再生資源集散市統籌規劃問題思考

杜歡政，王舟，王巖，彭光晶

（1.同濟大學循環經濟研究所，上海200092；2.嘉興學院，浙江嘉興314001；3.長三角循環經濟技術研究院，浙江嘉興314001；4.天津再生資源研究所，天津300191）

再生資源集散市統籌規劃問題思考

杜歡政1，王舟2，王巖3，彭光晶4

（1.同濟大學循環經濟研究所，上海200092；2.嘉興學院，浙江嘉興314001；3.長三角循環經濟技術研究院，浙江嘉興314001；4.天津再生資源研究所，天津300191）

圍繞再生資源集散市場建設運營中存在的問題，分析了集散市場和產業園區處于困境的某些原因；強調提高土地節約集約利用率需要統籌規劃支撐的必要性；簡述了相關財政措施的國家戰略。

再生資源；市場；問題；對策

再生資源回收體系建立是以回收站點、分揀中心和集散市場建設為核心的“三位一體”的系統工程，是發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型社會的重要組成部分，其市場化的順利推進和有序發展，有賴于各個相關利益群體的廣泛參與、激勵政策的驅動和統籌規劃的支撐。

從國內環境看，經濟本土化、地區競爭產生了處于不同地位的產業集群。再生資源回收利用具有資源節約與環境保護的雙重屬性，其產業化發展是加快轉變經濟發展方式，保障經濟安全的有效措施。從規劃的角度思考制約產業發展的某些潛在影響因素，有助于尋找解決問題的方法。

1 制約產業有序發展問題思考

1.1 稱謂名稱不同，分類規劃不協調

目前國內各部委使用的有關于可以資源回收利用的廢舊物資的稱謂尚未統一，名詞各不相同。國務院（國辦發［2011］49號）用“廢舊商品”，商務部用“再生資源”，環保部門稱為“固體廢物”，住建部門稱之為“垃圾”，發改委在循環經濟相關文件中使用“城市礦產”一詞，海關則是按具體貨物的名稱表述而沒有統稱［1］。行業監管政出多門、職權分散，是相關產業政策缺乏配套性的主要原因。

我國現行的規劃體系根據行政層次和功能的不同，可以概括為“三級三類”，即國家級、省（區、市）級、市縣級規劃；總體、專項、區域規劃。總體上看，從國家到地方的主管部門的相關文件，近年來都要求將再生資源回收體系建設納入相關專業規劃。但實際上卻很難將再生資源回收體系建設真正納入城市總體規劃、土地利用總體規劃及其他相關專業規劃。從已經制定實施的各個級別的國民經濟和社會發展“十二五”規劃中不難發現，大多包含了再生資源產業發展的內容，卻未能就其“三位一體”回收體系建設作出具體的規劃部署。

目前，再生資源回收體系建設工作存在的問題具體表現為“四低”：組織化程度低、分揀技術水平低、經營規范化程度低、部分品種回收率低。其問題產生的原因主要有以下5個方面：公眾認識不到位；政策配套性不強；各方責任不清晰；監管執法難度大；關聯規劃不協調。從統籌規劃的角度看行業管理體制改革措施，集散市場作為再生資源回收體系的中樞，通過部門協調“三級三類”規劃，實現要素資源整合重組的必要性凸顯。

1.2 產業初具規模，市場秩序混亂

我國再生資源產業發展初具規模，全社會再生資源回收企業10多萬家，從業人員超過1 800萬人。2013年，廢鋼鐵、廢塑料等8大品種回收量超過1.6億t，回收總值接近4 800億元。回收體系逐步建立，已形成一些區域性集散市場，但是，由于“三級三類”規劃體系存在弊端，有的地方政府部門審批集散市場建設用地程序不規范，產權界定不清晰，存在市場建成后的交易秩序混亂，分揀拆解技術水平低，環境污染嚴重等不容忽視的諸多問題。

再生資源回收從業人員絕大多數是散兵游勇式的個體工商戶。由于缺乏統籌規劃，再生資源回收網點、分揀中心和集散市場建設用地落實難，許多有營業執照的回收企業不得不尋找租用廉價的城郊場地，其中也含有個體經營戶利用自家小的幾畝、大的十幾畝地作為分揀集散場地。布局零散且拆解手段落后，酸浸、火燒等野蠻拆解和不具備資質私自拆解現象在各個分揀集散站點普遍存在，亂堆亂放、氣味擾民現象也比較嚴重，偷盜銷贓行為時有發生，導致行業秩序混亂，存在環保安全隱患。

