土地信托的法律依據與實踐探索

周向陽+謝欣

土地信托流轉是土地流轉中的一項制度創新，是深化農村土地經營機制的必然需求，也是促進土地使用權規范有序流轉的必由之路。隨著農村土地確權制度的完善，土地信托制的有效推行對新型城鎮化的發展將會產生深遠影響。

家庭聯產承包經營制實行30多年以來，按照依法自愿有償的原則，國家在政策層面鼓勵和引導農民流轉土地承包經營權，積極探索符合農村實際的、規范的土地流轉制度。中央提出將聯產承包經營權由“30年不變”改為“長久不變”，同時自2011年開始，國土資源部在全國展開的農村土地確權工作也為順利實現農村土地流轉鋪路。一方面，進一步明確了土地產權的穩定性，鼓勵農民搞規模經營，投資發展家庭農場。另一方面，通過將農民的土地經營權產權化、物權化，進一步保護好廣大農民的財產權，推進城鄉統一的產權市場建設，形成農村產權交易流轉的合理機制，進而推動農村土地經營權依照市場經濟的游戲規則進行有序集中，實現新形勢下的規模經營。

法律依據

信托源于英國衡平法，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或特定目的，進行管理或處分的行為。土地信托在私有制和完善的物權制度下獲得了普遍發展。而我國農村土地的信托，未在法律上予以明確規定，而是在諸多因素的作用下自發取得了相當的發展，亟需從法律制度和運行機制上對此加以解決。

農村土地信托的特點

參考信托法對“信托”含義的界定，結合現行法律關于土地制度的規定，農村土地信托應是指在堅持集體所有權和土地承包權不變的前提下，土地信托服務機構接受土地承包者的委托，按照土地使用權市場化需求，通過必要的法律程序，將土地承包者擁有的土地承包經營權在一定期限內依法、有償轉讓給其他公民、法人或其他組織從事農業經營活動的行為，其特點表現為：

農民以土地承包權作信托財產。在土地私有制條件下，土地信托法律關系中委托人對信托財產享有所有權。我國物權法及土地承包法規定農民享有土地承包權，但作為所有權的核心——處分權，農民并不享有。因此，在擬建的信托法律關系中，農民只能將土地承包權作為信托財產實施信托，對土地承包權的行使必須符合法律規定。

農民依法享有分享收益權。農民社會保障主要依靠土地，這種狀況在短時間內不會有根本改變。國家保障農民土地承包經營權，其實質是保障農民基本的生存權利。中介機構通過簽訂信托合同，將分散土地從農戶那里集中，然后以自己名義與農業投資者簽訂土地租賃合同，將集中的土地交與其經營，并定期收取土地租賃費用返還給農民，或以自己名義將土地承包經營權入股，共同參與農業投資經營，并將分得的紅利返還給農民，保障農民基本收益。

土地信托合同期限不得超過土地承包法定期限。我國物權法和土地承包法規定，耕地承包期為30年;草場的承包期為30～50年;林地的承包期為30～70年，特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。作為委托人的承包戶可以在法律規定的時限內自行約定信托期限，但最長不得超過剩余承包期限。信托期限超過承包期剩余期限的約定無效。信托關系終止，農民即恢復對農用土地的使用權。

土地信托必須登記公示。信托分為動產和不動產信托，而土地承包經營權的信托屬于不動產信托范疇。不動產信托與其他種類的信托相比最大區別是：不動產信托生效必須辦理登記手續，是要式法律行為。土地信托則更應登記，因為它涉及到農民基本權益的保護，必須通過登記公示，確保政府對土地信托活動的有效監管。

信托流轉不能改變土地用途。我國土地承包法對土地用途進行了嚴格限制，對農用地尤其是基本農田的保護則是一項基本國策。因此采用信托方式進行農用土地流轉，不得改變土地的農業用途，不得將土地用作非農用地建設，從而給土地造成永久性損害。

土地信托中介的公益性和服務性。一般情況下的信托組織開展活動，是一種市場行為，具有明確的營利目的。但是，由于農村土地收益不高，又承載著社會保障職能，土地信托機構不可能從信托服務中獲取較大的盈利。因此，短期內不能完全運用市場手段組織農村土地信托的中介機構，其中介活動離不開政府的扶持，其職能只能是服務，具有公益性質。

農村土地信托的可行性

當前，信托制度成為現代資本市場發展中的一項重要法律制度，它的基本價值在于，以信托財產為核心，通過受托人對信托財產的管理或者處分，實現受益人的受益權。在實行土地私有制且已經實現農業現代化的日本、美國等國家，用信托機制保護土地及其所有人的權益，一直沿用至今。因此，雖然我國現有法律框架下不實行土地私有制，但承接現代信托的本質淵源，借鑒國外的土地信托經驗，構建我國農村土地信托流轉制度，將信托制度在管理財產方面的天然優勢與我國農村土地承包經營權流轉市場的發展結合起來，促進農村土地使用權高效流轉，推動土地適度規模經營，加快提升農地產出率、提高農業生產效益，同樣具有重大意義。

