從“河長制”反思我國政府環境責任制度的構建

楊玲

（云南省玉溪市環境監測站 云南玉溪 653100）

從“河長制”反思我國政府環境責任制度的構建

楊玲

（云南省玉溪市環境監測站 云南玉溪 653100）

“河長制”作為目前較為有效的河流治理制度，通過明確地方行政首長責任的方式，提高了區域河流水質治理的效果，但“河長制”對于河流治理的積極效果恰好反映出了我國政府環境責任的缺失，本文擬通過對現行“河長制”的考察，反思我國政府環境責任的缺失,并對我國政府環境責任制度構建提出建議。

河長制；河流治理；政府環境責任；制度構建

1 “河長制”現狀述評

1.1 “河長制”的實踐探索

“河長制”是從河流水質改善領導督辦制、環境保護問責制所衍生出來的，由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理的制度[1]，是環境保護目標責任針對河流污染治理的具體制度。

“河長制”的最初實踐源于江蘇省無錫市。無錫市政府于2007年8月23日印發了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，2008年9月又發布了《關于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和治理的決定》，形成了以領導干部責任制形式確定河流治理目標責任的河流治理新模式，隨后江蘇省率先在太湖流域實行“雙河長制”。云南省昆明市在全國率先建立河流整治“河長制”[2]，把滇池流域主要入湖河道綜合環境控制等工作的責任主體和實施主體明確到每位市級領導和有關部門、地區主要負責人身上。

1.2 “河長制”的相關立法

早在1989年12月頒布的《中華人民共和國環境保護法》（下稱《環保法》）十六條規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施，改善環境質量”。2014年新修訂的《環保法》將其調整為第二十八條，并進一步表述為“地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環境質量。未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標。”該法以環境保護基本法的形式規定了地方各級政府的環境保護職責：地方政府成為該轄區內環境保護的第一責任人，轄區內環境保護和治理的效果應成為地方政府工作績效評價的重要組成部分。通過修訂，新的《環保法》調整篇章結構,突出強調政府責任、監督和法律責任，將現行環境保護法關于政府責任僅有一條原則性規定,擴展增加為“監督管理”一章,強化監督管理措施,進一步強化地方各級人民政府對環境質量的責任。

2008年修訂的《水污染防治法》，在關于地方政府環境責任部分有了重大的突破，該法第四條與修訂前的《水污染防治法》第三條3相比，對地方政府環境責任作了細化和補充[4]。該法第五條與前述第四條規定共同加大了地方政府保護水環境的責任。因此，“河長制”本質上是地方政府對轄區內環境責任負責的一種具體形式，《水污染防治法》則為這一形式提供了法律依據。

2 反思政府環境責任制度的缺失

“河長制”作為地方政府人民政府環境責任的具體實現形式，傳達出了地方政府重視環境保護、強化責任的鮮明態度，將多年來沒有被具體實施的“環境保護目標責任制”落實到每一級地方政府行政首長，在此過程中確實提高了地方政府履行環境職責的能力，整合了地方政府各部門間的執行力，彌補了早年“多頭治水”的不足，完成了地方政府為應對河流污染在權力系統內部所做的新的制度動員。但“河長制”對河流治理立竿見影的效果也恰恰折射出了我國地方政府環境責任制度的缺失。地方政府環境責任制度作為地方政府環境責任實現的保障方式，其目的既在于保證和促進地方政府履行其法律法規所明確的環境保護職責，又是對政府環境責任抽象責任的細化及環境責任履行方式的明確。

2.1 責任制度主體的缺失

地方政府作為地方環境保護的第一責任人，通過對社會資源的調控從而實現環境保護和污染治理的目標。但目前環境問題一旦出現，人們的關注點往往止于企業的環境保護義務而忽視了地方政府的環境保護義務；另一方面，地方政府在對環境污染事件的處理過程中，常以制裁者的身份出現，通過行政處罰等手段實現其環境保護職責，但卻忽視了自己對轄區整體環境從預防到治理的綜合責任。

2.2 考核標準、約束機制的缺失

在上世紀90年代我國粗放型經濟發展模式下，GDP增速作為考核“政績”的唯一標準，較長時期以來，政府重視經濟效益忽視環境效益，很少將環境保護納入政績考核指標體系。在缺乏宏觀約束機制的條件下，政府對環境問題的往往被動且消極，部分地區甚至認為排污減排、建設項目環評等環境保護制度是經濟發展的阻礙，輕則坐視不管，重則故意逾越，客觀上導致一些地方政府對環境問題的漠視。對此問題，經濟社會發展觀念的轉變以及干部考核體制的改變是扭轉這種局面的關鍵，設立完善、科學的考核制度與約束機制，既是政府環境責任之所在，更是科學發展之本。

2.3 政策執行力的缺失

政府執行力是政府履行其自身職責職、提高政府公信力的重要前提，是履行環境責任實現環境保護目標的保障。目前我國一些嚴重的水污染事件背后，都多多少少地存在“多頭管理，多龍治水”的問題，要真正解決水污染的問題必須實現管理體制的突破，建立統一協調的符合水的自然屬性的管理體制。據《水污染防治法》規定，我們目前擁有水資源管理權的部門涉及環境保護部、水利、建設、交通、衛生、漁業、農業、國土資源等多個部門，形成了所

謂“九龍治水”的格局，雖然表面上體現的是多個部門的齊心協力、多管齊下，但事實卻是各部門只注重各自局部利益及單一治水目標的實現，弱化了水資源的整體管理能力，現行管理制度實施的結果可能偏離甚至完全背離保障水安全的目標。實踐證明“九龍治水”模式收效甚微，究其根源仍舊是地方政府政策執行力的缺失。

