“三權”抵押貸款業務的發展現狀和問題

呂永安

“三權”即林權、土地承包經營權、農村居民房屋所有權，是農村產權的重要組成部分。近年來，廣西“三權”抵押貸款呈現快速增長的態勢，為破解農民融資難題、推動金融服務“三農”和深化土地改革發揮了重要的促進作用。但是由于農村產權基礎性問題無法解決、“三權”抵押貸款發展的配套政策和環境仍比較缺乏，貸款風險分擔機制仍未建立，導致金融機構開展“三權”抵押貸款的積極性不夠，部分農村產權抵押貸款的風險仍需密切關注。

發展現狀

業務規模快速發展，林權抵押貸款占主導地位。截至2014年9月末，廣西“三權”抵押貸款余額168.62億元，同比增長32.89%，高于涉農貸款增速14.90個百分點。從貸款品種上看，林權抵押貸款業務規模最大，占“三權”抵押貸款余額的比重達97.47%。土地承包經營權抵押貸款和農村居民房屋抵押貸款雖然規模不大，但同比增速分別達到68.13%和128.90%，呈現較快增長態勢。

金融機構涉足“三權”抵押貸款的層次各異。從“三權”抵押貸款總量看，農村金融機構占主導地位。截至2014年9月末，農合機構、農業銀行、農業發展銀行以及村鎮銀行開展的“三權”抵押貸款業務余額合計84.64億元，占“三權”抵押貸款余額的50.20%。從貸款種類看，金融機構的參與程度呈現以下特點：一是各銀行已普遍開展林權抵押貸款業務。前三季度，全區共有16家金融機構辦理林權抵押貸款業務，余額最大的三家金融機構為農合機構、國家開發銀行和交通銀行，三家合計占林權抵押貸款余額的比重達78.17%。二是大部分銀行未參與“三權”中除了林權以外的農村產權抵押貸款業務。全區開展土地承包經營權抵押貸款、農村居民房屋抵押貸款業務的金融機構僅有農合機構以及村鎮銀行兩類機構。

“三權”抵押貸款業務地區集中度特征明顯。受農村產權確權進度、銀行業務管理和地方政府政策支持差異因素的影響，“三權”抵押貸款的地區分布表現出較大的差異性。截至2014年9月末，“三權”抵押貸款業務余額主要集中在南寧市。歸其原因，主要受以下三個方面因素影響：一是因統計口徑因素，國開行廣西區分行開展的林權抵押貸款全部歸入南寧市統計。二是土地承包經營權抵押貸款主要集中在南寧市隆安縣。由于隆安縣香蕉產業蓬勃發展以及當地農合機構積極開展農村產權抵押貸款試點，當地農信社所發放土地承包經營權抵押貸款余額達3.08億元，占全區的比重高達90.41%。三是雖然林權抵押貸款在全區各地市均有所開展，但土地承包經營權則僅在南寧、桂林、貴港、玉林、百色、河池、來賓、崇左等8個地區開展，同時，開展農村居民房屋抵押貸款業務的地區則更是只有5個，分別為：南寧、桂林、防城港、百色、賀州。

創新發展

廣西各地結合自身實際，積極創新抵押貸款模式。主要模式有以下三種：

田東模式

田東縣主要采用“農村產權交易中心+農戶信用評級+農村產權抵押”模式為基礎，以解決農村缺乏有效抵押品的問題。該縣出臺對土地承包經營流轉的獎勵政策，依托農村產權交易中心，促進農村土地向規模經營主體流轉。同時建立農村征信系統，并與土地承包經營權等農村產權抵押相結合，可有效提升授信額度。

隆安模式

隆安縣成立了縣、鄉、村三個層次的土地承包經營權流轉服務中心以促進土地向規模經營主體流轉，同時以農業經營企業作為借款主體，將香蕉作為共同抵押物，并將租金和地上種植物相結合以評估抵押物價值，從而有效解決貸款抵押物估值、流轉等問題。

玉林模式

玉林模式的特點在于對各類農村產權確權頒證推進面廣，金融機構出臺關于有關農村產權抵押貸款管理辦法指導業務開展，同時引入玉林農村產權交易中心出具產權交易鑒證書作為確定抵押物的權利的一環。

