新形勢下我國環境管理與改革取向

周宏春

(國務院發展研究中心，北京 100010)

前言

改革開放以來，我國經濟社會發展成就舉世矚目，但也付出了巨大的資源環境代價，經濟發展與環境保護的矛盾十分突出。近兩年，大面積灰霾天氣頻發，水污染嚴重，生態系統退化，既是經濟高速增長的產物，也是經濟發展不夠的表現。在全面深化改革、建設法治國家、邁向“兩個百年”、實現中華民族偉大復興“中國夢”的歷史進程中，環境管理應當與時俱進，調整思路，以適應外部形勢變化的需要，加快改革，以打破制度藩籬，扭轉環境保護與經濟發展不協調、不可持續狀況，滿足城鄉居民日益高漲的環境訴求，促進人與自然和諧發展，邁向生態文明新時代。

1 環境保護面臨的機遇和挑戰

經濟新常態將體現在未來一個階段我國經濟社會發展的各方面和全過程。在經濟新常態的大邏輯下，增長速度將從高速轉向中高速，經濟結構將從低級失衡為主轉向高級優化，增長方式將從規模速度粗放型轉向質量效率集約型，增長動力將從要素驅動轉向創新驅動。外部形勢變化將對環境管理提出新的要求，機遇和挑戰并存。

1.1 環境保護的機遇

環境保護越來越受到黨中央、國務院的高度重視。十八大把生態文明建設納入“五位一體”總布局，全面推進經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態文明建設；在邁向“兩個百年”、實現中華民族偉大復興“中國夢”的偉大歷史進程中，天變藍、水變清、地變綠，人居環境更美好，理應成為我國發展質量和效益提高的重要標志。

環境保護法治建設日臻完善。十八屆四中全會明確要求，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，必須更好地發揮法治的引領和規范作用。新修訂的《中華人民共和國環境保護法》于2015年1月1日正式施行，大氣污染、水體污染、土壤污染防治思路日益清晰，防治措施陸續出臺，為全面改善環境質量奠定了法律基礎。

污染物排放強度在下降。隨著我國增長方式轉變、產業結構調整和能源結構優化，高能耗、重污染、低效率的行業發展將得到遏制，第三產業、高新技術產業、現代服務業和節能環保產業將得到快速發展，污染物排放強度將不斷下降，有利于開創環境質量改善和污染防治的新局面。

污染物排放逼近峰值。隨著我國進入工業化和城鎮化的中后期，大規模“土木工程”建設速度的放緩和房地產市場的消化調整，隨著能源革命的大力推進，能源消費需求出現低增量、低增速、低碳化趨勢，經濟增長與污染物排放增長的“脫鉤”態勢已經出現，污染物排放峰值“拐點”開始臨近，生態環境壓力緩解的“機會窗口”開始顯露。

多渠道融資局面可望形成。在我國財政收入增長由高速向中高速轉變的同時，國家出臺了鼓勵社會資金進入戰略性新興產業的政策，政府與社會資金合作（PPP）受到激勵，大型國有企業攜帶巨資和高新技術進入環保產業，資本市場上環保企業比例增加，為環境保護事業的發展和環境質量管理提供了資金保障。

公眾環境訴求日益高漲，成為環境質量改善的動力。隨著我國城鄉居民收入水平和生活質量的提高，人們對人居環境的期望越來越高，凡經歷過貧富變化的人都有切身感受。公眾環境權益觀增強、環境公平正義訴求與環境質量改善的要求提升，要求政府加大生態建設和環境保護投入，加大污染物治理和監管力度，將成為生態環境保護和環境質量改善的新動力。

1.2 面臨的主要挑戰

當前，我國的環境形勢非常嚴峻，環境管理面臨巨大壓力，主要體現在以下方面：

發展的壓力依然存在。由于我國工業化和城鎮化的歷史任務尚未完成，地區之間、城鄉之間的收入差距，以及中西部地區欠發達人口大量存在等原因，發展仍然是一些地方的“硬道理”。有生產就會有污染物排放。平衡經濟發展和環境保護的關系，讓全體人民“共同富裕”又不付出資源環境代價，“既要馬兒跑又要馬兒不吃草”，尚無成功先例。

