完善煤礦安全生產法治化的建議

倪士重

(兗礦集團公司鮑店煤礦,山東省鄒城市,273500)

完善煤礦安全生產法治化的建議

倪士重

(兗礦集團公司鮑店煤礦,山東省鄒城市,273500)

從法治的視角探討煤礦安全生產,通過分析煤礦安全生產法治化存在的突出問題、形成原因以及實現方向與路徑,建議應在煤炭行業深入落實依法治國方略,全過程、全方位地推進立法、執法、司法、守法科學協調發展,形成規范完善的煤礦安全生產法治體系。

煤礦 安全生產 法治化

近年來,煤礦事故及死亡人數同比雖有所下降,但與發達國家相比,事故率、傷亡率仍居高位。煤炭行業事故多發的原因較為復雜,做出有效應對需要綜合考慮、科學布局、系統操作。但根本舉措之一就是要加強安全法治建設,切實讓煤礦安全生產走上法治化軌道。這也是一個時間緊、任務重、標準高、要求嚴的時代課題,必須深入思考和認真研究。

1 當前煤礦安全生產法治化方面存在的突出問題

1.1 從立法上看,現有安全生產法律體系需進一步完善

(1)上位法與下位法未能無縫對接,操作性有所欠缺。當前,《礦山安全法》、《煤炭法》等作為指導、規范煤礦安全生產的基本法律,對安全方面的條款規定要么過少,要么過于寬泛和原則化而缺少針對性,有些方面已不能適應當前煤炭行業安全發展的新形勢。其他的一些規章、條例和標準作為下位法雖與上位法沒有沖突,卻都有一定自主發揮空間,標準不一、要求各異;而最大問題是,這些下位法由于其自身效力欠缺,很難有效地制約一些煤礦的不法安全生產行為。

(2)現有煤礦安全法律體系構成未能全面覆蓋,完善性有所欠缺。如在煤礦從業者的勞動保護方面,煤礦塵肺病等職業病和其他職業危害防治、煤礦從業者精神和心理健康、礦工醫療監測體系等方面欠缺考慮,不能充分體現憲法對人權的尊重和保障;在事故應急救援方面,我國到目前為止沒有制定一部專項的法律,未能使救援隊伍建設科學化。

1.2 從監管上看,煤礦安全的監管監察體系不夠健全

從煤礦安全監察的執法主體上看,自2005年國家煤礦安全監察局從國家安全生產監督總局脫離出來單設以后,國家層面的安全監察執法主體更加明確,職責更加明晰。但具體到省區地方政府,由于多數煤監局與安監局分開設立,各省區安監局隸屬于當地政府,煤監局隸屬國家煤礦安全監察局,在實際執法中有時也會因地方利益產生效率下降的問題和現象。另一方面,由于國家缺乏從法律上對煤礦安全的監察權與管理權的明確界定,地方安全監督管理機構與中央派駐的煤礦安全監察機構缺乏明確的、共同的上一級主管機關進行協調,也會導致執法過程中互相推諉或重復執法現象的發生。

1.3 從法律懲處上看,煤礦安全生產的追責機制有待改進

法律懲處就是讓違法者承擔其違法的責任、后果。當前,我國煤礦事故責任以民事責任和行政責任為主,而刑事責任和經濟責任處罰力度雖逐漸加大,但總體來說仍然運用較少。大量違反煤礦安全生產法律法規的行為主體,或者因為沒有產生事故后果而根本沒有受到任何懲處,或者因為事故后果未達嚴重程度而沒有受到應有的懲處,還有很多是在安全事故發生以后才不得不加以追究。例如,《煤礦安全監察條例》第三十六條規定:煤礦建設工程安全設施和條件未經驗收或者驗收不合格,擅自投入生產的,由煤礦安全監察機構責令停止生產,處5萬元以上10萬元以下的罰款;拒不停止生產的,由煤礦安全監察機構移送地質礦產主管部門依法吊銷采礦許可證。這個處罰數額與成百上千噸煤炭的價值和礦工鮮活的生命相比微不足道。在修訂的《煤礦安全監察條例(征求意見稿)》中將最高經濟處罰額度增至200萬元,但即使這樣,仍不能形成有效約束。

