發展普惠金融，實現支農便民

周貴義+劉暢

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中正式提出“發展普金融。鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品。” 世界上許多國家和地區在這一領域進行了不同程度地探索，有些國家和地區已取得了相當成效，同時也積累了一定的經驗。黑龍江省佳木斯市系全國最重要的糧食主產區之一，做好農村地區普惠金融發展成為促進經濟社會和諧持續發展，拓展金融服務深度與廣度的必要選擇。中國人民銀行佳木斯市中心支行緊緊抓住黑龍江省“兩大平原”配套改革之契機，推動政府和金融部門在普惠金融方面作了許多嘗試，研究出臺配套金融改革支持措施，加強貨幣政策傳導，推進涉農金融產品創新，提升金融服務水平，不斷加大普惠金融發展力度。

發展普惠金融的現狀

佳木斯市地處黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合改革試驗區核心區域，是我國重要的商品糧生產基地。轄內農業資源富集，耕地總面積達2970萬畝，占黑龍江省耕地面積的13.89%;轄內農業人口107.9萬，占轄區總人口的45.15%;轄區內農民人均耕地面積15畝，是全國農民人均耕地的7～8倍，擁有現代農業規模化生產的優勢條件。近年來，人民銀行佳木斯市中心支行立足轄區實際，聯合政府部門及金融機構，著力提高農村地區金融產品和服務的針對性、有效性和可獲得性，主要做法及成效有以下幾點。

加大政策扶持和資金投入。一是強化信貸政策指導。為發揮金融在促進全市現代農業發展中的職能和作用，出臺了《關于加大金融創新力度促進全市現代農業加快發展的指導意見》等文件;為解決農民貸款難題，創新農村物權融資模式，聯合市政府金融辦印發了《關于開展農村物權融資服務試點工作的通知》，引導金融機構加大涉農金融產品和服務創新力度。截至2014年9月末，佳木斯市轄區共發放農戶貸款220.14億元，發放農村企業及各類組織貸款323.25億元。二是充分發揮支農再貸款的積極作用。截至2014年9月末，人民銀行佳木斯市中心支行成功申請到支農再貸款限額18.45億元，涉農金融機構再貸款余額18.45億元，創歷史同期最高水平。同時，擴大支農再貸款的發放范圍，在轄區突破性地向建三江墾區和村鎮銀行投放支農再貸款，實現了支農再貸款投放區域和對象的“雙突破”。三是著重做好民生類金融服務工作。發放婦女小額擔保貼息貸款，為農村婦女自主創業提供資金支持，截至2014年9月末累計發放婦女小額擔保貼息貸款0.86億元，支持2146名婦女創業和就業;將經過就業登記的農村勞動者納入到小額擔保貸款發放范圍中，截至2014年9月末累計發放小額擔保貸款總量8.8億元，直接支持2.8萬人成功就業，間接支持6.89萬余人實現了創業和再就業。

健全農村金融服務體系。目前，佳木斯市現有銀行機構11家，保險機構29家，證券期貨機構4家，小額貸款公司27家，農村資金互助社1家。在完善農村金融體系方面，人民銀行佳木斯市中心支行著重推動三項工作：一是引入民間資本組建佳木斯金成農村金融服務有限責任公司（以下簡稱“佳木斯金成公司”）。佳木斯金成公司成立于2014年初，以“政府引導、創新模式、自主經營、自擔風險、自負盈虧”為原則開展農村金融服務，目前主要開展對轄區富錦、樺南、樺川、湯原、同江、郊區、東風區的農村土地經營權流轉擔保貸款簽訂流轉合同、擔保代償工作。二是提升村鎮銀行的發展水平。轄內樺川融興村鎮銀行于2011年成立，人民銀行佳木斯市中心支行近年來通過投放支農再貸款、指導創新金融產品等方式增強村鎮銀行的支農力量，樺川融興村鎮銀行年投放貸款額增速逾50%。此外，為規范村鎮銀行經營行為，當地人民銀行針對樺川融興村鎮銀行執行人民銀行政策和管理規定情況專門開展了綜合評價工作，2013年度樺川融興村鎮銀行的綜合評價等級為A級。三是穩妥配合做好農村商業銀行組建工作。為提高農村金融服務質量、加快“兩大平原”現代農業綜合配套改革金融改革步伐，于2014年9月28日召開的佳木斯市人民政府常務會議第三十四次會議同意組建佳木斯農村商業銀行。人民銀行佳木斯市中心支行按照會議精神及分工，一方面積極幫助解決銀行組建過程中遇到的實際問題，另一方面準備做好農村商業銀行的開業管理工作及組建后的相關政策銜接問題，助力農村商業銀行為農村金融市場增添活力。

