用水面臨的挑戰及對策

周祖昊，邵薇薇，張瑞美，張獻鋒

（1.中國水利水電科學研究院流域水循環模擬與調控國家重點實驗室，水利部水資源與水生態工程技術研究中心，100038，北京；2.水利部發展研究中心，100038，北京；3.中國水利經濟研究會，100053，北京）

水利是農業的命脈，我國75%的糧食、90%的棉花和蔬菜來自于灌溉農業，保障農業用水是保障糧食安全的基石。近年隨著我國城鎮化、工業化進程的快速推進，一些地區水資源供需矛盾突出，擠占農業用水現象時有發生，給農業用水帶來了嚴峻的挑戰。在城鎮化、工業化和農業現代化協調發展過程中，如何確保農業用水安全、保障國家糧食安全，成為當前和未來一個時期水利建設的重要任務。因此，深入分析我國城鎮化、工業化進程中農業用水面臨的挑戰，提出城鎮化和工業化進程中農業用水的保障對策，具有重要的意義。

一、當前我國農業用水面臨的形勢

農業用水包括灌溉用水和林牧漁用水，當前我國農業用水呈現水量減少、水質惡化、用水效率不高的形勢。

根據《中國水資源公報》《中國統計年鑒》，新中國成立以來，我國農業用水總體上經歷了復雜變化的歷程，1949年我國農業用水總量為1 001億m3，1949—1996年農業用水量持續增長。1997—2012年農業用水總體呈現微弱減少態勢，從1997年的3 919.7億m3一直緩慢下降到2003年的3432.8億m3，為近16年的最低值；2003年以后，我國的農業用水量又呈現出小幅度回升的態勢，2012年達到3 902.5億m3。從水量來看，近16年農業用水變化不大，但從農業用水量占全國總用水量的比重來看，受同期工業用水、生活用水、生態環境用水（補水量）逐年上升的影響，農業用水量占總用水量的比重從1997年以來一直呈下降趨勢，已從1997年的70.42%減少到2012年的63.55%，年均下降比重約為0.43%。

根據 《中國水資源質量年報》2006年以來的統計數據，近年二級水功能區中農業用水區的水質達標率在30.4%~37.6%之間，明顯低于全國水功能區水質達標率，在7類二級水功能區中偏低，農業用水水質狀況不容樂觀。

近些年，我國加快了農業節水灌溉技術的推廣和應用，灌溉水利用率也得到較大提高。1997年我國大型灌區的灌溉用水利用系數僅為0.3~0.4，2005年我國農業灌溉用水利用系數達到 0.45，2012年又提高到了 0.52。1997—2012年期間我國畝均農田灌溉用水量呈不斷減少趨勢，已由1997年的492 m3/畝降低到2012年的404m3/畝，也反映了農業水資源有效利用程度的提高。但是從整體上來看，我國的農業用水水平還比較低，一些地方還存在大水漫灌現象，輸水過程中由于蒸發、滲漏等原因，水分損失很多，全國渠道輸水損失占整個灌溉用水損失的80%以上，農田灌溉水利用系數遠低于世界先進水平。

二、城鎮化、工業化進程對農業用水的影響分析

1.人口由農村向城鎮快速轉移

改革開放以來，城鎮化發展導致我國農村人口持續減少，城鎮人口快速增加。1997年，我國城鎮人口為36 989萬人，農村人口為86 637萬人，城鎮人口占總人口比重為29.9%。2012年，城鎮人口占比上升至52.6%，相比于1997年，城鎮人口占總人口比重增長了22.7%，年均增長1.4個百分點。由于城鎮居民生活用水定額遠高于農村居民，城鎮人口規模擴大導致了城鎮生活用水量大幅度提升；同時，隨著生活水平的不斷提高，城鎮生態環境用水需求也在大幅度增長。為了滿足日益增長的城鎮用水需求，部分農業水源開始轉為城市供水，這是農業用水量減少的原因之一。

2.第一產業比重下降，第二、三產業比重上升

工業化發展導致農業用水或農業用水比重持續減少，產業結構調整是直接因素。20世紀90年代以來，我國產業結構調整通過加大對工業產業的投入和加快第三產業發展步伐，逐步優化產業結構。按照國家產業結構調整政策，第一產業比重持續下降，由1997年的18.3%下降到2012年的10.1%，年均下降0.54個百分點，工業不斷壯大，服務業在國民經濟中的地位日益提高。在產業政策直接干預和間接誘導下，水資源和勞動力資源、土地資源等要素一起，不斷從第一產業流向第二、三產業。