3 政府環境責任制度之重構

我國以往的環境立法片面地強調企業的污染防治義務，而忽視了政府在環境保護方面的責任。其實，就現代國家而言，環境保護是現代國家政府的一項基本管理職能或責任。政府環境責任作為一個原則性的規定，借助環境目標責任制的實施。“河長制”作為環境目標責任制在水環境目標責任上的具體制度，其實施的過程，具體來說就是政府水環境責任履行的過程。環境保護目標責任制是在地方開展起來的把環境保護的任務定量化、指標化、并層層落實的管理制度，其在1989年的全國第三次環境保護會議被確立為八項基本環境管理制度之一。該項制度是通過簽訂責任書的形式，具體落實地方各級人民政府及有污染的單位對環境質量負責的行政管理制度。

3.1 強化政府環境監管責任

完成河流污染治理任務的關鍵在于強化政府的環境監管責任。在實踐中可以分別借用行政和立法的手段加以完善，在行政體系方面，首先可借鑒“河長制”對各行政機關之間的協調統一的成功經驗，加強環境保護部門與其他相關政府部門以及整個社會的協調合作；其次，以“河長制”為模式創建河流污染治理的專門機構，該機構在河流污染治理方面充分享有各河流管理部門的行政職權，實現河流的統一監管；最后，應當加強環境保護部門的執法權力，從制度上完成國家到地方的垂直領導體系，避免當地政府因地方經濟發展對環境保護部門的干預，從行政處罰力度上加強，避免“守法成本高，違法成本低”的情況。在立法上應完善以“污染排放物總量，排污許可證數量”為核心的雙重環境監督管理體系，創新行政代執行制度。

3.2 深化政府環境問責機制

新修訂的《環境法》第六十八條明確了九種問責情形，結合《水污染防治法》第四條所設定的政府對于水環境保護的職責，聯系各級地方政府在河流污染防治中所承擔的重要任務，要解決河流污染問題必須權衡好地方經濟發展與保護環境的關系，建立完善的地方政府環境問責機制是環境治理行為良好運行的保證。

3.2.1 加強行政問責機制

對政府環境責任履行進行問責的目的是為了促使政府擔當起在環境保護中的責任，滿足公眾對于公共環境日益增長的需求，同時對政府環境責任進行問責也是實現政府環境責任的保障：首先應將環境保護職能部門監督與政府環境績效考核相結合。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求：“把環境保護納入領導班子和領導干部考核的重要內容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據之一。”把環境指標作為政府政績考核的重要指標，建立環境保護職能部門與政府環境績效的考評體系。其次鑒于環境保護的專業性，將環境保護職能部門與監察部門聯合起來，有益于實現對政府是否履行環境責任進行行政問責。

3.2.2 建立公眾問責機制

公眾作為河流的直接使用者同時也是河流污染的直接受害者，對河流的治理情況享有當然的知情權和監督權。社會公眾對政府是否履行河流治理責任進行問責，雖然沒有國家監督的規范性和嚴格性，其監督的法律后果也不具有強制性，但社會公眾問責具有立法機關、司法機關和行政機關所不具備的優勢，即主動、客觀和實效。公眾對河流污染有最直觀且最及時的感知，且作為與行政內部問責相對應的外部問責機制，可以排除權力系統內部的繁雜監督流程，從各個方面完善問責機制。

3.3 完善河流信息公開制度

河流信息公開屬于環境信息公開的組成部分，是政府環境責任的外在表現。環境信息公開這一原則在國際上由1998年6月的《奧胡斯公約[5]》所確定。在我國，2008施行《環境信息公開辦法（試行）》是第一部有關環境信息公開的綜合性部門規章；新《環保法》設專門章節規定“信息公開和公眾參與”制度；《環境影響評價法》第十一條規定了對于可能造成不良環境影響的項目進行公開聽證等強制性要求。因此在環境信息公開制度的框架內創設河流信息公開制度，在立方層面已經沒有問題，并且河流信息的公開可以對河流治理情況有直觀的監督，為公眾查詢河流水質狀況提供平臺。

3.4 建立環境污染預防制度

3.4.1 設立政策環境影響評價制度

環境影響評價的意義在于對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。目前我國的環境影響評價立法只是規定了規劃環評和建設項目的環評，政策和法律草案暫未納入環境影響評價的對象范圍。眾所周知，政策是政府影響公眾行為的措施，政策的實施對公眾的行為有引導作用，尤其是宏觀政策，一項不當的政策或立法對環境造成的損害，可能大大超過某項規劃或某個建設項目對環境造成的不良影響。

3.4.2 前移現有政府環境責任

政府環境責任不應僅停留在對已有環境污染的治理上，更應該是對未被污染環境的保護及對潛在污染的預防，將環境責任前移就是對政府環境責任的補充。我們以為，可以以“河長制”模式為例，對目前尚未被污染或河流水質達標的河流同樣設定“河長”，避免“先污染后治理”的情況發生。此“河長”的作用在于對污染源的提前截流，將對未被污染河流水質的維持和提升同樣作為“河長”的職責，進行考評。其理由在于河流污染的特殊性更加要求污染預防的重要性，首先，河流污染不可能僅限于某一具體區域或斷面，污染物質會隨著水體的流動不斷變化；其次，水體遭到污染以后，污染物不僅會對水體自身造成污染，還會附積在水中的動、植物或沉積載底泥中，造成更為嚴重和持久的環境，故河流水質重新達標后其生態重建的過程是遠遠長于水質達標過程的。因此，對河流污染以“河長制”模式積極進行事前防御意義重大。

[1]孫海佑.水污染防治法解讀[M].中國法制出版,2008,(03).

[2]周亞越.論我國行政問責制的法律缺失及其重構行政法學研究[J].法學行政研究,2005,(02).