新西蘭環境保護工作的特點及對中國的啟示

代朦

首都師范大學

新西蘭環境保護工作的特點及對中國的啟示

代朦

首都師范大學

眾所周知，新西蘭地廣人稀，環境優美，政府一向高度重視環境保護，注重可持續發展，公民環保意識強，其生態成效也得到了國際認可。本文從產業結構、環保法規、公眾教育、循環經濟等方面介紹了新西蘭環境保護工作的特點，指出我國環境保護工作中的一系列問題，總結出新西蘭環境保護工作的經驗，為我國環境保護提供借鑒。

新西蘭；環境保護；啟示

一、新西蘭環境保護工作的特點

（一）產業結構合理，走可持續發展之路

新西蘭是以畜牧業為支柱產業，畜牧業產品的出口占全國出口總產值的50%。漁業和林業也是新西蘭的主要產業，因海洋基本上未受污染，因而新西蘭的海產品也為國際市場所青睞。森林覆蓋率占國土面積的29%，出口原木、木漿及木板。畜牧業、漁業和林業組成的新西蘭第一產業，成為新西蘭的經濟命脈；第二產業，都是依附于第一產業，如乳制品工業、木材加工工業以及食品加工工業等。還有為基本產業服務的金融業、進出口貿易、通信郵電等第三產業。由于生態環境好，自然風景優美，加上屬于英語體系國家，所以無煙工業如旅游業、海外留學生等行業是新西蘭的一大重要行業。這些產業組成的新西蘭的經濟實體保障了新西蘭的生態環境不受污染。

早在20世紀70年代，新西蘭在經濟飛速發展的同時，也曾以犧牲環境為代價。到了80年代，經濟發展開始穩定，新西蘭政府開始重視環境保護與建設，開始治理嚴重的污染問題，投入大量的人力、物力、財力，比如著名的瑪努考海灣，經濟發展期間，成為污染最嚴重的海域，后來經過治理，建設成了一個生態旅游景點。從此，新西蘭也走上了可持續發展的道路，重視環境的保護。

（二）環保法律體系完善，依法治理環境

新西蘭的環境保護具法律化、制度化。該國不僅對水資源、土地資源等重要資源的使用和保護有立法規定，更設有專門的環境法院，負責審理相關案件，以環境法院為核心形成了一套可持續發展的裁決機制。而且，新西蘭有其獨特的議會環境專員制度，環境專員由總督與環境部長以及毛利人事務部長咨商后任命，提名權屬于司法部長。由于環境專員的選任不受環境法院法官的制約，所以保證其能夠獨立行使法律賦予的權力，針對環境問題展開調查、調解，密切監視影響新西蘭的環境問題，關注策略計劃中優先考慮的領域并分析公民申訴所提供的信息[1]。

新西蘭的環保法律有幾個特點，首先是注重預防，事先做出各種規定；其次是法律條款相當細致，所以可操作性強；再次是處罰面廣而且處罰嚴厲，這使得大眾自覺遵守；最后是重視運用經濟手段，政府有相關的獎勵措施，提高了民眾的積極性。如今，新西蘭的法律體系越來越趨于完善，為環境保護提供了堅實的保障，有力的后盾。

（三）公眾參與廣泛，共同保護環境

新西蘭環境保護很大程度上受惠于當地居民較高的人文素養和環境意識，當然這也與政府的努力密不可分。1998年新西蘭環境部頒布了具有劃時代意義的《學會關愛我們的環境：環境教育的國家策略》，重申了環境教育的重要性，將環境教育定義為培養人們為創建可持續性環境所需的知識、技能、意識、態度和價值觀念[2]。該文件以意識、知識、態度、技能和參與為環境教育目標，提出了環境教育的六個重點：鼓勵環境教育活動的整合與調整；加強環境教育活動在知識遷移和政策實施中的效果并對其做出評價；維護和增強土著居民在環境教育中的作用；將環境教育納入學校課程體系；促進商業教育與培訓中的環境教育；提高公眾保護環境的意識。

新西蘭政府一向重視民意，環境保護離不開民眾的參與，這也是民眾長期以來爭取的結果。馬納波里湖是新西蘭最大的國家公園——峽灣國家公園的重要組成部分。湖的西南面，利用湖與太平洋的落差所產生的能量修建了一座水電站。為增加水電站的發電量，政府計劃提高湖的水位，但此舉可能會造成生態環境在很大程度上的破壞。為抵制這種做法，一場“拯救馬納波里湖運動”于60年代初出現并在十多年內席卷了全國，引發了全體國民對環境保護的重視并最終影響了政府決策。環保問題成了全民重視的問題，環保被提升到國家建設的首要位置[3]。