3.農業比較效益持續降低

隨著城鎮化、工業化進程的推進，農業在國民經濟各部門中的比較效益持續降低，影響各方面支持農業用水的積極性。據《中國統計年鑒》統計，2012年我國單方水工業收益和單方水農業收益分別為144.93元和13.50元，首先，從區域經濟發展的角度考慮，地方政府部門更愿意將有限的水資源用于支撐工業發展。其次，水價的差異使得供水管理部門更愿意給城鎮化和工業供水。以石家莊為例，2012年工業企業用水水價為5.33元，居民生活用水水價為3.63元，農業灌溉用水水價僅在0.163~0.249元之間。再次，從農民自身利益的角度考慮，外出務工的收入要遠遠高于農產品和糧食生產收入，這就使得很多農民不愿意種地，或者傾向于用耐旱作物替代高耗水作物，減少灌水次數和單次灌水量。

4.農田水利資金投入相對不足

資金投入對農田水利基礎設施建設具有決定性作用，是農業用水保障中不可忽視的重要環節。隨著城鎮化和工業化的發展，我國社會經濟的發展帶來固定資產總投入額的增加，水利資金投入也相應加大，農田水利基本建設完成投資由1997年的422億元增加至2012年的1 925.8億元，16年間增長了1 503.8億元，年平均增長10.7%。然而，根據《中國統計年鑒》，同期我國GDP從78 973.0億元增加到518 942.1億元，年均增長率為13.4%，遠大于農田水利基本建設投資的增長幅度，使得2012年我國農田水利投資占GDP比重仍然不足0.3%。

5.城鎮生活和工業排污量大，水源污染嚴重

城鎮化、工業化進程對農業用水水質的影響，主要來源于不斷增加的污染物排放。我國每年有大量工業廢水和生活污水排入江河、湖泊之中，嚴重污染了河湖水質。根據《中國環境統計年報》，我國的廢水排放總量已經由1997年的415.8億t增加至2012年的684.8億t，農業用水的水質因而受到了影響。2012年我國農業水功能區水質達標率僅30.5%，造成了大量農業用水水質型缺水的問題。雖然農業灌溉用水對水質要求不高，但是若長期使用不達標的水進行灌溉，會降低土壤生產力和農產品質量，對人的身體健康有一定的影響。更為嚴重的是，一些有毒有機污染、化學污染和重金屬污染物，會直接損害人體健康，產生極端惡劣的后果。

三、我國農業用水未來面臨的挑戰

1.非農業用水與農業用水競爭的壓力將會繼續加大

城鎮化、工業化是經濟社會發展的大勢所趨，受其影響，1997—2012年我國非農業用水增加了582.3億m3。在國家有關政策推動下，未來城鎮化、工業化進程將進一步加快。根據 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，2020年我國城鎮化率將由2012年的52.6%上升到60%；同時根據國務院發展研究中心的定量預測，2020年我國農業結構將由2012年的10.1%進一步調減為6%。可以預見，城鎮生活和工業用水等非農業用水還將大幅度增加。當前，我國正在大力實施最嚴格水資源管理制度，在水資源開發利用總量受控的情況下，非農業用水的進一步增加，必然會導致非農業用水和農業用水的競爭進一步加劇，給未來農業用水保障增加一定的難度。

2.國家對農產品需求不斷提高

在糧食直接需求方面，隨著人口增加，我國糧食消費呈剛性增長。2009年我國提出 《全國新增1 000億斤糧食生產能力規劃》，東北地區、黃淮海地區和長江流域分別承擔全國新增產能的30.1%、32.9%和11%。在蔬菜需求方面，隨著人口數量和結構的變化，我國的蔬菜消費需求也在不斷變化。《全國蔬菜產業發展規劃(2011—2020年)》預測，到 2020 年我國蔬菜總需求量為 5.9億 t，將比2010年增加8950萬t，而在質量上，消費者也更加重視蔬菜供給的品質和安全。在肉蛋奶需求方面，《中國食物與營養發展綱要（2014—2020年）》預測，到2020年全國人均全年肉類消費將會達到29 kg，蛋類將會達到16kg，奶類將會達到36kg。國家對農產品量和質的需求提高，將導致用水需求不斷增加。

