甘肅省水土保持生態補償制度構建初探

徐 智，劉乃君，姚進忠，雷升文，白振清

(1.甘肅省水利廳水土保持局，甘肅 蘭州 730000； 2.甘肅林業職業技術學院，甘肅 天水 741020；3.甘肅興隆山國家級自然保護區管理局，甘肅 蘭州730117)

甘肅省水土保持生態補償制度構建初探

徐 智1，劉乃君2，姚進忠1，雷升文1，白振清3

(1.甘肅省水利廳水土保持局，甘肅 蘭州 730000； 2.甘肅林業職業技術學院，甘肅 天水 741020；3.甘肅興隆山國家級自然保護區管理局，甘肅 蘭州730117)

生態補償；水土保持；甘肅省

甘肅省作為國家戰略性生態安全屏障，對西北乃至全國有著重要意義。甘肅在水土保持生態環境建設方面面臨著生態環境脆弱、生態問題與貧困問題相互交織、生態建設資金缺口較大等難題，迫切需要通過建立生態補償制度，加大生態建設投入。分析了甘肅省水土保持生態補償制度構建的現實背景，進行了制度構建的可行性分析，從水土保持生態補償制度構建的外部條件、基本原則和運行模式入手進行了探索和闡述。

水土保持生態補償是以保護水土資源、維護生態環境、促進人與自然和諧為目的，維護水土保持生態系統服務功能，綜合運用行政和市場手段，調整水土保持生態建設和經濟建設相關各方之間利益關系的一種補償方式。水土保持生態補償制度在促進水土保持功能面積占補平衡，增強生產建設單位、個人水土保持意識，減少土地征占、地表擾動和植被破壞，減少生產建設過程中的水土流失，保護土壤資源和土地生產力等方面發揮著積極作用。目前甘肅省全面推進的生態安全屏障綜合試驗區建設，為全省水土保持生態補償制度的構建與完善提供了重大機遇，筆者從甘肅省省情出發，結合省內水土保持政策法規基礎和生態補償實踐，探索提出了構建甘肅省水土保持生態補償制度的構想。

1 甘肅省水土保持生態補償制度構建的現實背景

1.1 水土流失嚴重，威脅生態安全

甘肅省是全國水土流失最為嚴重的省份之一，第一次全國水利普查水土保持情況公報結果顯示，全省水土流失面積21.14萬km2，占全省土地總面積的49.65%，涉及14個市(州)的86個縣(市、區)，其中水力侵蝕面積7.61萬km2，風力侵蝕面積12.51萬km2，凍融侵蝕面積1.02萬km2。因水土流失造成的全省耕地損失近4萬hm2，水庫淤積泥沙4.65億m3，每年輸入黃河、長江泥沙達5.5億t。長期嚴重的水土流失導致干旱、洪澇、泥石流等自然災害頻繁發生，水庫淤積嚴重，洪水威脅加劇，河流斷流頻次增多，林草植被破壞嚴重，農業生產環境惡化[1]。

1.2 沙化土地集中，擴展趨勢明顯

一是沙化土地面積較大。目前甘肅省荒漠化土地面積19.21萬km2，占全省土地總面積的45.12%；沙化土地面積11.92萬km2，占總面積的28%。全省還有2.18萬km2具有明顯沙化趨勢的土地，而且大部分地區正在受到荒漠化的威脅和侵蝕。二是沙化土地分布集中。河西走廊地區的沙化土地面積為11.75萬km2，占全省沙化土地總面積的97.63%，風沙線東西長達1 600 km，主要風沙口多達846處。三是擴展趨勢很快。據國家林業局監測，中國有三大沙化土地擴展區域，其中有兩處在甘肅省，一個是民勤、一個是甘南瑪曲。甘肅不僅是中國土地沙化最為嚴重的省份之一，還是中國沙塵暴發展的主要路經區和加強區，直接威脅到中國的華北地區。

1.3 草原退化嚴重，生態環境惡化

一是草原退化、沙化和鹽堿化加劇，生產能力下降，草畜失衡。甘肅省現有天然草原面積1 790萬hm2，其中可利用面積1 607萬hm2，重度“三化”(退化、沙化、鹽堿化)面積達553萬hm2，占可利用草原面積的33%；特別是作為黃河重要水源補給區的甘南草原，90%的天然草原出現不同程度的退化，重度退化面積高達34.1%，區域內湖泊、濕地面積不斷縮小，生態環境急劇惡化。在河西的荒漠化土地中，草原荒漠化所占的比例相當大，有近466.67萬hm2的草原已經或正在逐年向荒漠化半荒漠化方向發展。二是生物多樣性破壞嚴重。草原退化直接導致草地上的動物區系種群陷入危機，鼠蟲害的天敵減少，鼠蟲害泛濫，優質牧草由75%的穩定水平下降到40%左右，草原“三化”導致生態功能減弱、水資源銳減、水土流失加劇、沙漠化愈演愈烈[2]。