再生資源回收市場的主角是個體戶，組織化程度低，管理工作難度大。在市場利益驅動下，個體工商戶和回收企業普遍存在著“利大搶收、利小少收、無利不收”的現象，廢玻璃、廢電池、廢節能燈、廢舊紡織品等品種，受回收成本高、利用價值較低和技術水平有限等因素影響，經濟效益較差，回收率較低，一般只有30%左右，有的甚至隨生活垃圾丟棄，再生資源流失對生態環境造成不良影響。

2 激發市場活力需要政策驅動

2.1 再生資源集散市場和園區的困境

分散在城鄉結合部的小規模的廢品收集、分揀、拆解等經營性場所以手工操作為主，設備簡陋，機械化和自動化的程度低，技術落后，不僅導致資源回收利用率低，對環境易造成二次污染，酸浸火燒對從業人員的身體健康也有潛在的影響。對此，政府部門多口管理，政策的連續性、協調性和針對性較弱。再生資源行業管理涉及多個部門，如發改、財政、工商、工信、環保、公安，等等，每個部門出臺的政策只針對某一方面或某一環節，政策扶持力度較大，但收效卻比較小，有的甚至還有抵觸［2］。

從城市總體規劃的角度看，某些已形成多年的區域性再生資源集散市場，在各個相關利益群體能夠達成基本共識的前提下，經過政府部門的統籌規劃，條件具備并通過環境影響評價的，將其升級改造成為循環經濟產業園區，理論上說是件好事。但是，目前各類園區的發展都面臨一些共性的問題令人困惑。例如，現行的稅收政策給入園企業和個體工商戶在回收環節帶來的成本負擔如何消化？產業園區是否需要長期的稅收優惠政策支撐？等等。

將集散市場升級改造成為再生資源產業園區所涉及的問題很多。一是園區內外的企業實際執行的是兩種不同的排放標準。園區內企業排放執行的是國家相關標準，而園區外的一些小企業排放不達標，甚至超標嚴重，無形中便增加了園區內企業或規范經營的企業的經營成本。二是大部分園區都面臨著稅負較重、市場低迷、成本增加等一系列因素的困擾，企業效益下滑，園區企業落戶少。

2.2 提高資源化利用效率的政策措施

我國的廢舊商品資源化利用的效率還有巨大的提升空間，如美國每年回收利用社會再生資源達到1.25億t，規模與我國大致相同，但單位資源化產值是我國的4倍。許多發達國家在發展再生資源產業的過程中，都是通過財政補貼予以支持。如美國對資源回收體系中的企業提供10%～90%的財政補貼，德國對于興建再生利用環保設施給予財政補貼。相比較而言，我國政府部門之間的條塊分割管理模式削弱了中央財政支持回收體系建立的效力。

現階段，我國發展循環經濟的首要任務是轉變觀念、體制改革、結構調整，激發市場活力。市場是商品經濟運行的載體和現實表現，再生資源集散市場是商品經濟發展的必然產物，決定集散市場交易規模和容量的三要素包括需求、交易、成本。廢舊商品的交易關系，形式上表現為物資流通，體現著交易的各個環節當事人之間的經濟利益關系，實質上是通過資源循環利用，保障國民經濟安全運行的不可或缺的資源節約與環境保護的市場化措施。

以深化改革、轉變發展方式和資源循環利用為主線，以稅收為杠桿，以資源要素整合激發市場活力為目標的產業結構調整是一個緩慢的過程，不是一個部門所能解決的，相關部門應通過統籌規劃和政策引導來實現再生資源產業結構的優化升級［3］。提高資源化利用效率，利用市場機制體制內的供求、價格、競爭、風險等要素之間互相聯系的作用機理編制并實施關聯產業規劃，是相關部門加強統籌規劃所必須認真研究解決的一個重要的課題。

3 市場建設用地需要統籌規劃

3.1 不斷提高土地節約集約利用率

針對于再生資源回收的“三位一體”系統工程而言，所謂的統籌規劃，是指規劃既要考慮資源配置的三要素對形式上的“交易”和實質上的“措施”所產生的影響和意義，還要通過土地資源的計劃配置等措施不斷提高土地節約集約利用率。隨著城鎮化建設步伐的加快，廢品集散市場大多從市區逐步向城郊遷移，其產生的正面作用與負面影響在相互制衡。如何找到一個利益的平衡點，也是各級政府相關部門正在積極面對和認真思考的問題，充分發揮行業協會的橋梁和紐帶作用有助于形成工作合力。