3.農業生產方式發生深刻變化，對供水保證率的要求不斷提高

當前，我國的農業生產方式正在發生著重要轉變。黨的十八屆三中全會和2013年中央農村工作會議均指出，在城鎮化、工業化進程中，必須統籌推進農村土地制度改革，解決城鎮化過程中的用地瓶頸，實現土地配置市場化，著力推進農村集體經營性建設用地和農用地使用權有序流轉，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。一方面，土地流轉有利于提高土地利用程度，由分散化農業生產方式向合理的集約化方向轉化。相比于傳統土地生產方式，集約化的生產方式農田灌溉需水量更大、更集中，對灌溉用水保證率的要求更高。另一方面，農業生產方式、組織形式及經營模式的規模化轉變，也促進了種植結構向多樣化和特色化發展，灌溉方式、灌溉制度等都有別于傳統分散式種植模式。如何在農業生產方式發生轉變的情況下高保證率地保障農業用水需求，是農業用水保障所面臨的新挑戰。

4.水污染負荷居高不下且處理能力不足

隨著城鎮化、工業化進程不斷加快，我國水環境污染問題在近20～30年內集中爆發，已從地表水延伸到地下水，從城市蔓延至農村，形成點源與面源污染共存、生活污染和工業污染疊加、新舊污染與二次污染相互復合，以及常規污染物、有毒有機物、重金屬等水污染衍生物相互作用的復合污染態勢。根據《中國環境統計年報》，2012年我國廢污水排放量為684.3億t。雖然污水處理水平有了顯著提高，但是與城鎮化和工業化的快速發展相比，處理能力還尚顯不足。根據住建部“全國城鎮污水處理管理信息系統”數據，截至2012年 9月，全國城市、縣累計建成城鎮污水處理廠3272座，處理能力僅達到1.40億m3/d，與廢污水排放量尚有一定的差距。此外，我國還有363座投入運行1年以上的城鎮污水處理廠沒有達到國家有關要求，平均運行負荷率不足60%。水污染負荷居高不下以及污水處理能力的相對不足，在未來相當長一段時間內還會繼續影響農業用水水質，為城鎮化、工業化進程中的農業用水保障帶來嚴峻的挑戰。

5.對比其他基礎行業，水利投入欠賬較多

根據水利部水利投資數據，改革開放之初我國水利投入占GDP的比重僅為0.2%～0.3%。1998年大洪水之后國家加大對水利設施的投入，但2010年全國水利建設投資也僅為2 328億元，占我國同期GDP的0.6%。2011年中央1號文件發布以后的2011年和2012年，我國水利建設投資額達到3 452億元和4 303億元，比2010年有較大幅度的增長，但是，水利投入占GDP比重仍然僅為0.7%～0.8%。而根據《公路水路交通運輸行業發展統計公報》，2012年全國交通固定資產投資為14512.49億元，為同期水利投資的3.37倍。可見彌補水利投入的欠賬，任重而道遠。

四、城鎮化、工業化進程中農業用水保障的對策和建議

1.明確農業用水水權

落實農業用水水權，是保障農業用水的首要任務。通過明確用水水權，確保農業用水的權屬，從根本上保障農業用水不被其他行業侵占。目前通過實施最嚴格水資源管理制度，將水資源開發利用紅線由全國分解到各地市，確定了2020年和2030年的用水總量控制目標，下一步還需要參考 《全國水資源綜合規劃》（2010年），進一步從各地市的用水總量中細化分解出農業用水量控制目標，對農業用水水權的歸屬進行明晰。

2.實施農業水資源用途管制

為了遏制水資源過度 “農轉非”現象，應實施農業水資源用途管制，對農業水資源利用方式、利用程度、用途變更等加強管制。加強農業取水許可，嚴格管理取水用途，按照《取水許可和水資源費征收管理條例》《取水許可管理辦法》，農民用水戶或灌區單位在申請農業取水時，應突出申請水資源的用途，對于取水許可為農業用水的，不得隨意更改為非農業用途，防止城市和工業發展對農業水源的肆意占用。對于糧食主產區，應嚴格保障基本的農業用水，尤其要保證作物關鍵期用水。

