打造中國保險業“升級版”—新國十條評述

閻建軍

《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（以下簡稱為“《若干意見》”，新國十條）開創了中國保險業發展的新紀元。它創新性地把保險業發展融入國家全面深化改革布局，規劃了行業在新時期的發展目標和主要任務，提出了一系列重要戰略舉措。

《若干意見》著眼于推動中國保險業轉型，打造現代保險服務業。政策舉措包括五個方面：即把商業保險建成社會保障體系的重要支柱，將保險納入災害事故防范救助體系， 通過保險推進經濟產業升級， 運用保險機制創新公共服務，深化保險業改革開放。上述五方面的舉措可以概括為兩個基本方面：第一，將保險業發展融入國家治理體系和治理能力現代化進程，培育核心功能;第二，加強保險業基礎建設，克服行業自身弊端。應當指出，《若干意見》既為保險業的轉型升級營造了良好發展環境，打開了廣闊發展空間;又推動保險業苦練內功，增強轉型升級的內生動力。

將保險業發展融入國家治理體系和治理能力現代化進程，培育核心功能

風險管理是保險業的核心功能，保障性業務是保險業的主業。但是，長期以來，中國保險業保障性業務的發展不盡如人意，突出表現在兩方面。一是在重大自然災害中保險保障功能發揮不足。在“5·12”汶川地震、2010年南方特大洪水和2014年魯甸地震等一系列自然災害中，我國財產保險業賠付占災害損失的比例均不到2%，而同類災害損失中發達國家財產保險業賠付比例通常超過30%。二是壽險業務以儲蓄理財型產品為主，容易被其他金融理財產品替代，尤其是一旦遇到經濟不景氣和股市下跌，行業保費增速即大幅回落，2011年甚至出現負增長。

保障性業務難以發展，原因之一是難以融入由政府大包大攬的救災體系、社會保障體系和社會管理體系。

以巨災保險為例，由于巨災造成的損失具有較強的社會性和全局性，是否投保巨災保險已經不僅僅是一種個人風險選擇，更是一種降低社會整體運行成本和系統性風險的要求。巨災保險作為一種國家避險機制，僅僅依靠市場化運作還難以全面開展。另一方面，雖然以政府為主體、以財政為支撐的傳統體制在應對重大自然災害時發揮了關鍵作用，但也暴露出導致財政預算軟約束、救災效率有待提高以及舞弊和腐敗等問題，因此，有必要強化政府和市場兩種機制的配合，以財政稅收政策為杠桿，以商業保險為運營平臺建立多層次巨災風險管理機制。遺憾的是，傳統的全民救災體制依然具有很強的制度慣性，政府有關部門對建立巨災保險基金和巨災再保險等基礎性制度的緊迫性及其方案尚未取得共識。

以健康保險為例，歐美國家健康保險業發展的經驗是由保險公司承擔基本醫保運營，培育對醫療供給方的談判實力，進而發展補充醫保。在我國全民醫保體系的建設過程中，中心是圍繞基本醫保擴面，主要由政府機構及其所屬事業單位承擔基本醫保運營，保險公司管理的醫保基金在全國衛生總支出中所占比例微不足道，對醫院缺乏影響力，難以管控診療過程中的風險。由于政府基本醫保的保障程度提高過快，相應壓縮了商業補充醫保的發展空間。

商業保險是一種市場化的風險轉移機制，當政府在社會風險管理體系中承擔了過多的責任，就對保險業的風險管理功能進行了替代，保險業的主業自然難以發育成熟。

國家治理體系和治理能力現代化是我國當前全面深化改革的目標，在整個國家治理體系的重新架構和分工當中，要發揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發市場和社會主體的創造活力;要對政府過去不受限制的權力和承擔的過重責任加以約束，推進政府簡政放權。

政府改革轉型必將推動保險業結構調整，打開保障型業務發展空間。我國未來幾十年面臨人口老齡化、慢性病多發、自然災害多發、社會矛盾易于激化等風險，社會風險管理體系需要加強而非弱化，政府改革轉型留下的真空需要市場和社會力量去填補，商業保險天然是一種市場化的風險管理和社會管理機制，這種特征使得保險業可以成為創新社會管理的有效機制和轉變政府職能的重要抓手，成為提高民生保障水平和保障質量的重要渠道。