污染欠賬多，污染物排放總量居高不下。由于環境污染的滯后性，污染產生的健康問題要在一段時間內才能顯現；我國的噪聲、揚塵等局部性環境問題，灰霾、水體富營養化等區域性環境問題尚未得到完全解決，重金屬污染、持久性有機污染（POPs）、氣候變化等新的環境問題相繼出現。環境污染成為人體健康、公共安全和社會穩定的潛在影響因素，這是不得不面對的現實；“還賬”成為未來相當一段時間內的環保工作重點。

污染隨著產業轉移而轉移。產業轉移是地區梯度發展的理論基礎，但也帶來污染轉變的現實。一些地方“招商引資”主動引來污染型企業；一些污染型企業污染了一個地方后又搬遷到另一個地方，“只排污不治理”，從而形成了污染從東部向中西部、從城市向農村轉移的“蔓延”之勢，農村污染已相當嚴重，分散的污染增加了治理難度和治理成本。

環境政策執行走樣。一些政策和法規僅是原則性表述，缺乏符合實際的解讀，執法的“自由裁量權”較大；一些地方對自己有利的政策法規就執行，“上有政策、下有對策”；一些地方將排污費作為財政收入的來源，排污收費少、覆蓋面窄、收取率低，排污費的收入不足以支撐污水處理、垃圾處理等設施的正常運轉。

干部選拔和社會風氣，不利于污染預防。地方環保部門一把手由當地政府任命，常常出現“立得住的頂不住，頂得住的立不住”現象；一些地方選拔“救火式”的環保干部，兢兢業業的環保局長很難得到提拔；對環保違法行為的懲罰基層干部不愿意“較真兒”，畢竟是鄉里鄉親、低頭不見抬頭見；一些企業排污標準向下“看齊”，以獲得額外利潤；……“劣幣驅逐良幣”的社會風氣，不利于污染預防和環境質量的改善。

行政管理體制尚不完善。在中央層面，環境保護職能分散在多個部門，職能交叉、相互扯皮等問題在一定程度上存在；部門之間溝通協調差，發布的數據相互矛盾，影響政府權威和公信力。缺乏技術型官員，堅持在技術管理、服務崗位的公務員難以得到應有提升；有能力的技術崗位員工流失嚴重。多元化的社會管理體制尚未建立。近年來的“鄰避運動”表明公眾意見仍未能成為地方環境決策的依據。

挑戰也是壓力，壓力也是動力；只有抓住機遇，迎接挑戰，化壓力為動力，才能迎來環境保護的新氣象。

2 關于我國環境管理和改革的一些討論

環境保護是“市場失靈”領域，應發揮政府的管理和調控作用；“向污染宣戰”是政府職責之所在。面對新形勢，環境管理需要新思路、新戰略，建立系統完整的制度，開創環境保護的新局面。

2.1 在改變環保“弱勢”地位的同時，也要優化配置內設機構

環境保護部雖然列入國務院組成部門，但實踐表明，對產業結構調整、落后產能淘汰等缺乏有效調控手段和政策工具。

與發達國家相比，我國環境保護理念和管理部門設置并不落后。發達國家在1972年人類環境會議之前才開始覺醒，此時的工業化基本完成；而我國參加了1972年的人類環境會議，1973年第一次全國環境保護大會提出了32字環境保護方針。但是，我國環境管理功能在日常化的過程中逐步減弱，體現在：一是每年“兩會”期間中央人口、資源、環境座談會取消后，地方黨委對當地環境保護和污染治理的重視程度有所下降。二是在政府機構改革后國務院環委會僅在環境保護部留一個辦公室，部際聯系和協調功能減弱。三是全國僅10多萬的環境保護人員，相比環境污染嚴重的現實明顯不足；有些地方環境保護的公共財政投入明顯不足，環保人員甚至靠“排污費”維持生存。四是受發展階段和基本國情所決定，“發展是硬道理”被地方政府放在優先位置，環境保護是“弱勢”部門，環保人員甚至不能進入企業檢查治污情況。提高我國發展質量和效益，迫切需要改變環境保護“弱勢”格局。