3.對農業用水轉讓進行嚴格審批

在實施農業水資源用途管制的基礎上，對農業用水水權的轉讓活動加強審批，要求發生農業用水權轉讓時必須由水權轉讓雙方提交申請，需寫明轉讓事由、轉讓水量、轉讓方式或轉讓途徑、轉讓年限等要素，并提交水權轉讓的影響評估報告，交由縣級以上水利主管部門或流域管理機構批準。縣級以上水利主管部門或流域管理機構對轉讓申請進行嚴格審核，核定水資源“農轉非”的轉讓時間、轉讓價格、轉讓水量和轉讓用途，科學評估用水轉讓對灌溉季節、枯水年份的影響并提出減緩措施，限制轉讓不得低于規定的轉讓最低限價，轉讓用途為居民生活用水優于公共生活用水和工業用水，無污染行業優于低污染行業，禁止在未經農業節水的基礎上直接減少灌溉水量。

4.落實農業用水轉讓補償

農業用水轉讓將對農業生產造成一定程度的損失，受益地區或部門應對受損主體進行補償，盡量減少農業用水轉移對農業生產造成的沖擊。農業用水轉讓補償應當堅持 “誰受益，誰補償”的原則，由取水方給予經濟補償。補償形式可以采取多種方式，如適當提高轉讓后的工業用水或生活用水價格，利用提價的資金來投資被轉移的農業節水設施，或直接使用資金對水資源轉移者給予補償；或由市政部門或工業企業直接投資節水農業建設，將農業節約下來的水供投資單位使用。在實施農業用水轉讓補償的過程中，政府應加強對農業用水轉讓補償過程的監管。

5.加強農業水污染防控

在農業水源整治和污染防控方面，水管部門應建立和完善農業水功能區排污許可制度和污染物排放總量控制制度。加強排污口管理，對于農業用水區沿途的常規污染物排放，按照最嚴格水資源管理的水功能區限制納污紅線要求加強總量控制；對于農業用水區的重金屬、有毒有機等污染物的排放，應嚴格禁止。通過完善相關法律法規，建立健全農業水源污染處罰和賠償制度，對造成農業水源嚴重污染的，依照法律對責任人進行處罰，并對受損農業進行經濟賠償；同時應采取技術措施，盡快修復農業用水水質。

6.挖掘節水潛力和提高用水效率

完善農業節水工程措施，加強渠道防滲處理，推廣節水灌溉技術，減少灌溉用水定額，提高灌溉水利用率。在井灌區和有條件的渠灌區，大力推廣管道輸水灌溉。在水資源短缺、經濟作物種植和農業規模化經營等地區，積極推廣噴灌、微灌、膜下滴灌等高效節水灌溉和調虧灌溉技術。完善農業用水計量，強化農業用水的管理和監督。明確農業節水工程的管護主體，落實管護責任。完善農業節水社會化服務體系，加強對農戶的技術指導和示范培訓。

7.加強工程建設和運行管理

加強農田水利工程建設，減少工程型缺水。針對部分地區仍然存在工程型缺水問題，應加強重點蓄引提調工程建設，以解決區域灌溉缺水及農業抗旱的難題，提高農業的供水保證程度。在易旱區、缺水區應興建一批骨干應急水源工程、備用水源工程和小微型水源工程，同時加強輸配水工程建設。在工程建設的同時，加強工程的運行管理，突出規范化管理，完善工程管理技術標準、相關技術規程和工程技術管理辦法。加強工程高效運行，注重科技引領，堅持以信息化引領農田水利工程管理的現代化，積極推進遙測遙感、現代化通信、物聯網技術等在農田水利工程運行管理中的運用，提高運行管理水平。

五、結 論

在我國城鎮化和工業化進程中，農業用水面臨著前所未有的挑戰。總的來說，城鎮化、工業化進程中農業用水保障的核心任務要圍繞三個方面積極開展：①緩解城鎮化和工業化進程對農業用水的水量擠占，實施水量保障，包括明確農業用水水權、實施農業水資源用途管制、對農業用水轉讓嚴格審批、落實農業用水轉讓補償；②防止城鎮化和工業化進程中農業水源污染，保障農業用水水質；③利用城鎮化和工業化發展帶來的有利條件，切實增加農田水利投入，大力開展農業節水，加強農田水利工程建設和運行管理，提高農業供水保證率和用水效率。通過法律、政策、資金、管理、技術、水價等多方面的措施，從而保障我國的糧食安全和農業可持續發展。

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