中國環境噪聲污染防治現狀及建議

張守斌 魏峻山，胡世祥，高鋒亮，秦承華，王洪燕，劉硯華

1．中國環境監測總站國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京 100012

2．武漢市環境監測中心站，湖北 武漢 430015

3．環境保護部環境工程評估中心，北京 100012

環境噪聲污染是環境污染4大要素之一。據統計［1］，中國環境噪聲投訴占環境投訴總數的比例為42.1%。環境噪聲污染損害人體健康，影響人們的生活質量，不利于社會安定。因此，加強噪聲污染控制、改善聲環境質量已引起了各級環境保護管理部門與廣大民眾的高度重視。

國務院及相關部委先后發布噪聲污染防治方面的法律法規標準，各級地方政府發布噪聲污染防治條例規定等百余項;噪聲污染防控與噪聲監測、評價科研力度明顯增強;一些城市還建立了有效的噪聲污染監督管理機制。尤其是國務院十一部委聯合發布的《關于加強環境噪聲污染防治工作改善城鄉聲環境質量的指導意見》中提出了“到2015年，環境噪聲污染防治能力得到進一步加強，工業、交通、建筑施工和社會生活噪聲污染排放全面達標，居民噪聲污染投訴、信訪和糾紛下降;聲環境質量管理體系不斷完善，城市聲環境功能區達標率明顯提高，國家環境保護重點城市聲環境質量符合國家標準要求，農村地區聲環境進一步改善”［2］的目標，極大地推進了國家環境噪聲污染防治工作。

1 中國環境噪聲污染防治現狀

1.1 噪聲污染防治法律法規

1989年9月26日，國務院發布《中華人民共和國環境噪聲污染防治條例》，自同年12月1日起施行。1996年10月29日全國人大常委會頒布《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》(以下簡稱《噪聲法》)，《噪聲法》貫徹了可持續發展理念，從城鄉規劃和設備源頭進行管理，進一步健全了噪聲管理制度，明確了環境保護行政主管部門以及其他相關部門在聲環境保護工作中的職能，全面推動了國家噪聲污染防治工作。國務院及其有關部門制定一系列配套法規、標準，各地區針對實際情況制定了較詳細的噪聲污染防治條例或管理辦法，初步形成了較為完備的噪聲污染防治法規體系。

1.2 環境噪聲標準體系

2008年環境保護部發布了《聲環境質量標準》(GB 3096—2008)、《工業企業廠界環境噪聲排放標準》(GB 12348—2008)、《社會生活環境噪聲排放標準》(GB 22337—2008)3項標準，其中《社會生活環境噪聲排放標準》為首次發布。新標準充分考慮了噪聲污染形勢的變化和環境管理需求，有利于化解社會矛盾，防治噪聲污染，促進社會和諧、穩定。截至2012年底，中國已頒布環境噪聲監測方法與規范類標準21項［1］。

1.3 環境噪聲監管

環境保護部在公路、鐵路建設項目環境影響評價審批中，要求從源頭嚴格管理。具體要求如下:一是建設路線上盡量遠離噪聲敏感點，二是30 m范圍內的敏感點拆遷，三是不達標的敏感目標建設聲屏障等措施。

部門聯動控制噪聲污染能力有所提高。每年高考與中考期間，各級環保、公安、教育、建設等部門的工作人員，積極配合相互協調，加大對噪聲違法的查處，在為考生創造安靜環境的同時，提升了各部門的噪聲監管意識和水平。

環境噪聲監測體系初步建立。目前全國縣級以上環境監測站不同程度地配備了噪聲監測儀器和監測人員，近400個城市環境監測站按規范開展了區域環境噪聲和城市道路交通噪聲的常規監測，113個環保重點城市按季度開展各類聲環境功能區監測。部分城市還設立了環境噪聲自動監測系統，開展了對重點噪聲源的監督性監測。環保驗收也普遍開展了噪聲監測。