改革思路是：在中央層面，一是處理好與經濟部門的關系，環境保護的方針、政策、標準等應出自環境保護部，或者說生態環境保護的規矩應當由環境保護部來定；相關部門落實環保方針政策，并按“各司其責”要求做好分工協作。二是對山、水、林、田、湖進行統一保護、統一修復和統一監管，對國土、農業、水利、林業、海洋等部門管理的公園實行統一管理，以減少“九龍治水”現象，也可以起到“簡政”的作用。三是優化內設機構。即使實行大部制改革，環境保護也應是專業化管理部門；將具有公益性的生態功能統一管理，是一項涉及部門職能調整、人員分流等的系統工程，應在深入研究基礎上循序漸進地加以推進。內設機構既可以按照要素設置，如大氣、水、固體污染等，并按要素一管到底；也可以按照受到環境影響的行業或空間設置，以加強協調和聯系。如果分類系統多頭，難免會職能交叉，如總量與大氣、水等存在交叉，又如環境影響評價和執法存在交叉等。當環境保護部內處長在一起討論環境管理時，感到沒有職能交叉、關系順了，改革成功也就可期了。

理順中央和地方關系，賦予地方黨委和政府環境保護責任和權力。《環境保護法》規定了地方政府對當地的環境負有保護的責任。原則上，對局部性的環境污染問題，地方政府有著保護和污染治理監督的責任；地方環境標準應當高于國家標準。對恣意破壞生態環境的地方領導，國家環境保護主管部門有發布污染物排放信息、通報環境質量排名等方面的權利和義務，督促地方政府保護環境和改善環境質量。對跨區域的環境保護，中央政府應起到制定規劃和政策、協調和治理監督等方面的責任。

在地方層面，減少管理層級，根據需要設立環境保護局；取消市轄區級環境保護局，由市環境保護局直接管理。明確必要的環境保護人員編制，增加公共財政投入，執法人員費用支出不能來自“排污費”；如果人員偏多，則應按國務院清查“吃空餉”部署進行精簡，以提高行政效率。

2.2 厘清環境管理、環境事業和環境市場及其之間的關系

盡管環境保護是政府職能，但仍有環境管理、環境事業和環境市場之分，對應的主體是政府管理部門、事業單位和企業。

近年來，我國污染物排放、環境質量改善以及制度建設取得明顯成績，但被居民環保訴求高漲所淹沒，也受到一定的曲解。網上流行一種觀點：我國環境質量下降、灰霾天氣頻發與環保部門工作不力、地方環境保護部門不作為有關。某一文章提出，“政府是生態產品的提供者”，模糊了政府的角色定位。嚴格地說，政府不是“生態產品”的提供者，而應當為企業和公眾生產或提供生態產品創造政策環境和社會氛圍。一些地方習慣于項目審批，環境保護局也有“招商引資”任務，在該用“大棒”的地方用“胡蘿卜”，為“尋租”留下了空間。中央巡視組通報環境保護部少數人干預環境影響評價，是政府不當干預的“口實”。

查閱網站前些年的環保回顧文章可以發現，我國一直將與環境保護有關的管理、事業和市場統稱為環境事業。嚴格地說，政府從事環境管理，社會團體和非政府組織（NGO）承擔環境保護的社會事務，企業自己或委托第三方進行污染治理。不劃清三者的邊界，政府部門難免越位、錯位和缺位。政府在環境管理上的作用是制定規劃、政策、法規和標準等，加強監督執行，以保證生態環境可持續性。國務院賦予環境保護部的職能以及環境保護原則，無論是“誰污染誰治理”還是新近提出的“排污者付費”，均沒有規定政府是治污主體。政府不是污染物排放主體，也不應是污染治理主體，而是環境“守夜人”。