創新涉農金融產品模式。人民銀行佳木斯市中心支行以“一縣一品”活動為載體，盤活農村金融資源，為現代農業融資提供豐富的信貸產品。2014年，將樺川縣作為試點開創了土地經營權流轉保證貸款的“金成”模式，佳木斯金成公司在“金成”貸款模式中提供貸款保證和土地承包經營權流轉變現兩項服務，實現了農民融資成本和金融機構風險負擔的雙下降。目前“金成” 貸款模式已在全轄逐步鋪開，截至2014年9月末，全轄累計發放此類貸款11.96億元，受益農戶1.5萬戶。此外，人民銀行佳木斯市中心支行及轄內支行聯合政府部門、金融機構開辦了“管理中心+擔保公司”等信貸新模式，推出了農機具抵押貸款、土地經營權抵押貸款等共14項符合轄區農村實際需求特點的信貸創新產品，對家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業等新型農業經營主體的金融支持力度不斷加大。截至2014年9月末，全轄農村創新信貸產品貸款余額76.25億元，同比增長43.78%。

逐步完善金融基礎設施。在優化農村支付環境建設方面，通過以電子支付為補充拓寬助農取款服務覆蓋面，形成了ATM機、POS機、手機銀行、網上銀行和電話銀行并重的助農取款格局，截至2014年9月末，佳木斯市轄內助農取款覆蓋面達98.7%，轄內4個縣（市）實現了助農取款全覆蓋;轄區6縣（市）共發放銀行卡214萬張，布放ATM機338臺、POS機1641臺、電話POS機3245臺，發展特約商戶4398戶，開通網上銀行用戶211260戶、手機銀行用戶124612戶。此外，為填補建三江墾區無央行分支機構的空白，在建三江設立了支付結算服務部，并將業務種類由單一的票據傳遞發展到賬戶開立，不斷完善農墾地區金融服務體系。同時，為優化農村信用環境建設，人民銀行佳木斯市中心支行倡議政府印發了《佳木斯市人民政府關于印發佳木斯市農村信用體系建設指導方案的通知》，指導有關部門依托現有征信基礎設施大力強化對涉農地區的金融服務，推動農村經濟主體信息數據庫建設，公正、科學地開展對農村經濟主體的信用評價工作，目前建立農戶信用檔案和評定信用農戶分別占全市農戶總數的82.06%和57.24%。

構建金融消費保障機制。人民銀行佳木斯市中心支行將金融消費權益保護工作作為推進普惠金融的重要組成部分，多角度提升農村金融消費權益保護工作質量。一是在全省率先試點成立了農村金融消費權益保護中心。保護中心設在轄內同江市，成立了由市人民銀行、政府金融辦、金融機構為成員單位的保護中心領導小組，并制定了《中國人民銀行同江市支行試點建立農村金融消費權益保護中心工作方案》。保護中心已于2014年9月正式運行，為轄內探索農村地區金融消費權益保護工作提供了新途徑。二是著力構建和諧金融消費關系。2014年2月 28日，人民銀行佳木斯市中心支行主辦召開了金融消費權益保護工作聯席會議和金融消費者座談會，邀請市消協、金融機構及消費者代表參加會議，對轄內近年來金融消費權益保護工作的成效與今后努力方向進行了深入交流。并在會后印發了《中國人民銀行佳木斯市中心支行關于改善金融服務 加強金融消費權益保護工作的指導意見》，要求各金融機構重點從7方面提升服務質量，共同營造良好的金融生態環境。三是加強農村地區金融消費者宣教工作。在“金融知識普及月”、“3·15”金融消費保護權益宣傳等活動中，側重于深入鄉村、墾區面向農民開展宣傳。如：同江市支行帶領金融機構進入同江市三村鎮，利用農村農貿大集之機，通過發放宣傳單、宣傳車語音講解等方式宣傳農村金融消費權益保護相關知識;富錦市支行利用助農取款網點、農技學校以及村屯超市擺放宣傳資料，增加金融知識宣傳站的功能，為農民獲取金融消費知識開辟了多種便利渠道;樺川縣支行走進蘇家店村，組織村民觀看了人民幣反假宣傳片《去偽存真》等宣傳視頻，以生動的形式普及反假幣知識。