1.4 從危害生產安全刑事案件的審判來看,法律適用仍存在一定問題

繼2007年2月28日頒布《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》后,2012年3月10日,最高人民法院又頒布了《關于進一步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》。意見的發布,主要是基于懲處危害生產安全犯罪在法律適用方面還存在一些疑難問題:一是犯罪主體成分構成復雜,在涉及犯罪的各類人員中,除現場生產作業的工作人員外,還有身處現場或不在現場的各級管理人員,甚至還涉及各類形式的投資人、失職瀆職的政府公務人員等等。二是事故原因分析、結果認定程序繁瑣、操作困難。在有資質的部門出據的事故調查中,原因分析往往包括直接原因、間接原因、主要原因、重要原因,而且事故原因與危害后果之間的關聯程度又存在差異,這種情況下,如何公平、合理地區分涉案人員責任,真正做到罪責刑相適應,既是審理此類案件的關鍵點,又是其難點之所在。應該相信,最高法這一《意見》的出臺,對于審判危害生產安全犯罪案件具有重大的指導意義。但更應該清醒認識到,僅憑這個《意見》,依然不可能完全解決安全生產事故責任處理中的刑事案件審判的法律適用問題。

2 當前煤礦安全生產法治化存在問題的成因分析

2.1 安全生產法治意識淡薄

一些煤礦從業人員不知道用安全法律法規來維護、捍衛自己的權利;一些煤礦經營者漠視自己在安全生產中的法律義務和責任,違法不進行安全投入和安全培訓,為獲得高額利潤把勞動者的安全風險提高到臨界點,一旦發生事故則用極少的成本去擺平,實在不行就隱瞞、逃逸;還有一些地方政府片面追求經濟發展速度,眼睛只盯著企業利稅,短期行為嚴重,在招商引資、興辦企業時,對安全問題漠視不管,隨意降低準入門檻。

2.2 煤礦安全立法質量有待提高

從立法宗旨和長遠目標來看,我國煤礦安全法律體系到目前為止尚未形成一個部分與全局、短期與長期、微觀與宏觀相結合的統籌規劃。另外,在人大通過的各部安全生產法律以下,國務院或其有關職能部門或地方立法機關往往還會制定一系列的條例、細則、辦法,而過多而繁雜的規章制度在某種程度上減弱了煤礦安全法律的權威性,特別是在這一過程中也很大程度上派生出了行政立法替代人大立法的傾向。

2.3 安全監察體制不盡合理

我國目前的安全生產監督管理體制,主要是綜合監管與行業監管相結合、國家監察與地方監管相結合、政府監督與其他監督相結合的格局。客觀地講,這種監督管理體制為我國安全生產發揮了相當大的作用,但也有其先天性的缺點,即各監管主體間缺乏統一的協調,實踐中容易產生重復監管或互相推諉現象。特別是政府設置的監督管理機構和企業設置的監督管理部門,人事關系、經濟關系無法獨立于政府或企業之外,對政府、企業領導的安全違法行為不可能有效阻止。

2.4 執法尺度相對偏松

(1)事故隱患和小事故免予處罰。刑事處罰、行政處罰目前主要是對已發生事故,檢察、公安、紀檢監察部門對未發生重特大事故的,一般不介入。

(2)以罰款代替法律責任追究。對于安全事故中的個人違法行為,傳統上多視為是違章或錯誤而非違法,在處理上,單位對個人一般采取批評教育的方式予以糾正,重者采取罰款的方式;對于經營者和單位的違法行為,只要未發生重特大事故,安全監察部門或上級主管部門一般也是采取罰款的方式。

(3)行政和社會因素對執法影響過大。對于發生的重特大事故,在執法過程和執法結果上,有領導批示與沒有領導批示處理結果不一樣,有無社會輿論和社會輿論大小處理結果不一樣,同一性質事故不同的地區處理結果不一樣。

3 實現煤礦安全生產法治化的方向與路徑

3.1 提高立法技術,使所依之法更完備

2013年6月29日修訂的《中華人民共和國煤炭法》,涉及安全生產方面的內容較少。2014年8月31日修訂的《中華人民共和國安全生產法》從進一步落實生產經營單位主體責任、強化安全生產責任追究等方面補充完善了相關法律制度規定。因為它是整個安全生產領域的法律法規,相對宏觀,具體到煤礦安全生產,針對性、指導性仍顯不足。還應著重做好以下幾個方面的工作:

(1)修訂《礦山安全法》。作為煤礦安全的基本法,《礦山安全法》自1993年制定實施,至今已有20余年時間,其修訂勢在必行。其修訂重點應包括以下方面:確立礦工安全健康保護原則,明確規定保護礦工職業安全健康權是國家和企業的義務和責任;進一步明確安全生產監管部門的職權和執法程序;規范相關主體的執法行為,維護相對人的合法權益,等等。

(2)制定《煤礦安全生產法》。對于煤礦安全生產這一范疇來說,在現行的法律體系中,都或多或少地存在效力不足、針對性欠缺、適應性不夠、操作性不強、完善性不夠等問題。所以,應針對我國煤礦安全法律存在的缺乏統籌規劃和協調性這一主要問題,建立以《煤礦安全生產法》為龍頭的煤礦安全法律體系。該法應科學定義煤礦企業,充分考慮煤礦安全生產的特殊屬性,系統、全面地對煤礦安全生產的各類主體的職責和煤礦生產的各環節進行規制,如煤礦安全培訓、勞動保護、依法開采、安全監管、事故認定、責任追究,等等。

(3)進一步完善《刑法》的相關規定。在法律責任上,我國《刑法》尚未形成一套系統的有關煤礦安全生產罪名體系,缺少盜采危及安全罪等罪名,特別是缺乏對煤礦員工違法行為的法律制裁,很難有效發揮其預防和減少犯罪的功能。《刑法》第134條、第135條對重大責任事故罪和重大勞動安全事故罪的規定,定罪的要件是事故已發生且具有重大傷亡情形或者其他嚴重后果,表明此類犯罪為結果犯而非危險犯,超前警戒性不足,也為一些煤礦企業乃至員工的非法行為留下了空間,所以有必要完善重大責任事故罪和重大勞動安全事故罪的規定。另外,在《刑法》第139條中,對遲報事故未作出明確規定,也應進行相應的修改和調整。

3.2 推進法律協同,使所用之法更科學

3.2.1 協同煤礦安全生產相關法律法規之間的互相銜接

(1)與《勞動法》、《勞動合同法》等法律之間的銜接。修訂煤礦安全法律時可單設一章為“勞動保護”,明確煤礦從業人員在勞動保護方面的權利。

(2)與《職業病防治法》等法律之間的銜接。著力改變煤礦職業衛生健康標準過低的現象。必要時,應探索建立煤礦職業病防治與康復基金計劃、煤礦職工心理康復救助制度等。

(3)與《環境保護法》、《礦產資源法》等法律之間的銜接。著眼于生產資料安全和社會財產安全,明確加強環境保護、節約資源的規定,要求煤礦走資源節約型、環境友好型的綠色發展之路。

3.2.2 協同與煤礦安全生產相關的保障制度的健全完善

(1)進一步完善煤礦工傷保險制度。工傷保險是目前煤礦工人最基本、最主要的保障,主要以《工傷保險條例》為依據。但一個不能忽視的客觀事實是:由于煤炭行業事故頻發,總體賠償數量多、額度高,使得社會保險部門承保積極性不高;就煤礦本身來說,工傷保險是其運營成本的額外負擔,一些煤礦尤其是私營煤礦投保自主性不強。還有,由于工傷保險廣覆蓋、低保障的特點,其賠付水平較低,對工人及其家屬普遍無法形成有效保障。因此,應該從法律上強制煤礦參保工傷保險,并適當提高保障額度。

(2)健全完善煤礦安全生產風險抵押金制度。《煤礦企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法》規定:風險抵押金的主體為我國境內所有煤礦企業,其功能限于作為搶險、救災和善后的專項資金。其功能明確定位于事后補救和保障。這種限定使安全生產風險抵押金的功能受到很大束縛,實際上,更應該充分發揮它的警示及事故預防功能。有關法律法規應明確:安全生產風險抵押金主要用作事故搶險、救災和善后,在特殊情況下也可以用作重大安全隱患的治理,甚至還可以用作對安全業績突出、達到行業最高水平的煤礦進行獎勵。

3.3 提升執法水平,使所執之法更嚴格

3.3.1 嚴格執行煤礦安全標準

結合新修訂的《安全生產法》“推進安全生產標準化建設,提高安全生產水平,確保安全生產”之規定,嚴格執行辦礦審批、采礦許可及安全監督檢查各項制度,真正做到審批達標、開工安全、動態保持。可推行審批責任倒查制度,對于經審批合格煤礦發生重特大事故的,根據實際情況倒查審批、監管部門責任。要以煤礦質量標準化為主體,卓有成效地開展煤礦安全標準化工作,把煤礦安全生產法律法規的內容簡明化、條目化、具體化。