原則上，監測和評價的規矩應該由政府來定，具體工作屬于公益性事業；執法機構必須是行政性質；否則，“警察和小偷”會成為“利益共同體”，那樣就不能保證執法的公正性和權威性。環境監測工作既可以由專業隊伍承擔，也可以由政府出資的事業單位承擔。反過來說，專業化的監測機構既可以承擔政府委托的監測任務，也可以承擔社會或企業委托的監測任務。美國使館公布了北京的PM2.5數據，但監測人員不一定屬于美國的政府序列；如果將美國駐華使館監測人員說成是中國政府序列，則是比“西點軍校學雷鋒”更可笑的“愚人節”的“笑話”。同理，環境影響評價屬于環境事業，可以由政府出資（公益性）單位或專業化機構進行。

環境保護可以發揮市場機制作用，本質是調整利益相關方關系，提高污染治理和環境管理的效率。生態環境好是全社會共同努力的結果，是企業減排、公眾參與和行動的結果，而不僅僅是由政府管出來的。管理學大師德魯克早就指出：“產品是生產出來的，而不是管理出來的。”管理學的這一準則同樣適用于生態環境領域。如果沒有人的行為文明，沒有好的制度約束，好的生態環境也會遭到破壞，我國某一階段的植被砍伐以及改革開放前“越窮越砍”的惡性循環就是佐證。

2.3 環境保護目標指標應成為轉方式、調結構的約束條件

對我國污染治理以及環境形勢的判斷，是一個爭議較大的話題：有人認為我國的環境好了，也有人認為整體在惡化，無論什么樣的判斷，“環境形勢嚴峻”是爭論雙方均要提到的話題。曲格平先生甚至認為，用非常嚴峻也不過分[1]。因此，對我國環境污染的嚴重性和復雜性與對環境形勢的嚴峻性，以及對污染治理的艱巨性和長期性，應當有一個清醒認識。在我國經濟新常態下，應當處理好目標導向與問題導向、需求導向的關系，設定目標必須切實可行，圍繞環境保護目標確定近中期的重點任務；或以解決危害居民健康和影響民生的重大環境問題為突破口，解決突出的環境問題，實現環境質量的根本改善。

“十二五”國民經濟和社會發展規劃綱要，有四項環境保護的約束性指標，對“倒逼”發展方式轉變和改善環境質量均是必需的。“十三五”規劃中的環保指標，既應讓地方環保人員說得清含義，也應讓老百姓親身感受得到。從這個角度看，提出天藍、地綠、水清和健康為本的定性指標，加上污染物減排的一些定量指標，就構成了指標體系。環境保護的目的是人體健康和生態安全；如果不考慮人體健康，環境保護也就失去了意義。如果設立健康指標，只宜是定性表述，因為污染對健康的影響具有明顯滯后性，即使是呼吸道疾病也難以定量。污染物成分的選擇應當科學，因為有些污染物成分具有疊加效應，如SO2和NOx；有些化學成分可以抵消，如SO2和氨會發生化學反應而沉降。因而，最好用環境質量評價指標，這樣可以避免總量數據“失真”而引起爭議。國際經驗表明，污染物排放峰值的出現一般會早于二氧化碳峰值的出現；“APEC藍”經驗表明，只要我們想干總能達到目標。2020年出現排放峰值拐點，2025年大氣環境質量得到整體改善，應成為環境保護的努力方向。因為居民對環境污染的怨氣已經很大，“鄰避運動”就是佐證。

環境保護的管理目標應當是，創造一個人人（特別是每個企業）守法、違法不為，自覺保護環境和治理污染的社會氛圍，以盡可能小的資源環境代價支撐經濟社會可持續發展。環境保護目標一旦確定，就應當發揮“指揮棒”的作用。環境質量改善與否，是檢驗環保工作績效的“尺子”。對地方環境保護主管部門的考核，除考核環境質量外，還應將突發事件、“鄰避運動”、群眾上訪的變化等作為評價指標。通過目標導向和評價考核，引導地方領導和企業自覺保護環境和治理污染，收到“事半功倍”之效。

2.4 總結梳理環境經濟政策，促進環境權益的公平性

調整思路，用好政策工具，既不能“種了別人的田、荒了自己的地”，也不能什么都管，什么都管什么也管不好，最后老百姓對環境質量還是不滿意。

環境保護政策，既可能是公共政策，因為與每一個居民有關；也可能是專門政策，以推進環境保護事業的發展，引導環境市場健康快速發展。作為公共政策，應當以追求公平公正為目標，而作為專門政策，應當追求環境保護行政效率的提高；行政效率的提高反過來會促進環境質量的改善，實現以最小的經濟投入達到環境質量改善的目的。