制約普惠金融推進的因素

盡管人民銀行佳木斯市中心支行在探索農村地區推行普惠金融方面取得了一定的經驗和成效，但發展普惠金融還存在著較大的空間。制約金融產品與服務惠及農村地區的因素可歸結為以下四個方面。

金融機構發展普惠金融動力不足。受網點、設備、人員條件的成本制約，金融機構對向農村發展金融服務普遍存在顧慮，尤其是向鄉鎮以下拓展的商業利潤低，大部分金融機構由于追求盈利性而僅在縣以上設立網點，目前在佳木斯縣域的鄉鎮以下區域設立少量營業網點的僅有農村信用社、郵儲銀行和農業銀行。此外，農村地區信用環境仍相對欠佳，部分農戶存在故意逃廢銀行債務的行為，也削弱了金融機構發展普惠金融的意愿。例如：據統計，在佳木斯地區2013年度農戶貸款的回收過程中，一些農戶故意拖欠、逃廢銀行債務，導致農戶不良貸款快速攀升。截至2014年2月末，佳木斯市金融機構（不含建三江）外出躲避銀行債務的貸款農戶達1170戶，金額達8655.5萬元，占農戶不良貸款的9.92%。另外，除傳統商業銀行外，村鎮銀行、小額貸款公司等新型金融機構本應在蓬勃崛起的農村金融市場中應運發揮出巨大作用，但由于村鎮銀行資本金規模小限制了放貸規模、小額貸款公司只貸不存的機制導致后勁不足等自身不利因素，新型金融機構亦未對普惠金融做出充分的貢獻。

法律的滯后性制約金融產品創新。在農村地區，農戶獲取金融機構資金支持的主要瓶頸因素為難以形成適合的擔保物權。盡管目前我國中央政府積極通過試點等方式尋求解決現代農業發展融資難的有效途徑，且2014年9月29日召開的中央全面深化改革領導小組第五次會議上明確提出將農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”、進一步深化農村土地制度改革，但由于法律的滯后性，《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國擔保法》等法律、法規尚未進行修訂，金融機構在金融產品創新方面仍受到一定束縛、未能充分釋放金融活力。一是土地經營權抵押方面，佳木斯轄內僅撫遠縣的部分土地屬于《中華人民共和國物權法》第一百三十三條規定的可以抵押承包經營權的土地，其余農村土地在現行法律體系下均禁止抵押。雖然金融機構推出了土地承包經營權流轉保證貸款取得較好成效，但一旦實現抵押權則需要進行土地經營權流轉，這方面的制度設計仍不完備，缺乏法律支撐。二是農村房屋和大型農機具抵押方面，由于我國實行“房地一體”主義，禁止農房抵押，佳木斯轄內金融機構均未開辦農房抵押貸款業務。而對于價值價高的大型農機具，因購置大型農機具的資金來源中60%來自財政補貼，大型農機具的產權不歸新型農業經營主體和農戶所有，無法作為抵押物進行貸款。