目前來說，農用地流轉的最大政治顧慮是，通過土地大規模流轉，使“耕者無其田”，大批“失地”人口有可能演變成社會不安定因素，加之大戶從農戶手中承租的承包經營權證無法抵押，沒有貸款等金融杠桿支持，流轉后大戶發展后勁不足。但是，引入信托制度，本質上就從現在的階段性買斷變成了長期持有。目前各地正在探索的土地信托流轉是以土地的承包經營權為信托財產，而不是對一般意義上的財產進行信托，并且在鄉鎮設立的是土地托管中介服務機構，是一種新型合作化組織，符合相關法律法規規定。具體來看，在法律層面，農村土地信托的開展屬于鼓勵容許范圍。

符合我國《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農村承包經營權流轉管理辦法》和《物權法》等法律法規的有關規定。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農村土地承包法》第三十二條規定：“通過家庭承包的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”2005年3月1日實施的《農村土地承包經營權管理辦法》第十五條規定：“承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。”2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權法》第一百二十八條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”雖然我國現行法律法規并沒有直接對農村土地信托流轉方式予以規定， 但并不排除信托流轉方式，信托流轉一直是屬于法律法規鼓勵允許的范圍，符合法律精神。

符合信托法關于信托設置的有關規定，農村土地承包經營權可以作為信托財產。《信托法》第二章第七條規定：“本法所稱財產包括合法的財產權利。”因為信托是基于財產權的轉移為條件的，沒有財產或者財產權的轉移， 信托則不成立。從民法的一般原則上看，財產就是指具有經濟價值， 以一定目的而結合權利義務的總體。而財產權就是以財產利益為內容并直接體現財產利益的權利。土地承包經營權是對集體所有土地的占有、使用、收益的權利，它的財產利益直接體現在收益權。因此，土地承包經營權是一種財產權，符合《信托法》規定的信托財產的要求。同時，《信托法》第三章第十四條規定：“法律、行政法規禁止流通的財產，不得作為信托財產。法律、行政法規限制流通的財產，依法經有關主管部門批準后，可以作為信托財產。”根據相關法律規定，農村土地承包經營權顯然不屬于禁止流通的財產，也不屬于限制流通的財產。因此，根據現行法律法規，農村土地承包制度下的土地使用權可以成為信托財產，設立以土地使用權為信托財產的土地信托流轉是合法有效的。

國內實踐探索

國內的土地流轉信托始于2009年，主要分布在浙江省、貴州省和湖南省地區，雖然探索時間較短、經驗少、制度欠缺，但是比較符合當今中國農村現實情況，形成了以市場為主導、政府輔助運作的農村土地流轉信托模式。目前，湖南益陽的土地信托流轉“草尾模式”較為成熟，也在很多地方開始推廣。其基本做法是，政府出資在鄉鎮設立土地托管機構，農民在自愿的前提下，將名下的土地承包經營權委托給政府的土地托管機構，并簽訂土地信托合同，農業企業或大戶再從政府土地托管公司手中連片租賃土地從事農業開發經營活動。簡而言之，就是變過去農戶和企業兩個角色間的流轉為農戶、企業和政府三個角色間的流轉。農戶的承包經營權先流入給政府的土地托管公司，再由托管公司將歸集的經營權打包，集中流向企業或大戶。

四項原則。土地流轉信托堅持四項原則：一是堅持集體所有制和農民土地承包制不變;二是確保所有制，穩定承包制，搞活使用權;三是堅持“依法、自愿、有償”原則，不強迫流轉，不搞行政定價;四是不改變土地農業用途，確保耕地復耕能力原則，最大限度實現土地的保值和增值。

四點優勢。第一，實現“三權分離”，土地使用權進入市場流轉，保護農村土地的社會保障功能，保護農民的經濟利益和社會穩定。第二，突破了農村土地僅限于集體經濟內部的界限。第三，建立了專業化的中介服務組織及較為科學的土地經營管理方式，使得土地流轉更具效率和安全，有利于農業產業化和規模化經營。第四，降低了法律風險，信托制度的契約精神規范了雙方的權利和義務。