在經濟比較發達的地區，尤其是東南沿海城市，受環境資源要素制約的形勢較欠發達地區更加嚴峻，一些污染物排放不達標的企業，尤其是超標嚴重整改不力的企業，已經或正在被環保主管部門勒令關停，其中一項措施是將企業用電的變壓器拆除吊走。許多回收企業面臨轉行或遷移的兩難選擇，若遷移至低土地成本、低環保要求的外埠去回收加工，而交易的主要客戶仍然在當地，往返的物流成本打壓了外遷企業的生存空間，再加上回收行業稅負沉重，傳導到利廢企業，造成再生資源利用成本上升。

環境保護是土地資源開發利用的法規性考核指標，不斷提高土地節約集約利用效率，需要進一步完善相關法律保障機制。落實支持再生資源回收體系建設的用地政策，對列入各地發展循環經濟規劃的重點項目，須在符合土地利用總體規劃前提下布局和選址。土地利用總體規劃包括以下幾個方面：地方國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、有害固廢污染防治規劃、信息化建設規劃，規劃的統籌協調是關鍵。

3.2 相關財政措施的國家戰略

有資料顯示，全國目前有13多萬家利廢企業，80%以上是中小企業。供銷合作社系統企業和一些民營企業借力政策支持，不斷拓展回收網絡，延伸產業鏈，成為回收體系的主體。一批規模較大、技術設備較先進、分揀加工能力較強的全國性和區域性龍頭企業脫穎而出，其中年銷售額1億元以上企業超過200家，10億元以上企業超過20家。假若這些龍頭企業不是借力政策支持，或許很難在全球經濟復蘇基礎仍然較弱、我國經濟下行壓力還在加大的新常態下的市場經濟環境中生存與發展。

再生資源回收體系建設工作雖然取得了明顯成效，但與加快轉變經濟發展方式，建設兩型社會的要求還有較大差距，存在的問題也較為突出，原因是多方面的。從國際形勢看，發展循環經濟已成為搶占新一輪經濟和科技發展制高點的重大戰略，發達國家紛紛加快部署，采取立法和財稅支持等多種手段，推動再生資源回收等行業快速發展。從國內現實看，我國經濟高速增長，但發展的不平衡、不協調、不可持續性日益顯現，粗放發展方式已難以為繼。

國家在制定和實施戰略性新興產業的優惠政策和財政措施問題上堅持市場導向的原則，按照向公益性品種、向產業集聚和向科技創新傾斜的原則，利用各級財政資金，加大對回收企業的支持力度。對引進先進技術后開展消化吸收并產業化的建設項目，國家有關專項資金給予重點支持。通過發展基金、財政補貼、稅收優惠等多種方式，逐步構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，創新金融產品，完善金融服務，等等，加大對再生資源回收重點項目和骨干企業的信貸支持力度，引導社會資本參與再生資源回收體系建設。

4 結語

再生資源行業面臨的機遇與挑戰并存。很多舊的方式、模式將會消失，新的模式將會產生。傳統的集散交易模式已經沒有生命力，依靠政策補貼來維持運轉，依靠“圈地運動”來推動擴張，都不能獲得持續發展。在新常態下，已有政府部門和市場規劃者、建設者、管理者、經營者，正在思考探索包括專業市場土地節約集約利用統籌規劃的創新驅動發展循環經濟暨資源循環利用產業的可行路徑。

［1］王巖.電子廢物回收拆解行業管理PRO模式探索［J］.環境保護與循環經濟，2012（10）：32-34.

［2］蔣省三.在中國再生資源行業首屆年度企業家峰會上的致辭［J］.環境保護與循環經濟，2014（01）：1-2.

［3］周宏春.走中國特色的低碳綠色發展之路［J］.再生資源與循環經濟，2011，4（06）：4-9.

Thinking on the overall planning of the distributed exchange market of renewable resources

DU Huanzheng1，WANG Zhou2，WANG Yan3，PENG Guangjing4
（1.Institute of Circular Economy，Tongji University，Shanghai 200092，China；2.Jiaxing University，Jiaxing 314001，China；3.Research Institute of Circular Economy and Technology in Yangtze River Delta，Jiaxing 314001，China；4.Tianjin Recyclable Resources Institution，All China Federation of Supply and Marketing Cooperatives，Tianjin 300191，China）

Around the similar problems in the construction and operation of renewable resources distribution market，the causes of its difficulty are analyzed，and the necessity to improve the intensive utilization of land that needs to make overall planning is emphasized.Finally，the national strategy of the relevant financial measures is briefly introduced.

renewable resources；market；problem；Countermeasure

X705

A

1674-0912（2015）11-0023-03

2015-10-29）

杜歡政（1962-），男，浙江東陽人，博士，教授，主要從事循環經濟和再生資源回收利用技術政策研究。