農村金融的風險分擔機制不完備。近年來，佳木斯市轄內農業生產呈現出規模化、機械化、合作化的大農業發展之路，農業生產的融資需求隨之擴大。但由于農業生產對自然條件的天生依賴大等特點，當前農業保險在農村地區有效供給相對不足，致使金融機構一定程度上加深了惜貸心理。據調查，目前佳木斯市共有兩家保險公司承辦農業保險，分別為陽光農業相互保險公司和人保財險公司，其經營模式均為協議由農村當地經管站代辦的方式進行承包。農業保險公司近年來加快了三農服務網點建設，截至2014年9月末，陽光農業相互保險公司佳木斯支公司和人保財險公司佳木斯市分公司共建設鄉鎮級三農服務部96個，村屯三農服務站1235，基本實現了全市鄉鎮村的全覆蓋三農服務體系。與迅速發展的基礎建設相比，農業保險的業務發展仍受多種因素制約未能充分惠及三農：一是地方政府積極性低。按農業保險的財政補貼政策，縣（市）財政需承擔5%～15%的保費。而佳木斯轄內6個縣（市）中的5個縣（市）為國家級貧困縣，政府財政壓力大，對發展農業保險的積極性不高，部分縣（市）還對農業保險發展設定了限制性數量指標。二是農業保險整體覆蓋面較低。當前農業保險品種僅限于承包大豆、水稻、玉米、能繁母豬和奶牛，此外的漁業和一些特色種植業尚未納入財政補貼范疇，限制了農業保險的普惠發展。三是農業保險保障水平低。種植業補貼險種的保險金額原則為保險標的生長期內所發生的直接物化成本，但目前的保險金額已經遠遠低于農戶的實際成本支出，如小麥、玉米、大豆和水稻的保額分別為125元、120元、145元和200元，顯然不足以轉嫁農戶風險。四是農業保險賠付水平低。按保監會的相關規定，保險條款中約定對于產量減少三成以下不列入賠償范圍，即若減產30%以下則保險公司不進行賠付，賠付水平低也使得農民投保意愿變弱。

金融消費保障體系向下拓展存在難點。在我國，由央行主導的金融消費權益保護工作在體系建設上呈現出自上而下的特點：2012年人總行根據中編辦的批復組建了金融消費權益保護局，隨后各分行、省會城市中心支行紛紛成立了金融消費權益保護處，目前人民銀行哈爾濱中心支行金融消費權益保護處及轄內各中心支行采取試點成立農村金融消費權益保護中心等方式探索向縣域以下延伸工作觸角，取得了積極成效。但向農村地區發展普惠性金融消費權益保護工作還存在一定難點：一是農村消費者維權意識相對較弱。人民銀行佳木斯市中心支行12363金融消費權益保護咨詢投訴電話開通以來，受理并辦結了6起消費者投訴，其中僅1起為農村消費者投訴，僅占16.67%。二是縣域以下無人民銀行金融消費權益保護工作機構。人民銀行分支機構僅設立至縣（市）支行層面，且縣（市）支行所在地多為該縣（市）中心地帶。因地緣因素，鄉鎮、村屯的消費者獲取權利保障的成本較高，金融消費權益保護工作向縣（市）以下拓展存在障礙。

農村普惠金融發展的路徑探析

建立普惠金融政策保障與協調機制。從發展戰略的層面來講，普惠金融需要系統化的發展規劃，由政府、金融監管部門、金融機構等多個角色按規劃安排形成合力發展普惠金融。建議協調財政部門及“一行三會”成立普惠金融工作推進領導小組，制定普惠金融發展規劃，充分整合當前各部門的普惠金融職能、協調各部門相關政策制定和實施方向，以提高普惠金融政策和實施的系統性、協調性和有效性。另外，還要確保普惠金融各項政令的暢通，加強基層地方權力部門對政策的正確理解和全面落實，保證廣大農村地區切實分享到政策紅利。此外，還應推動權力機關從立法層面破除制約農村普惠金融發展的障礙，如修改《中華人民共和國物權法》中對于農村土地經營權、宅基地使用權禁止抵押的規定，為“兩權”抵押提供法律政策支持。