（四）政府職能有效，綜合治理環境

新西蘭政府相當重視環境保護工作的綜合協調。一方面協調有關部門的行動，一方面協調社會公眾的行動。在新西蘭，三級政府都有好幾個部門涉及生態環境保護和建設事務，各級政府通過法律和跨部門機構來協調。過去，新西蘭政府過度重視經濟發展，經過長期的改變，開始對政府主管部門的職能進行改革和調整，從多個層次保證立法和管理的有效實施[4]。同時，協調公眾的環境行為，在公眾場合尤其是旅游勝地，規定嚴格卻又不乏人性。

新西蘭的保護區管理也是一個非常典型的例子，政府非常重視。保護區管理部是新西蘭政府負責保護區系統管理的核心，也是保護區體系主要和最高的管理機構。政府財政是新西蘭保護區資金的主要來源，每年預算投資1.59億美元用于保護區管理和保護。而一些基金項目，如森林遺產基金也是保護區資金的一種來源方式。

二、中國當前環境面臨的問題

（一）經濟增長方式粗放

中國經濟保持了30年的快速增長，堪稱奇跡。但種種跡象表明，中國也為高速的經濟增長付出了沉重的代價。一是環境污染嚴重，經濟增長以犧牲生態環境質量為代價。二是經濟增長效益低。據有關專家計算，中國目前GDP總量大約占世界總量的4%，但創造單位GDP所消耗的資源比世界平均水平高出很多。因此，中國經濟發展中面臨的很大一個問題就是經濟增長方式粗放，產業結構不盡合理，世界上第三產業在國民經濟中所占比重少于中國的只有少數幾個國家。中國的經濟增長過分依賴對資源的粗放利用，導致原材料和能源資源的消耗巨大，生態環境透支十分嚴重。

（二）環保法律體系不夠完善

我國現行《環境保護法》共六章，分別為：總則；環境監督管理；保護和改善環境；防治環境污染和其他公害；法律責任。首先，由于立法的滯后性，對有關節能減排、循環經濟等方面的基本原則和制度沒有能及時補充進去；從實施效果看，《環境保護法》跟不上時代的發展，甚至跟后來制定的單行環境法律相沖突。其次，環境法律體系內部劃分不清晰，協調性不足，對生態保護法、自然資源法等環境法律部門的劃分上也存在模糊認識。再次，環境法律體系仍然存在立法不周延的狀況，一些重要領域的立法缺失，目前最明顯的就是生態保護領域制度保障不足，《環境損害責任法》未能進入立法者的視野[5]。

（三）公眾環保參與度不高

公眾是推動環境保護事業向前發展的社會基本力量。由中國環境文化促進會發布的《2005年中國公眾環保民生指數》報告顯示：以百分制為刻度的中國環保民生指數為68.05分。這份報告數據顯示，只有16%的公眾知道，“12369”這個全國統一的環境問題免費舉報熱線電話，其中只有9.2%的打過電話；不到1%的人表示家中從不使用塑料袋；1/5以上被訪者不知道自己享有哪些環保權利；公眾參與環保的行為以個人空間淺層次參與為主。調查數據說明公眾環保關注度很高，但參與環境保護的意識還不強，國家在保障公眾參與環境保護的力度還不夠。

（四）環境管理偏重于末端治理

在環境管理實踐中，人們往往習慣于末端治理模式，政府也常以經濟發展為首要目標，不重視發展循環經濟。根據循環經濟理論，我們知道“生產過程末端治理”模式實際上是“先污染后治理”，強調在生產過程的末端采取措施治理污染，結果治理的技術難度大，治理的成本也高，這樣就很難實現經濟效益、社會效益和生態效益三者的協調。中國的環境以往總是偏向末端治理，末端治理的局限性非常明顯。首先，處理污染的設施投資大、運行費用高，使企業經濟效益下降；其次，末端治理往往不是徹底治理，而是污染物的轉移，所以不能根除污染；第三，末端治理未涉及資源的有效利用，不能制止自然資源的浪費。所以，要真正解決污染問題需要實施過程控制，減少污染的產生，要從根本上解決環境問題。

三、對中國環境保護的啟示

（一）優化產業結構，發展循環經濟

新西蘭倡導生態立國的理念指引著新西蘭國家的公民、政府以及與環境保護相關的行業為之付諸行動，在產業結構上提倡循環經濟，實現環境的可持續發展。而我國在產業結構上就不夠合理，循環經濟發展起來自然也就困難。