1.4 冰川退縮、雪線上升，威脅地方經濟發展

甘肅省內高山冰川主要分布在祁連山區，冰川總面積1 596.04 km2，冰川儲量786.87億m3，是黑河、石羊河和疏勒河三大內陸河的發源地。相關研究結果表明，21世紀初祁連山冰川處于物質虧損狀態，年平均高程減薄(0.345±0.258)m，估算祁連山冰川年均冰量損失(534.2±399.5)×106m3w.e.，相當于(0.534±0.40)Gt[3]。祁連山冰川規模不斷萎縮，冰川儲量顯著減少，來水量逐年減少，對河西走廊三大流域山區水資源未來變化趨勢帶來嚴重影響，直接威脅三大內陸河流域中下游地區的可持續發展。

2 甘肅省水土保持生態補償制度構建的可行性分析

2.1 相關政策法規為制度構建奠定了理論基礎

環境法學中協調發展原則為水土保持生態補償制度的構建提供了理論指導，《中華人民共和國環境保護法》(2014)指出：“國家建立、健全生態保護補償制度。”生態補償已逐步成為平衡不同地區發展權和生態環境保護責任，保證國家生態安全的客觀需要，建立生態補償機制成為保護生態環境的重要手段。2011年3月起施行的新水土保持法規定的“將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度”，指出了國家協調公共和私人利益的主體性，為水土保持生態補償制度的構建提供了法律支持。2012年10月施行的《甘肅省水土保持條例》關于“省人民政府應當建立水土保持生態效益補償制度，從煤炭、石油、天然氣、礦山開采及電力開發等企業收益中提取一定比例的資金，用于水土流失預防和治理”的規定為甘肅省水土保持生態補償制度的構建提供了實施依據。國家四部委聯合印發的《水土保持補償費征收使用管理辦法》和三部委聯合印發的《關于水土保持補償費收費標準(試行)的通知》自2014年5月起正式實施，標志著我國生態補償機制進一步完善，對于保護和合理利用水土資源、有效控制人為水土流失、促進人與自然和諧、維護和改善生態環境都具有重要意義。2014年9月《甘肅省水土保持補償費征收使用管理辦法》和《水土保持補償費收費標準》的頒布施行，對甘肅省水土保持生態補償制度的構建具有重要的指導作用和現實意義。

2.2 省內相關生態補償實踐為制度構建提供了實踐參考

水土保持生態補償是國家生態補償制度中的重要內容，是生態補償制度的延伸。甘肅省在生態補償實踐中，先后實施了森林生態效益補償、退耕還林生態補償、草原生態補償、礦產資源開發生態補償、濕地生態補償、流域生態補償試點等制度，為水土保持生態補償制度的構建提供了借鑒和參考。

國家1978年開始實施的三北防護林體系工程在建設過程中，按照森林分類經營的原則，符合生態公益林條件的，分別納入中央和地方森林生態效益補償范圍，嚴格執行生態補償制度。甘肅省于2000年和2011年先后啟動了天然林資源保護一期和二期工程，制定了《甘肅省天然林資源保護工程財政專項資金管理實施細則》和《甘肅省森林生態效益補償基金管理實施細則》，明確了森林生態效益補償基金的補償對象、標準、申請、使用和管理。甘肅省退耕還林工程2002年正式啟動實施，制定的《甘肅省退耕還林政策補助資金管理實施細則》明確了補助標準、補助期限和發放辦法。2007年甘肅省率先在全國出臺了《草原植被恢復費收費標準》和《草原植被恢復費征收使用管理辦法》，通過征收費用的形式恢復草原植被，提高了施工單位保護草原的意識，有效制止了濫采濫挖、破壞草原的行為，促進了草原生態環境的改善。2006年《甘肅省石油勘探開發生態環境保護條例》和2007年《甘肅省礦山環境恢復治理保證金管理暫行辦法》的頒布實施，標志著甘肅省礦產資源開發生態補償機制初步建立。另外，省際流域生態補償也邁出了實質性步伐。2011年“渭河流域環境保護城市聯盟”成立，陜甘兩省以保護渭河水環境為宗旨，協議將渭河出省斷面水質的考核結果作為流域內各區域生態補償的重要依據，充分調動了上游地區防治污染和保護沿河生態環境的主動性和積極性，提升了渭河流域污染防治、水質監測、水源地生態保護的能力和水平。上述平衡資源開發與生態保護效益的做法，為甘肅省建立水土保持生態補償制度提供了參考。