主要難點

農村產權確權、流轉問題仍然比較突出。雖然目前廣西“三權”抵押貸款得到快速發展，但是農村產權確權、流轉問題仍然是制約其發展的主要原因，主要表現在：一是部分農村產權的抵押的法律障礙依然存在。根據《擔保法》、《土地承包法》、《物權法》以及最高人民法院解釋規定，“四荒”地土地承包經營權、其他方式承包的土地承包經營權可進行抵押，但否定了耕地、宅基地、家庭承包方式下的土地承包經營權抵押的法律效力。雖然政策層面允許進行“三權”抵押貸款業務試點，但即使貸款形成損失，至今仍未有一起農合機構處置土地承包經營權或農村居民房屋（宅基地）的案例。由于法律風險的障礙，大部分基層農合機構對農村產權抵押貸款業務的積極性不高。二是部分農村產權確權頒證進度緩慢。根據自治區對于農村產權確權登記頒證工作的規劃意見，到2014年年底完成符合發證條件的農村宅基地和集體建設用地使用權的確權登記頒證工作;2017年基本完成全區農村土地承包經營權確權登記頒證工作。從目前看，宅基地以及林權的確權工作已經基本完成（全區宅基地使用權和集體建設用地的確權登記發證分別完成了89.82%和60.26%，林權證登記發證率為96.5%），但是土地承包經營權仍在少數縣域地區試點，確權頒證工作尚未全面推開。三是產權價值評估合理性的問題。部分地區由銀行自主評估的農村產權抵押物價值存在較大的隨意性，或存在評估機構資質不足等問題，不能很好地反映其實際價值，而這也容易對農民利益造成損害。

缺乏有效的配套政策和環境。一是除林權抵押貸款外，其他農村產權尚無相關部門制定相應的抵押貸款管理辦法，實務中容易導致銀行展業過程的不規范和盲目性。二是缺乏統一、規范和信息互聯的抵押登記機構，可能會存在重復抵押的隱患。三是除林權貸款外，缺乏專業評估機構。四是農村產權交易市場管理滯后，職能發揮受限。完整規范的農村產權流轉交易體系和信息化平臺和管理制度尚未建立，農村產權交易市場的信息網絡、交易鑒證、政策咨詢、預測和評估等服務職能未能有效發揮。

貸款利率偏高，融資需要滿足度較低。鑒于農村產權抵押貸款風險大、成本高、收益低、抵押物處置難等特點，金融機構普遍采取高利率定價策略。據調查，截止2014年9月末，金融機構發放的土地承包經營權抵押貸款、農村居民房屋抵押貸款以及林權抵押貸款的加權平均年利率分別為7.66%、9.39%、7.18%。從融資需求滿足程度看，農戶林權抵押貸款業務抵押率均不超過50%，農戶融資需要的滿足程度較為有限。

缺乏貸款風險分擔機制，資產質量差。目前開展的“三權”抵押貸款中，大部分缺乏有效的風險分擔機制，特別是農村土地承包經營權抵押貸款和農村居民房屋抵押貸款均無風險分擔設計，僅3%（余額占比）的林權抵押貸款有政府進行貸款風險分擔。在此情況下，金融機構承擔了較多的不確定性。據調查，部分金融機構農村居民房屋抵押貸款不良率達23%。

政策建議

加強頂層設計，建立合法順暢的農村產權流轉機制。進一步深化農村土地制度改革，推進農村產權確權頒證工作扎實開展，適時修訂現有法律法規，允許土地承包經營權、農村居民房屋、宅基地等農村財產權抵押、擔保、轉讓，為農村產權抵押貸款掃清法律障礙，建立合法順暢的農村產權流轉機制。同時，盡快研究出臺“三權”抵押貸款業務實施辦法。

大力培育配套中介服務組織。一是盡快明確各類農村產權抵押貸款的抵押登記機構，并在此基礎上建立全區統一的、信息共享的農村產權抵押登記體系。二是設立農村土地評估事務所，或鼓勵現有的評估公司拓展土地評估業務，為農村產權流轉提供合理的價格界限。三是加大農村產權交易平臺的建設和管理力度，規范其業務發展，為農村各種產權的流轉交易和抵押擔保提供有效載體，進一步賦予農村財產應有的權利與活力。

加大對農村產權抵押貸款的風險分擔和政策傾斜。一是加快推廣政策性農業保險，提高保險覆蓋面和保險范圍;二是積極探索政府、公司、農戶共同建立風險基金的做法，避免“三權”抵押貸款風險過度集中于銀行。三是完善獎勵扶持機制，建立“三權”抵押貸款扶持基金，形成對積極采用“三權”抵押融資并切實帶動農民增收的新型農業經營主體的正向激勵。

（作者單位：中國人民銀行南寧中心支行調查統計處）