1.4 環境噪聲科研

2012年，環境保護部開展的噪聲科研項目達10項，通過驗收的噪聲科研項目3項。主要研究內容包括:國家噪聲振動標準、規范研究，聲環境功能區劃，噪聲自動監測系統研究，交通噪聲監測與評價研究及噪聲地圖研究等。各地在噪聲污染防治研究方面主要開展了噪聲污染防治研究、聲環境保護規劃研究、聲環境功能區劃、噪聲污染防治工程技術研究、噪聲污染防治裝備研發、噪聲地圖研究及交通噪聲控制對策研究等［1］。

1.5 噪聲與振動產業

2012年全國從事噪聲振動控制相關產業和工程技術服務的企業總數約900家，從業人員總數約3萬人，噪聲與振動污染防治行業總產值達到160億元。年工業銷售和技術服務收入約20億元;專業從事噪聲與振動控制相關產業、年產值超過億元的企業約15家，主營業務收入超過2 000萬元的規模以上企業超過60家。

1.6 環境噪聲達標治理

近年來，國家將噪聲污染防治工作作為城市環境綜合整治定量考核的重要內容，各地深入開展區域環境噪聲達標治理工作，不斷改善區域聲環境質量。環境保護部從2002年開始在各城市開展安靜居住小區創建活動，樹立了一批環境管理優秀、生活安靜舒適的居住小區典范，推動了城市環境噪聲管理。

2 中國環境噪聲監督管理工作面臨的問題

2.1 噪聲污染防治形勢依然嚴峻

2012年，中國環境噪聲投訴占環境投訴總數的比例為42.1%，回復率為100%。在環境噪聲投訴中，各類噪聲污染投訴構成為生活噪聲占65.4%，施工噪聲占25.0%，工業噪聲占7.4%，交通噪聲占2.2%［1］。噪聲污染防治工作雖然取得了一定進展，但形勢依然嚴峻，任務艱巨。壓力和挑戰主要體現在以下方面:

一是交通噪聲污染問題日益突出:城市噪聲污染區域最重的是交通干線兩側區域和2類功能區的商業區，其中交通干線兩側區域夜間超標率最大［3］。

二是社會生活噪聲源范圍在擴大:隨著城市生活區域的擴大，人們生活水平日益提高，社交活動更加頻繁，各類公共娛樂場所數量不斷增加，營業時間加長［4］，尤其是群眾文體活動如廣場舞等成為新的投訴熱點。

三是建筑施工噪聲對周圍群眾的影響持續增加，夜間施工噪聲在一些城市環境噪聲投訴中占首位。

四是工業企業噪聲不再是城市區域的主要噪聲源，但有從城市向農村轉移的趨勢。

2.2 現有《噪聲法》已難以適應管理要求

《噪聲法》中噪聲污染防治的主要內容主要限定在城市市區范圍內，隨著農村社會經濟的發展，高速公路等交通設施向農村延伸，噪聲污染表現出從城市向農村轉移的趨勢十分明顯，法律的適用范圍需要增加。《噪聲法》對鐵路、飛機的規定過于籠統，缺乏細化的具體管理內容;對大量建筑施工設備、非道路機械和建筑服務設施等噪聲排放較高、容易造成噪聲擾民的產品，沒有噪聲排放限值的規定，無法對該類設施實行源頭控制。同時，對于高噪聲設備的使用時間和地點的管理規定不明晰，造成對一些擾民事件執法困難。再者就是針對噪聲違法行為的處罰力度不足。

2.3 環境噪聲監管能力較弱

目前，在國家、省、市、縣層面不同程度地開展了環境噪聲監測和管理工作，有些地方專門設立了噪聲監管的業務部門，由專人負責環境噪聲監測和管理工作，但大多數地方沒有專職部門或專職人員開展該項工作。尤其在監測隊伍中，從事物理監測工作的人員大多是兼職的，不能集中力量和精力從事物理監測和研究工作，而且環境監測系統中，設有物理監測技術室的站僅有6%左右，物理監測隊伍總體實力薄弱［5］。