3 甘肅省建立水土保持生態補償制度的構想

3.1 構建水土保持生態補償制度的外部條件

3.1.1 出臺相關政策法規

目前甘肅省已經出臺了《甘肅省水土保持條例》、《甘肅省水土保持補償費征收使用管理辦法》和水土保持補償費收費標準等政策法規，為水土保持生態補償制度的構建奠定了基礎，但要建立健全生態補償的長效機制，全面推行產權登記制度，明確水土保持生態補償的基本原則、資金來源、發放辦法、利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等，還需根據省情，制定規范性文件或地方法規，不斷推進水土保持生態補償的制度化和法制化。

3.1.2 健全配套制度體系

加快建立水土保持生態補償標準體系，根據省內不同生態功能區的特點，完善測算方法，分別制定生態補償標準，逐步加大補償力度。切實加強監測能力建設，制定和完善監測評估指標體系，及時通報發布動態監測評估信息，為水土保持生態補償提供數據支撐。建立水土保持生態效益評估機制，將生態補償機制建設工作納入地方政府的績效考核。

3.1.3 建立多元化補償方式

在中央財政和省財政均衡性轉移支付的基礎上，積極探索建立多元化生態補償方式，引導和鼓勵利益主體各方搭建協商平臺，通過自愿協商建立橫向補償關系，采用資金直補、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態補償。積極運用水權交易、流域產權交易、生態標識模式、環保基金等補償方式，探索市場化補償模式，拓寬資金籌措渠道。

3.1.4 加強對生態補償工作的組織領導

由于環境資源的公共性、生態建設的公益性等特點，政府作為環境資源的管理者、生態建設的組織者，要充分發揮主導作用，有效調動社會資源，協調不同利益群體的關系，加強對水土保持生態補償工作的指導、協調和監督，確保補償政策落到實處。各級政府要將水土保持生態補償納入財政預算，確保補償資金及時足額發放，同時督促損害者履行治理修復責任，督促受償者切實履行生態保護建設責任。

3.2 確立水土保持生態補償制度的基本原則

3.2.1 生態與社會經濟可持續發展原則

水土保持的目標不僅在于保護、改良和合理利用水土流失地區的水土資源，維護區域生態系統健康發展和良性循環，還包括促進生態系統與社會經濟系統間的良性耦合，推動地方社會經濟可持續發展。甘肅省地處西北干旱地區，生態系統相對比較脆弱，系統自我調節能力較差，生態承載力總體較弱，生態環境容易遭受破壞。因此，要確保生態系統處于健康的平衡狀態，促進地方社會經濟發展，在構建水土保持生態補償制度的過程中，應堅持生態與社會經濟系統可持續發展的基本原則，遵循生態系統、社會經濟系統的運行和發展規律，避免顧此失彼，因小失大。

3.2.2 誰受益誰補償原則

誰受益誰補償原則是指在生產和其他活動中造成環境資源污染和破壞的單位和個人，應承擔治理污染、恢復生態環境的責任[4]。根據水土保持生態補償的初衷，構建水土保持生態補償制度必須堅持“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償”的基本原則，一方面有利于形成對生態保護者的長效激勵制度，另一方面也有利于生態受益者增強補償意識，改變以往生態受益者普遍存在的免費消費心理。加強水土保持生態補償宣傳教育力度，引導全社會樹立“誰受益，誰補償”的生態消費觀念，營造珍惜環境、保護生態的良好氛圍，這也是堅持公平、公正原則的具體體現。

3.2.3 循序漸進與突出重點的原則

甘肅省自然環境條件復雜多樣，水土流失嚴重，森林植被稀疏，生態環境十分脆弱，水土資源的供需矛盾突出。由于水土保持生態補償牽涉上下游地區、開發方與保護方、受益者與受損者等各種錯綜復雜的關系，而且生態受益范圍及外溢效應又很難精準確定和計量，因此構建水土保持生態補償制度不可能一蹴而就，必須在時間和空間上按輕重緩急有序推進。目前，甘肅省的水土保持生態補償正處于起步和探索階段，應遵照循序漸進的原則，根據各地實際，在政策法規的規范下，靈活實施合理的補償標準，先易后難，逐步建立和完善補償制度。在關系全國或較大區域范圍生態安全的“禁止開發區域”和“限制開發區域”優先實施水土保持生態補償。

3.2.4 政府調控與市場參與相結合的原則

在構建水土保持生態補償制度時，各級政府應分別對生態受益者與受損者進行界定，依據相關的政策、法規，提出生態補償的思路與規劃，從宏觀上進行調控，使得構建水土保持生態補償制度有法可依、有規可循。同時，政府應著力完善市場參與水土保持生態補償的政策，使得生態資源服務的各行為主體通過市場機制積極尋求適合的、有益的生態補償方式，從而實現積極有效的以政府補償為主、市場為輔的水土保持生態補償機制。同時，應充分借鑒實施多年、較為成熟的生態補償實踐，結合現有水土保持政策法規，并充分利用現有的水土保持工作管理體系，構建符合省情、切實可行的水土保持生態補償制度。