環境經濟政策的本質是協調經濟與環境的關系，用發展環保產業的途徑解決環境污染問題。收到環境經濟政策的預期效果，既符合國情，又行之有效，需對現有環境經濟進行總結評價。在某一個重大專項政策研究中，有人研究“排污權抵押”政策，還認為是一種“創新性”研究。沒有生產哪兒有排污許可證？沒有許可證怎么抵押？見騙子成天在忙，就能說是在給皇帝做“新衣”？“排污權抵押”因而可以理解成“只排污不治理”的理論依據：企業可以理直氣壯地說，我還貸是還“排污權”。希望這樣的政策研究少一些。從實際出發，應提高排污費征收標準，使第三方治污企業能夠正常運行并有微利，實現污染治理的專業化、規模化和社會化。針對汽車尾氣加重城市灰霾問題，應實施檢測/維修制度，對排放超標車強行檢測和維修，征收“庇古稅”并用于大氣污染治理，使城市有“潔凈的空氣”。

3 對加大政策工具實施力度的建議

經過40多年的發展，我國環境保護政策、法規和標準已經成形，這一點國內外專家已有共識。十八屆三中全會要求，用制度保護生態環境。經過幾年努力，應當建成系統完備、科學合理、運行高效的環境保護制度，包括污染物排污許可證制度、損害賠償、責任追究制度等。建議選擇其中的一些政策工具，加大實施力度，以起到“事半功倍”的作用。

3.1 以排污許可證制度的制定、實施和監督形成管理主線

排污許可證制度承載了環境保護法律、減排責任、環保技術規范等方面的內容，應在原有工作基礎上細化深化，使之具有法規效力，并加大實施力度。排污許可證制度在我國已經施行多年，但形式大于內容，這是不利于環境質量改善的。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，我國的污染物排污許可證制度和企事業單位污染物排放總量控制制度尚不健全。應從污染物種類、控制指標、排放方式等方面，不斷健全污染物排污許可證；未取得排污許可證的排污者，不得排放污染物；逐步建立全國范圍內的統一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制度，為排污權交易市場的發展奠定基礎、創造條件。

強化污染物排污許可證制度的實施監督。在我國誠信缺失、“劣幣驅逐良幣”的背景下，必須加大執法力度，扭轉“守法成本高、違法成本低”和“老板發財、政府埋單、群眾受害”的不合理現象。改變以往那種“排什么，排多少，減多少”由環保部門說了算的情形，應當發揮企業的主體作用，這也是十八屆三中全會提出的發揮市場決定性作用的精神所在。企業須以年報或不定期報告的形式向社會發布污染物排放和治理情況。對區域環境有重大影響的上市公司、國有公司、跨國公司等，必須有報告或報備制度；必要時經第三方論證。經督查發現報告與實際情況不吻合的，如經第三方論證，對第三方予以公布并列入黑名單；對偷排污染物的企業加大處罰力度，形成排污者主動積極減排的外部氛圍。

環境管理不能寄希望于“貓捉老鼠”的控制手段，而應創造外部氛圍調動排污者減排的積極性和主觀能動性。如果環保主管部門與企業還是“警察與小偷”的關系，將會出現“七頂大蓋帽管不了一頂破草帽”的結果，這已經被管理學中的許多案例所證實。各級環保管理者，必須轉變思路，調整角色定位，把監管部門與企業關系更多地定位于伙伴關系，幫助企業解決清潔生產技術、降低污染物排放等問題。

3.2 以環境保護標準為準繩形成“倒逼”機制

標準是技術法規，也是可以“落地”的環境保護措施。國家應制定環境保護的一般通則或基準，以減輕單位產品的資源投入和污染物排放。我國出臺了眾多的環境保護標準，但實施力度不夠，公眾還誤以為我國缺乏環境保護標準。改變過去從國外直接翻譯的做法，應加強標準研究使之符合國情；加大標準的實施力度，要求企業和公眾做到的，制定人先能做到，自己的親戚能做到，自己身邊的人能做到，自己目力所及的人能做到。