3.3.2 嚴格安全監察執法

在法律要求和許可的范圍內,安全監察執法再嚴格也不為過。在煤礦安全生產法治化的實踐中,應嘗試改變多部門并行的傳統做法,建立聯合執法機制,由政府統一領導、政府職能部門和公檢法、紀檢監察機關等共同參與,不斷提高執法效率。另外,嚴格煤礦安全監察執法的重中之重在于加強煤礦安全監察隊伍建設,應在法律上明確其為不受企業、地方制約的第三方,特別是在執法人員選拔、任用、獎懲等方面不受制約和干擾,從法律上保證其能夠真正獨立監察執法。

3.3.3 嚴懲安全生產違法行為

刑罰的堅定性在于制止犯罪,不在于嚴刑苛罰,而在于有罪必罰,打消犯罪人的僥幸心理。應始終對安全生產違法犯罪行為保持高壓態勢,嚴厲打擊;應對事故背后的失職瀆職、貪污腐敗等問題,堅決一查到底,依法嚴肅追究責任;應推動對安全生產違法行為的懲處由事后向事前轉變,由懲前向毖后轉變;當前,最可行的是大幅提高煤礦事故死亡賠償標準和處罰標準,真正讓安全生產的違法成本大于守法成本,使之主動將事故處理成本放到事故預防上去,變被動安全為主動安全。

3.4 增強守法意識,使所遵之法更權威

要大力強化安全法治教育與培訓。法律意識是一個人自覺守法的內動力,也是其反對違法行為的精神支撐。客觀地講,在煤礦開展安全教育和職工接受安全教育都沒有真正成為自覺行為以前,必須以法律的強制功能保證企業進行安全教育與培訓。在煤礦員工培訓方面,應按照職業健康與安全法規的要求,深入推進確認的培訓,即由相關具有資質、信譽優良的職業健康與安全機構進行考核,合格后發給培訓合格證書。同時,還要在法律上對煤礦的安全教育與培訓做出明確而詳細的規定,改變現行法律法規中安全教育培訓原則性規定過多、制約性不足的缺點。另外,還要大力推進安全道德建設,既充分發揮法律法規的硬性規范作用,也充分發揮道德在安全生產中的軟性約束作用,形成安全生產的強大責任感和內動力。

(責任編輯 張大鵬)

國家能源局:能源領域重大項目審批需要召開審批聽證會

日前,國家能源局網站刊發該局局長吳新雄撰寫的文章指出,要創新審批聽證制度。對于煤炭、電力、油氣、核電、新能源、科技等能源領域重大項目、重大資金審批,要定期召開審批聽證會,確保行政權力依法依規運行。

吳新雄提出,要嚴格推進依法行政,努力提高能源工作法治化水平。一是加強能源法律法規立改廢。二是進一步梳理、取消或下放一批行政審批事項。三是規范審批流程,實現“五公開”,即:規劃公開、計劃公開、條件公開、過程公開、結果公開。四是同步加強事中事后監管。實現“五個同步下放”,即:同步下放審批標準、審批規范、審批責任、處理權限及責任追究;明確“四項監管要求”,即:明確監管主體、監管對象、監管內容、監管責任,切實做到放管結合,確保放而不亂。五是加快建立權力清單、責任清單和負面清單。

On perfecting legalization of coal mine production safety management

Ni Shizhong
(Baodian Coal Mine,Yankuang Group Co．,Ltd．,Zoucheng,Shandong 273500,China)

From the perspective of legalization,the paper explores the production safety of coal mine,and through analyzing the prominent problems and reasons existing in the legalization of coal mine production safety management and its realizing direction and path,the paper proposes that the strategy of governing the country by law should be deeply implemented in the coal industry;the whole phases and all respects advancement of the legislation,law enforcement,judicature and law-abiding in coordinated development should be conducted to form the standard and perfect coal mine production safety legalization system．

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TD7

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倪士重(1978－),山東鄒城人,高級政工師,現在兗礦集團公司鮑店煤礦工作,主要從事企業政工工作。