著力發展多元化農村金融服務體系。在繼續引導、支持傳統涉農金融機構發展的同時，建議適當放寬農村地區金融市場準入政策，加大推進新型農村金融機構的籌建力度，以吸引更多的社會資本投入農村金融體系建設，增強金融供給主體的資本實力和規模，通過發展多種所有制金融組織盤活農村金融資源。一是借鑒國際經驗，探索研究將縣域以下網點較多的郵政儲蓄機構轉型為以農村金融服務、零售業務和中間業務為主的社區銀行。二是結合農村金融市場當前實際，做好農村信用社改制成農村商業銀行工作，提升其普惠金融發展質量;高度重視村鎮銀行的發展，支持商業銀行發起設立村鎮銀行，采取措施改善影響村鎮銀行發展的不利條件。三是鼓勵新型農村金融機構充分發揮決策獨立性強、經營靈活性大的特點，積極開發貸款新品種，拓展經營新模式，支持各類農村經濟主體發展，促進農村金融市場形成政策性金融、商業性金融、合作性金融和民間金融以及其他金融組織相互并存、分工合理、功能互補、有序競爭、運行高效的良好局面。四是營造適宜金融機構的政策扶持環境，在貨幣政策和財稅政策上給予優惠。財稅部門、金融監管部門，可研究出臺新型普惠制農村金融機構定向費用補貼政策、涉農信貸損失準備金稅前扣除政策等系列扶持優惠政策，將支農再貸款政策擴大到新型普惠制農村金融機構，有效調動各銀行業金融機構支農積極性。

推進農村信用體系與支付體系建設。在農村信用體系建設方面，加大農戶和農業企業信息數據庫建設的力度，多渠道整合社會信用信息，支持守信農戶和企業融資，發揮農村信用體系在提升農村經營主體信用等級、增強金融機構支農意愿、增加農村經濟活力等方面的重要作用。注重新型農業經營主體的信用建設，探索將農民專業合作社納入征信體系，鼓勵金融機構在信用評定基礎上對示范社開展聯合授信，增加農民專業合作社發展資金。在農村支付體系建設方面，完善的普惠性農村金融體系需要多層次、多樣化、有針對性的支付服務。建議持續做好助農取款服務點建設、布放支付終端，積極改善農村地區非現金類金融工具的使用環境;通過實行刷卡消費激勵機制等方式，大力推廣銀行卡、手機銀行、網絡銀行等非現金金融工具的應用;突出助農取款服務點的市場運作機制，豐富業務內涵，提高金融資源利用效率。

創新農業融資模式與風險補償機制。緊緊抓住“兩大平原”現代農業綜合配套改革契機，引導金融機構根據現代農業經營主體對融資的差異化需求，在國家農業改革政策的支持下，提供多樣化的農村金融產品。建議金融機構前瞻性地研發以農村土地經營權為抵押的貸款產品，順應國家放活農村土地經營權的政策趨勢，切實支持農村物權融資。此外，還應探索建立財政支持的農業風險分散機制，通過建立差別化的財政補貼制度、對農業保險公司給予一定的稅費優惠、開發多元化的農業保險產品等做法，增強農業保險的補償機制功能。同時鼓勵商業型保險公司開拓農業保險市場，加快形成體系及安全、產品豐富、廣泛覆蓋、競爭有序、功能完備的農業保險市場。

增強金融消費權益保護的可獲得性。一是充分發揮農村金融消費權益保護中心的作用，實現金融消費者投訴渠道暢通，簡化投訴辦理流程，調研反饋農村金融消費保障機制建設的重點、難點，自下而上推動形成農村地區金融消費權益保護工作新模式。二是提升基層金融機構網點從業人員的職業素養，指導金融機構通過業務培訓、職業道德教育等形式，加強對基層網點從業人員的管理，禁止從業人員利用農村消費者金融知識相對匱乏的弱點侵犯其合法權益，并增強從業人員向客戶普及金融知識的自覺性和主動性。三是多維度開展金融知識普及宣傳，實行宣傳的常態化。除深入農村開展宣傳外，可采用網絡、廣播等媒體途徑擴大宣傳面，在助農取款服務點置放宣傳材料，有針對性地解決偏遠農村地區金融宣傳難點。四是研究建立農村金融消費權益保護工作評價體系，通過設計、發放農村金融消費者素養調查問卷等方式，調查農村金融消費權益保障措施的落實情況，并將金融消費權益保障的普惠程度作為對各金融機構執行人民銀行政策的評價依據，督促金融機構切實承擔普惠金融責任。

（作者單位：中國人民銀行佳木斯市中心支行）