運作步驟。第一，調查土地利用現狀，分析該區域土地使用權信托流轉的必要性，明確政府職能定位。第二，選擇有代表性的村作為信托流轉試點，設立縣、鎮、鄉三級土地信托服務機構;土地流轉的中介服務機構需培育土地流轉市場，搭建土地市場平臺，并分級建立交易中心，指導農民簽訂信托合同。第三，村經濟合作社統一反租農戶需要流轉的土地，并逐一與農戶簽訂土地使用權租賃反租合同，村集體對反租后的土地實行統一規劃管理。第四，村經濟合作社將反租整理后的土地信托給鎮土地信托服務站，鎮信托服務站對要求出讓土地使用權的村和要求受讓土地使用權的大戶進行配對，協調雙方進行直接談判，協調一致后，村經濟合作社與大戶簽訂土地使用承包權合同。第五，土地流轉后，土地信托中心對受讓雙方進行一系列的跟蹤服務，流轉一年后，相關利益主體對土地經營收益進行分配。

收益分配機制。合理的收益分配機制和風險承擔機制是信托法律關系中的重要方面，也是整個信托關系的落腳點。依據信托原理，信托收益全部歸受益人所有，在農村土地信托中，應歸土地承包人所有，即村集體合作社。受托人在經營信托土地過程中出現的各種費用、債務以及稅收等應在信托收益中扣除，農戶從村集體合作社中分得相應的約定收益。在我國農村土地的實踐中，收益的分配機制較為靈活，可以參照土地租佃理論，創新收益分配模式中的產出分享模式，如固定支付模式和混合模式，益陽模式主要是固定模式，在簽訂流轉合同時約定支付的流轉費用，保證農民獲得穩定收益。配套建立土地流轉信托風險基金，由政府在產業發展項目資金中安排一部分出資，再由農業經營者繳納適當的保證金，農戶從收益中繳納少量費用，共同組成土地信托流轉風險基金，交由專門機構管理并接受監督。當農地租賃者經營失敗并喪失支付能力時，風險基金優先用于賠償農民的收益損失和土地復耕。

風險承擔機制。為了減少委托人所面臨的風險，在發展初期，湖南益陽市政府拿出資金出資建立土地流轉信托公司，負責土地信息收集和發布，在做好產業規劃、接受農民土地委托、與農民簽訂信托流轉合同后，篩選農業經營公司，向其發包土地，并對其經營進行監管，同時整合涉農資金、實施相關項目。在這個過程中，農民首先與信托公司簽訂意向性協議，信托公司在三個月內尋找合適的企業（大戶）。如逾時未找到合適對象，或農民對對象有疑慮，土地將返還農民手中。雙方就租金達成協議后，企業（大戶）一次性付清一年租金，信托公司再在每年3月和8月分兩次付給農民。此外，企業（大戶）還需向信托公司繳納每畝100元押金和10元管理費。政府背景的信托機構設置實際上是采用的“1+1”模式，即成立土地信托投資公司的同時，還成立土地信托流轉服務中心，土地流轉服務中心主要協助完成土地確權、處理土地經營中的矛盾糾紛、幫助經營者進行開發項目的可行性論證、組織委托方（農民）進行技能培訓并提供就業介紹等工作。這樣，政府作為中間人，搭建穩定流轉平臺，積極發揮整合項目及提高土地資源利用效益等功能的同時，還肩負矛盾的調節職責，化解不穩定風險。

效果與經驗

在土地流轉經歷了快速推動期后，出現了發展瓶頸，即土地流轉率超過30%后，“天花板”效應開始顯現，流轉率很難繼續突破30%。其原因之一就是政府角色“缺位”。在傳統流轉模式中，主要是農戶和農業企業（或農業大戶）兩個角色在起作用，政府盡管成立了土地流轉中介服務機構，但只能做些信息服務、矛盾調解的工作，沒有以經濟角色的定位介入流轉流程之中，受企業對與千家萬戶打交道的難度、對毀約風險的擔憂和農戶對外來或本地農業企業投資商的不信任等因素影響，土地流轉工作推進較難。2009年開始，土地流轉信托的“草尾模式”開始推廣，經過三年的實踐，在進行土地信托流轉試點的地區，耕地流轉率很快突破了40%，有的地方達到了60%，沅江市草尾鎮樂園村達到了90%，并且產生了很好的社會效果。因此，土地信托流轉對于推動農村經濟社會發展起到的積極作用有目共睹：一是加快了產業發展，有利于城鄉產業對接;二是促進了農民增收，縮小了城鄉收入差距;三是帶動了資本下鄉，撬動了土地資源的真正資本化;四是推動了村鎮建設，縮小了城鄉公共服務差距;五是增進了基層政府的公信力，改善了鄉村治理，縮小了城鄉文明差距。