通過環境保護標準，促進產業結構優化升級，進而收到從源頭改善環境質量的效果。具體做法是，對新增產業，以環境保護標準為“門檻”抓好企業和產業準入；對存量產業，以環境保護標準為“尺子”，淘汰落后的產業、產能、技術和工藝，促進產業結構優化升級。

用正確的思路和方法保護好環境。有了好的管理管理思路，仍需要有好的實施路線圖。將管理思路與技術路線圖按不同順序組合起來，會有不同效果：有好的思路也有好的路線圖，會收到“事半功倍”之效。有好的思路而沒有好的技術路線圖，好的結果是“交了學費”、“好心辦壞事”；不好的結果是“拍胸口”干事、拍屁股走人。有好的技術路線圖卻沒有好的管理思路，可能會事倍功半、得不償失。既沒有好的技術路線圖也沒有好的管理思路，好的結果可能是“不按規矩出牌”卻成功了，也可能留下沒有人愿意收拾的“爛攤子”。

3.3 以環境司法為常態實行責任終身追究制度

通過法律強制、政策激勵和約束，使各級干部、企業、社會公眾樹立環境保護和污染治理的主人翁意識，增強責任感。對企業和個人違反法規、造成生態環境嚴重破壞的行為，應按照法律規定進行賠償。新修訂的《中華人民共和國環境保護法》明確了按日計罰制度，讓違法排污者對“污染損失”進行補償。新加坡的經驗告訴我們，當處罰力度足夠大時人會“守法”，因為人人均有“投機”傾向，也就是奧地利學派所說的“機會主義”。可以建立一套目標體系、考核辦法和獎懲機制，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的干部，實行終身責任追究制度，不能把一個地方的生態環境搞得一塌糊涂后，再拍屁股走人，從而解決“形象工程”、“政績工程”以及亂作為、不作為等問題。

在新常態下，對環保違法行為的處罰應當創新模式，依據最高人民法院、最高人民檢察院發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，發揮司法部門裁定和處罰環境污染事件的作用，即環境違法行為的司法裁定和懲罰應該常態化。最高人民法院宣布成立環境資源審判庭，可探索“陪審員”制度，由環境保護部推薦專家、社會名流參與重大環境事故的公開審判，并作為提高公眾意識的重大舉措。

3.4 加強能力建設，形成環境保護的長效機制

建立排污權交易市場，推行排污權交易制度，利用資本市場募集更多資金；發揮公共財政資金“種子”作用，引導社會資本投入生態建設和環境保護領域。污染治理應更經濟。我國電廠脫硫采用了一條“昂貴”的技術路線，一些上了脫硫設施的電廠由于成本原因運行不起，國家發展和改革委員會對部分企業罰款就是例證。如果采用低硫煤發電或通過“洗煤”洗掉其中的硫鐵礦等前端措施，可以節省社會總成本。環境污染治理應給市場留有更多的選擇，環保企業會選擇實用技術和解決方案，以降低治污成本；也會在實踐中不斷創新，探索出符合中國國情的解決思路和污染治理方案。

加強能力建設。加強污染物排放等監測網絡、預報預警、應急管理等設施和公共平臺建設，支持相關領域的技術開發和推廣應用；加強保護環境、可持續發展等的宣傳和科普，提高公眾參與生態環境保護的能力和水平。公眾不僅能積極參與，更應從自身做起，從小事做起，盡可能綠色出行，進行垃圾分類，不隨手亂扔垃圾等。只有社會各界共同努力，環境質量才能得到改善，生態文明新時代也才會早日來到！

[1]汪韜，朱紅軍.四十年環保路，“天道曲如弓”——專訪國家環保局首任局長曲格平[A].見：李仁臣.天道曲如弓[M].北京：中國環境出版社，2014.

[2]周宏春.新常態下我國環境保護的戰略與原則[J].環境保護，2015（1）:18-22.

[3]周宏春.APEC藍及其對我國大氣污染治理的啟示[A].國務院發展研究中心調查研究報告[C].12.