在經濟增長過程中，如果產業結構能成功地實現由資源消耗型、污染密集型向知識密集型和清潔產業轉換，污染物的總排放量有可能保持穩定下降。所以在經濟發展的前提下，為更好地降低污染物總量，就必須調整產業結構，加快產業結構內部優化；大力發展發展循環經濟，建設和發展生態工業，形成產業互補生態鏈。我們要借鑒新西蘭循環經濟的經驗，從源頭上控制污染源，以促進產業結構、區域結構的優化，轉變經濟發展方式，走新型工業化道路，實現我國向資源節約型和環境友好型社會的轉變，實現真正地可持續發展。

（二）完善環保法律體系，使保護環境有法可依

法律是環境保護的有力后盾。新西蘭的環境法制體系不僅完備，而且操作性強。然而,我國由于環境機構建設和立法不夠完備、嚴謹,經常會出現環境執法時無法可依或者環境行政執法部門之間職責不清，存在著某些方面或環節執法薄弱的問題，需要從很多方面加強改進。

首先，應該發揮環境基本法的功能。應當在保持《環境保護法》現有框架體系的基礎上，將該法定位在國家環保基本法的范疇之上。其次，應該理順法律體系內部關系。環境法律體系因為在某些方面缺乏協調性，所以需要進行重構和完善[6]。立法機關要以可持續發展為指導思想，以憲法和環境基本法為依據，對環境法律體系進行全面審視，及時做好相關法律法規的廢改立工作。最后，各部門應當充分發揮其職能，明確各部門的責任，使環境保護工作真正地做到有法可依，執法必嚴。

（三）加大宣傳教育力度，增強公民環保意識

新西蘭政府已將環境教育納入到國家課程中，并指出環境教育是實現新西蘭可持續發展不可缺少的重要環節。當然，環境教育的開展不能僅僅依賴教育部門，政府的大力宣傳也是有力的工具，這使新西蘭人的環保意識與自覺性逐漸加強，他們早已養成了維護環境衛生的好習慣。

我國首先要加大對環境保護工作的宣傳。要讓公眾了解自身的環境保護知情權、參與權、檢舉權和監督權，以便充分行使這些權利。其次要提高環境信息的透明度。加強環境信息的發布、及時公開政府和企業的環境行為，這是公眾了解和監督環保工作的必要條件。此外，要注重發揮環保社團和民間組織的作用，積極發揮他們宣傳環保、實施環保的職能。

（四）發揮政府職能，加強環境管理

在新西蘭，政府的環保主導作用發揮了有效的職能，在運用環境管理手段時，不只偏重于傳統的行政手段、經濟手段，還將其與法律手段、信息手段、科技手段等綜合使用，充分發揮各種手段的優勢，達到了最佳環境管理效果[7]。

當前，我國環境面臨的各種問題更需要政府充分發揮綜合協調決策的作用。首先，運用財政投入政策、補貼政策、擔保政策等經濟手段限制高能耗產業的增長,鼓勵以科技進步推動經濟增長。二是通過完善環保法律法規體系，推動環境保護體系的完善。三是通過政府節能減排、綠色采購等方式，倡導社會發展綠色經濟，促進全社會以更低的資源消耗、更少的環境代價，實現經濟又好又快發展，反過來又能推動環境的不斷優化，良性循環，有效地治理環境。

四、結束語

環境保護與經濟發展的完美統一實現了人與自然的和諧相處。對環境的破壞最終將反作用于人類自身，保護環境并不是犧牲發展，發展與保護環境不是對立的，而是相輔相成的。環境保護問題不是一朝一夕就能解決的問題，要有長期工作的準備。在環境保護過程中一定要重視人們環境保護意識的提高，這樣可以才實現環境和經濟社會的可持續發展。新西蘭環境保護的成功之路不僅對中國，對各個國家都有很大的借鑒意義，我們應該學以致用，取長補短。中國的環保之路任重而道遠，我們要充滿信心，不斷向前。

[1]楊銳.美國國家公園的立法和執法[J].中國園林,2003(4)：63-66.

[2]Ministry for the Environmentof New Zealand,Learning to Care for Our Environment,3,1998.

[3]New Zealand..Implementation of Agenda 21：Review of Progressmade since the UN conference on Environmentand Development, 1992.

[4]LocalGovernmentActofNew Zealand 2002,Part2,10.

[5]張旭科、郭吉軍、龍奎.《論我國的環境法制建設》，中國礦業大學文法學院。

[6]唐磊珉《當代環境經濟法律制度的理論基礎與制度創新》，武漢大學環境法研究所.

[7]N.Chapman,History facts New Zealand,DavidBateman,New Zealand.2005.

代朦（1990-），女，漢族，安徽宿州人，首都師范大學政法學院碩士在讀。