具體而言，《若干意見》從以下四個方面培育保險業核心功能，建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代保險服務業。一是把商業保險建成社會保障體系的重要支柱，并給予稅收優惠和社會保險市場化運作等政策支持。二是建立巨災保險制度。形成以商業保險為平臺、財政支持下的多層次巨災風險分散機制，藏救災能力于市場。三是發揮責任保險化解矛盾糾紛的功能，重點發展與公眾利益關系密切的環境污染責任保險、食品安全責任保險、醫療責任保險、校園安全責任保險等領域。四是通過保險推進經濟產業升級，著力發揮保險對于農業現代化、新型城鎮化和外貿轉型升級等的作用

深根固本，克服自身弊端

政策環境的改善是推動保險業轉型的外因，但是，“打鐵還需自身硬”，《若干意見》也關注到扶正固本，夯實行業發展根基。

大力開發核心資源，筑牢科學發展基礎

核心資源短缺制約保障型業務發展。在社會風險管理的大體系中，保險業從事的是人身和財產風險管理，其核心資源是數據信息和數據平臺，以行業純風險損失率等風險信息為基礎，以各種預防和減少客戶風險損失的手段為保證，對風險進行定價并促成以人身和財產風險為標的的交易。我國財產險業和健康險業雖然歷經三十余年的發展，也積聚了數萬億以上的資產規模，卻恰恰在上述基礎資源環節發展嚴重滯后。

比如，核心資源短缺導致車險業務缺乏科學的經營基礎。車險市場突出的問題是“傭金戰”和“價格戰”，部分車險的費率一度竟然打70%的折扣，暴露出產險公司在實際用于經營核算的保險費中，分不清哪些屬于風險保費，哪些屬于包括傭金在內的附加費用。從車險發展的客觀規律看，風險保費是經營成本的底線，在既沒有風險對價關系，也沒有風險保費概念的情況下，任意支付傭金自然成為惡性競爭的主要手段，似乎傭金的支付比例可以無限制增長。結果是部分財產險公司看到此類業務難以為繼，轉而大力發展理財型產品，到資本市場豪賭一把。車險產品缺乏科學的經營基礎，原因在于全行業缺乏純風險損失率、損失次數分布、損失金額分布等基本的精算和業務數據，尚未建成全國性的車險數據平臺。

類似的情況還發生在健康險領域，部分公司健康險業務尚未實現單獨核算，疾病發生率和醫療費用等行業基礎數據庫尚未建立，產品難以科學定價。此外，行業“醫保通”結算平臺仍難以實現，還無法實現對不合理診療行為和醫療費用的控制。

為了彌補保險業基礎設施建設落后這個短板，《若干意見》引領保險業回歸根本，要求加快建立保險業各類風險數據庫，修訂行業經驗生命表、疾病發生率表等。加快中國保險信息技術管理有限責任公司發展，為提升保險業風險管理水平、促進行業轉型升級提供基礎支持。上述行業數據平臺的作用有三：一是為監管部門實施費率監管提供依據。二是可以促進公司理性競爭和規范經營，包括見費出單、防范假保單和假賠案、純風險數據分析、信息系統管控、財務核算費用分攤、準備金評估、協助公司加強內部控制等。三是按時披露交強險賠付率和損失分布曲線等相關信息，保證消費者的知情權。

保護消費者權益，鞏固長期發展根本

保險消費者是弱勢群體。這表現在三個方面，其一，保險市場的高度信息不對稱性使得消費者處于弱勢;其二，保險合同的履行通常具有遠期性和射幸性，消費者利益易受侵害;其三，對銷售誤導等問題，保險消費者往往難以舉證，如果相關機制不完備，侵犯保險消費者利益就有機可乘。

保險行業是金融服務業，是信用行業，消費者對這個行業的信任關系到行業發展的根本。我國保險業仍處于初級發展階段，在部分業務領域，出現了“銷售誤導、理賠難”問題，影響行業形象，一旦出現“信任危機”將摧毀行業生存的根本，加強保險消費者權益保護是維護消費者信心的關鍵，更是保險業長期發展的基石。

《若干意見》要求加強保險消費者合法權益保護。探索建立保險消費糾紛多元化解決機制，建立健全保險糾紛訴訟、仲裁與調解對接機制。加大保險監管力度，監督保險機構全面履行對保險消費者的各項義務，嚴肅查處各類損害保險消費者合法權益的行為。落實上述措施是一項長期艱巨的工作，也是一種復雜的利益再分配，這一分配過程要求監管者堅定地維護保險市場的公平公正，確保保險供給者和保險需求者之間的權利平衡，引導保險業回歸其互助共濟的文化本原。

《若干意見》吹響了我國從“保險大國”邁向“保險強國”的號角，由此，我國保險業將逐步進入持續平穩健康發展的新常態。

（作者單位：中國社科院金融所保險研究室）