益陽的實踐探索表明，土地信托流轉不僅適應于湖區，也適應于山丘區;不僅適應于水田耕地流轉，也適應于種植茶葉、藥材等旱土甚至林地、養殖水面等的流轉。土地信托流轉與其他流轉方式相比，優勢明顯。凡是采取規范的“草尾模式”進行土地信托流轉的，則能夠實現流轉關系穩定、管理規范的效果，基本達到農民滿意、企業滿意、政府滿意的結果。當然，在推進的過程中也存在一些問題，如抗災能力不強與風險保障機制缺失的矛盾、穩定糧食生產與發展高效農業的矛盾和生產實際需求與政策瓶頸制約的矛盾，如融資難和退出機制不完善，政府干預可能過強等。但在此基礎上，各地還是因地制宜創新了土地股份制、土地合作社、土地流轉服務中心等有效的流轉方式，對農村改革發展產生了積極效應。益陽模式更好地規范了農民、政府、企業或大戶等土地流轉各方的責任權利，特別是強化了基層政府的作為，從而確保土地承包經營權流轉有序推進，為農業農村發展注入了新的活力。因此，土地信托流轉，是符合現階段農村經濟發展實際、符合農村土地制度改革和現代農業發展方向的一種新模式，值得借鑒和推廣。

政策與建議

完善法律基礎制度，在農村開展法律和金融培訓。隨著我國城鎮化進程的不斷加快，農民的承包土地逐步向農業企業和經營大戶集中，已成為必然趨勢。因此，政府應盡快完善土地信托法律制度，明確信托各方的法律責任，確保農村土地信托流轉有法可依，特別要從制度上解決流轉土地承包到期后的續租等問題。同時，縣、鎮和鄉三級政府要充分利用廣播、電視、報刊、墻報、會議、印發資料等多種形式進行廣泛宣傳，加強對鄉、鎮、村、組干部的專業培訓，系統地掌握有關政策、法規和土地信托流轉方面的知識，用以指導基層土地信托流轉的有序推進。

發揮部門合力，建立風險補償機制。一是要在發展初期強化政府的統籌協調，動員國土、農業、水利、財政等部門，整合農村清潔工程、新農村建設等項目資金，從土地信托收益中出一點、農業投資者拿一點，建立風險補償基金，以確保農民在土地流轉后的基本收益。二是完善土地信托流轉扶持制度。農業基礎設施的改善，土地信托中介組織業務的開展，農民信托風險的分擔和農業保險制度的完善，都需要國家予以相應的扶持。國家可根據世貿組織規則中的“綠箱政策”，建立完善農業的扶持機制，包括對土地信托流轉的扶持。

規范管理體系，完善體制機制。農村土地信托流轉關系到農民群眾和農業企業、經營大戶的切身利益，是一個十分敏感的問題。因此，在其運作過程中，一定要堅持依法、有償、公平、自愿的原則，既要積極推動，又不能搞強迫命令，切實做到手續完備、循序漸進。一是要進一步健全完善縣（市）鄉（鎮）村三級土地信托流轉服務平臺。主要從事政策咨詢、價格評估、信息收集與發布、組織土地流轉雙方對接，指導合同簽訂并監督實施，調處土地糾紛，以及維護雙方合法權益等工作。二是要逐步完善土地信托流轉的各項規章制度，明確土地流轉的基本程序和基本要素，實現土地流轉申請書、合同文本、土地糾紛調處司法文書的規范化運作，做到統一形式、統一管理、統一歸檔。三是完善土地信托中介制度。由鄉鎮農業綜合服務機構擔當信托人，承擔土地流轉前的土地使用權供求登記和信息發布，土地流轉中的中介協調，合同簽訂指導，土地流轉后的跟蹤服務，集中土地使用權的管理，農民土地收益的發放等職責。政府則對其給予必要的扶持，保障其活動的公益性和中介性。

強化配套保障，打通城鄉互動瓶頸。一方面，要從制度上確立進城落戶農民的地位，著重支持解決其住房、社保、就業、子女就學及病患就醫等問題。另一方面，要加快推進農村社會保障體系建設步伐，切實落實好新型農村合作醫療和農村養老金保險，加強五保供養、就業引導和最低生活保障等政策措施的落實，加大對農村困難群體的救助和扶持力度。

加強市場監管，防范市場風險。農村土地信托流轉是一個系統工程，牽涉方方面面的問題，也存在著一定的風險。因此，一方面，政府要加強引導，搞好服務，堅持走市場化運作的道路，允許多種土地流轉形式并存，如合作社、股份制、行業協會等，不搞一刀切，不由政府包打包唱，堅持政府引導和市場主導，盡可能降低市場風險。另一方面，建立土地信托流轉服務監管機制，加強對土地流轉和土地經營的監管，維護土地流轉雙方的合法權益。特別是對發展糧食還是多種經營要有一個底線，確保糧食安全，維護社會大局穩定，促進經濟穩健發展。

（作者單位：中國農業科學院農業信息研究所，中國人民大學農業與農村發展學院）