3 對策與建議

3.1 完善噪聲法律法規和標準體系

《噪聲法》是開展噪聲污染防治工作的綱領性文件，其控制思路是否清晰、制度要求是否完備、管理手段是否有效，直接影響著噪聲污染防治的大局。建議根據最新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，針對現行《噪聲法》存在的問題，及時做好《噪聲法》的修訂工作和噪聲監測監管相關標準規范等的制修訂工作;尤其是針對各部門的監管職責、配套的標準規范、信息公開等方面制定明確規定，以不斷完善國家噪聲污染防治的法律法規和標準體系。

3.2 強化噪聲監管能力建設

環境噪聲監管機構或人員是保證環境噪聲污染防治相關工作順利開展的重要保障，建議各地根據實際工作情況，強化環境噪聲污染防治監管能力建設。區(縣市)級以上環保部門應設立專門的噪聲污染防治管理部門，配備專職環境噪聲污染防治監管人員，并適度增加一定數量的監測技術人員，以保證環境噪聲污染防治工作的機構和人才隊伍需要;同時，國家和地方應當增加財政投入，加強環境噪聲監測能力建設，形成相應的噪聲監測監管能力，以說清區域或地方噪聲污染或治理現狀為目標，為污染防治提供數據和決策支持。

3.3 建立部門聯動機制，加強執法力度

加強與交通、公安、工商和城管等部門的協同配合，建立以環保部門牽頭、各部門分工負責的協調聯動機制。多部門齊抓共管、多管齊下，加強環境噪聲違法排放的執法管理，針對各類超標噪聲源加大執法查處力度。建立起規范化、制度化、法制化、科學化的執法機制，做到統一程序、統一自由裁量范圍、統一文書、統一法律解釋，與各級法院溝通合作，使行政處罰全程暢通無阻［6］。

3.4 加強噪聲污染防治技術、設備或材料研發，加快推進科研成果轉化應用

針對不同行業開展減振降噪技術研究，組織科研院所對不同的噪聲源進行消聲設備或吸音材料等的研發，加快建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。大力推進隔聲罩、低噪聲路面等科技成果的轉化應用，積極培育和發展噪聲污染治理產業，鼓勵政府和企業等針對不同的噪聲源采取相應的消音、隔音、吸音或降音等治理措施，加強對社會生產生活噪聲治理的正確指導。例如，對于在噪聲敏感區使用空壓機等大型機械設備的建設項目，要求施工單位加裝隔聲罩等設施。

3.5 重視并做好噪聲功能區劃分和調整工作

在城市發展規劃的布局中，應充分考慮各類噪聲源可能對周邊群眾帶來的環境影響，將噪聲功能區劃分調整工作納入城市發展規劃進行同步更新，納入地方政府目標考核體系進行考核。根據城市發展的實際情況，對于環境功能已經發生變化的區域，根據規劃要求及時調整噪聲功能區劃，并根據功能區劃做好對各類噪聲源的執法管理。

［1］環境保護部．中國環境噪聲污染防治報告(2013)［R］．2013．

［2］環境保護部，發展改革委，工業和信息化部，住房城鄉建設部，交通運輸部，工商總局．關于加強環境噪聲污染防治工作改善城鄉聲環境質量的指導意見［J］．中國環保產業，2011(2):16-18．

［3］劉硯華，張朋，高小晉．我國城市噪聲污染現狀與特征［J］．中國環境監測，2009，25(4):91-93．

［4］劉硯華，曹勤，高小晉．我國城市聲環境質量狀況與分析［J］．中國環境監測，2005，21(3):73-74．

［5］劉硯華，高小晉，曹勤．我國物理監測工作的現狀與建議［J］．中國環境監測，2003，19(4):8-10．

［6］楊佳妮．環境噪聲污染防治工作中存在的問題及對策研究—以沈陽市為例［J］．環境保護科學，2011，37(1):56-59．

［7］巨天珍，屈鵬舉，石培基，等．從城市規劃角度淺議城市道路噪聲污染問題解決途徑［J］．中國環境監測，2006，22(5):98-101．