3.3 設計水土保持生態補償制度的運行模式

3.3.1 劃分補償類型

建議根據《全國生態功能區劃》生態系統服務功能類型中生態調節所包含的水源涵養、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護等功能劃分水土保持生態補償類型。水源涵養功能區需要保護和恢復天然植被，減少水土流失，控制水污染，從而增加了生態保護成本，用水地區或調水者享用優質水源，應當向水源涵養區給予必要的合理的補償；土壤保持功能區積極采取退耕還林、小流域綜合治理等措施，一定程度上制約了當地經濟的發展，無償受益地區應向該區域提供適當補償；防風固沙功能區建立生態功能保護區、退耕還草、限制經濟開發活動，在構建國家生態安全屏障方面發揮著重要作用，中央和地方政府作為受益者代表，應當承擔生態補償義務；生物多樣性保護功能區維護生態系統的完整性，生物多樣性得到有效保護和發展，各級政府應是生態補償資金的主要提供者，受益的企業和個人在自身承受能力允許的前提下支付部分生態補償資金。

3.3.2 確立補償主體和客體

水土保持效益的補償主體為生態效益補償實施中的權利享有者和義務履行者，主要表現為國家、自然人、法人、非法人單位等[5]。主要由三類主體構成：一是主導水土保持生態補償工作的政府機構，利用其以管理者身份獲取的財政收入對補償進行投入；二是對生態環境造成直接或間接破壞的單位和個人，依據其造成的破壞程度來征收補償金；三是生態受益者根據其所獲得的收益，對補償進行投入。水土保持生態補償客體即補償對象，是指因為生態保護和環境建設導致的利益損失者，包括依法從事水土保持生態建設并提供生態效益的單位與個人、資源所在地的政府和當地居民、因生態保護行動喪失生存和經濟發展機會的群體或個人、水土流失的受害者。

3.3.3 政府為主導的補償方式

水土保持生態補償主要包括政府補償和市場補償兩種方式，一方面政府通過直接給予財政補貼、財政援助、優惠貸款、減免稅收、減免收費、對綜合利用和優化環境予以獎勵等方式進行補償，另一方面市場主體通過環境資源產權交易、環保基金、環境責任保險等途徑實現水土保持生態補償。目前我國水土保持生態補償市場化程度不高，市場補償尚不成熟規范，現階段在補償中應堅持以政府補償為主、市場補償為輔的方式，有利于生態補償的有效實現。

3.3.4 均衡補償標準

補償標準是水土保持生態補償的核心，關系到補償的效果和可行性，如何科學合理地確定補償標準難度較大。當前大多數生態補償標準是依據投入和效益計算的，同時考慮支付意愿和支付能力[6]。根據不同的補償目的和對象，對補償標準的測算，國家和地方財政投入采用投入成本法確定，生態企業采用平均利潤法確定。同時結合國家、地方政府、生態受益者三方實際支付能力，本著均衡的原則，以中央政府為主要支付方，根據“誰受益，誰支付”原則，建議三方按一定比例進行成本分攤。

4 結 語

新水土保持法規定，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度。目前甘肅省雖然出臺了相關政策與法規，并且已有生態補償方面的實踐基礎，但仍存在補償方式單一、資金缺口較大、制度可操作性不強等諸多不足，誰開發誰保護、誰受益誰補償的生態補償意識和利益調節格局還沒有真正形成，因此應盡快建立健全水土保持生態補償制度，引導政府與公眾共同參與到水土保持生態建設中來，致力于保護水土資源、維護生態、促進人與自然和諧發展，促進地方經濟協調發展，實現生態改善和經濟建設雙贏。

[1] 姚進忠．對甘肅水土保持工作的幾點思考[J]．中國水土保持，2015(3):1-2．

[2] 斯麗娟．甘肅生態補償機制研究[D]．蘭州：蘭州大學，2011：3．

[3] 王玉哲，任賈文,秦大河，等．利用衛星資料反演區域冰川冰量變化的嘗試——以祁連山為例[J]．冰川凍土，2013，35(3)：583-592．

[4] 呂忠梅．環境資源法[M]．北京：中國政法大學出版社，1999:96．

[5] 吳朔樺，韓紫茜，王冬梅．東江源區水土保持生態補償制度構建初探[J]．中國水土保持，2013(8):46-49．

[6] 苑濤．水土保持生態補償機制研究——以重慶巫山為例[D]．重慶:西南大學，2012：17．

(責任編輯 王 琦)

甘肅省水利科學試驗研究及技術推廣計劃項目(2014223-21)

S157

C

1000-0941(2015)08-0003-04

徐智(1973—)，男，甘肅慶陽市人，高級工程師，學士，主要從事水土保持科研及管理工作。

2015-05-25