村規(guī)民約的法律效力如何認(rèn)定

案例一

某村委會因為村民的莊稼經(jīng)常受到豬、羊、雞、鴨等畜禽的踐踏，為此村委會主任召集村委會成員開會，經(jīng)村委會成員表決通過并由村委會主任在村廣播室向村民宣布：從現(xiàn)在起，各家各戶將自家的畜禽管好，否則，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有誰家的畜禽踐踏別人家的莊稼，一律罰款 50元;嚴(yán)重者，打死不賠，村委會已經(jīng)安排民兵甲專門負(fù)責(zé)。

某日，乙家的三只羊沖破年久失修的羊圈，到某村民責(zé)任田里將玉米損毀近一半，甲正好路過，便用木棍驅(qū)趕，在驅(qū)趕中，甲用力過猛，將其中一只羊打死。乙在賠償受損村民田間損失后，向村委會和甲要求賠償。村委會以村里有村規(guī)民約為由拒絕賠償;甲也辯稱村委會有規(guī)定，自己僅是執(zhí)行規(guī)定，損失與己無關(guān)也不同意賠償。

乙遂起訴至法院要求村委會及甲賠償死亡羊只的損失。法院經(jīng)審理后支持了乙的請求。

說法：

《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案;村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”

根據(jù)此條，村規(guī)民約的效力來自于兩個方面：一是內(nèi)容合法;二是程序合法，而且兩者必須同時具備。

在內(nèi)容上，本案中涉及的村規(guī)民約提到對糟蹋莊稼的畜禽打死不賠，這首先就違反了我國制定法律的原則與立法精神，即法律要求罰當(dāng)其過，也就是要求法律在對當(dāng)事人糾紛處理時必須做到處罰與侵權(quán)損失相當(dāng)，否則存在不公平的結(jié)果，這是法律衡平原則所不允許的。

關(guān)于公民的財產(chǎn)權(quán)，我國《憲法》第十三條規(guī)定，“公民的合法財產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收?！北景钢械难?qū)儆诖迕褚业暮戏ㄘ敭a(chǎn)，受法律保護(hù)。

村規(guī)民約在制定之時必須考慮法律與政策有無具體規(guī)定，如有，那么村委會在制定時不得與之發(fā)生沖突或者在法律之外再制訂處罰措施，否則無效。本案中涉及的畜禽造成損害問題，我國《民法通則》第一百二十七條規(guī)定，“飼養(yǎng)的動物造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”。本案乙對受害方賠償損失的做法符合法律的規(guī)定，村委會卻在法律規(guī)定之外對此種情況另設(shè)嚴(yán)重的處罰措施，對當(dāng)事人明顯不公平。

在程序上，該村的村規(guī)民約是由村委會主任召集村委會成員表決通過的，而不是村民會議表決通過，程序不合法。從制定的主體上看，村委會自身不能產(chǎn)生村規(guī)民約，即使產(chǎn)生也不具有村規(guī)民約的性質(zhì)與效力。同時，村委會也未將形成的決定報鄉(xiāng)人民政府備案，該規(guī)定對全體村民既不具有約束力，也不能成為村委會行使某種權(quán)力的依據(jù)。

本案中，村委會為了保護(hù)村民的財產(chǎn)不受損失，制定相應(yīng)的“土政策”，使村民自律或違反者受到一定的處罰，這本來無可非議。但相關(guān)的村規(guī)民約必須符合法律規(guī)定，否則不但對村民沒有約束力，還極易引發(fā)糾紛。

案例二

戶口明明在村里，卻沒有享受到村里分給村民的福利，為此，王某一紙訴狀將其戶口所在地的某村村民委員會告上法庭。請求法院判令村委會向其償付2012年、2013年兩年的村民福利共計3萬元。

在審理中被告辯稱，該村于1998年便制定了關(guān)于村民工作安排的村規(guī)民約，其中第一條和第二條規(guī)定應(yīng)由村里安排工作的對象包括“凡父母有一方是我村村民者”和“年滿十八歲以上的畢業(yè)生，結(jié)婚后的媳婦”，第六條規(guī)定“凡雙職工子女（含農(nóng)業(yè)人口）或娶的媳婦，村里一律不負(fù)責(zé)安排”，第八條規(guī)定“對在外已有工作單位的，無論任何情況村里一律不負(fù)責(zé)安排”，第九條規(guī)定“對以上由村里安排的村民，無論哪種情況，村里一律按村民待遇對待”。而原告于1992年便在當(dāng)?shù)啬辰ㄖ竟ぷ?，屬于在外有工作單位的，因此不屬于此次?yīng)由村里安排工作的對象，因此不能享受到村民待遇。

同時，王某提出要求分得2012年、2013年兩年的村民福利，被告于2013年底曾召開村民大會，對包括原告在內(nèi)的共8名類似情況人員要求享受村民待遇的問題進(jìn)行了表決，表決結(jié)果否決了8名村民的要求。村委會據(jù)此不給王某分配福利。

法院經(jīng)審理后認(rèn)為，本案中不給予原告村民待遇是大多數(shù)村民依照民主程序進(jìn)行選擇的結(jié)果，遂駁回了原告的請求。

說法：

本案原、被告爭執(zhí)的焦點表面上看是原告能否因在被告處擁有戶籍而享受被告給予其村民發(fā)放的福利待遇的問題，但實質(zhì)上涉及到如何處理、保護(hù)個人權(quán)利與尊重村民自治權(quán)力這一矛盾。

此類村民待遇糾紛大部分發(fā)生于都市村莊。在這些地方，農(nóng)民的土地因城市發(fā)展的原因而被出賣、出租，而出賣或出租土地所得的集體積累就成為喪失土地村民的生活來源，每年發(fā)放的福利待遇實際上是用集體財產(chǎn)為喪失土地的村民提供的生活保障。

而在確定具體的發(fā)放對象和分配標(biāo)準(zhǔn)時，目前法律尚無明文規(guī)定，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各村往往根據(jù)當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約行事。同時《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條明確規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，而作為自我管理的一項重要內(nèi)容就是對村經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理權(quán)，包括對村集體經(jīng)濟(jì)所得收益如何使用的決定權(quán)，在是否給予村民待遇問題上村民委員會執(zhí)行的是村民會議的決議，是少數(shù)服從多數(shù)的結(jié)果。

但這里就涉及到這些限制或剝奪某些擁有戶籍的人享受村民待遇的規(guī)定是否有違公平的問題。盡管如此，由出賣土地所得的集體經(jīng)濟(jì)收益畢竟有限，而用于支付村公益事業(yè)、發(fā)放村民待遇的費用卻會隨著社會的發(fā)展而不斷增加，作為自治組織的村民委員會，無權(quán)對戶籍問題進(jìn)行干涉，而只能通過確定分配對象等加以平衡，讓大家共同遵守。

公平從來都是相對的，不能脫離所處的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此法院在處理類似案件時盡管會承認(rèn)這樣的限制措施會對某些人的生活帶來影響，但解決它依賴于立法的改進(jìn)，依賴于政府社會保障體系的完善，法院一般選擇不干涉村民自治權(quán)。

（本期說法專家：賀玲）