“多規(guī)合一”應(yīng)實現(xiàn)“三個統(tǒng)一”

董祚繼

“多規(guī)合一”應(yīng)實現(xiàn)“三個統(tǒng)一”

董祚繼

近來，理論界關(guān)于“多規(guī)合一”的爭論比較熱烈，分歧較大。作為一項實踐探索，出現(xiàn)不同看法也正常，但是，“多規(guī)合一”作為規(guī)劃體制改革的重要一步，必須走穩(wěn)走實，絕不能發(fā)生顛覆性錯誤，因此，對有關(guān)問題確實需要引起高度重視。筆者認為，落實國家四部委2014年8月關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點的通知要求，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，實現(xiàn)“經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”的目的，應(yīng)著力做到“三個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃功能、統(tǒng)一規(guī)劃組織、統(tǒng)一規(guī)劃成果。

一、統(tǒng)一規(guī)劃功能

既然“多規(guī)合一”要形成一個市縣“一本規(guī)劃”，那么這個規(guī)劃究竟是什么規(guī)劃？或者說，“合一”后的規(guī)劃應(yīng)具備什么功能？按照四部委的通知要求以及各部門對負責指導試點的批復意見，合并后的規(guī)劃是“空間規(guī)劃”，即以國土空間為對象的長期性、全局性、控制性規(guī)劃。但對于這一規(guī)劃的具體名稱和任務(wù)、內(nèi)容，說法不一。

發(fā)展改革委、環(huán)境保護部的試點批復意見提出，“在開展市縣域資源環(huán)境承載能力分析評價的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為依托，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地利用和生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃，編制形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃”；“市縣發(fā)展總體規(guī)劃的規(guī)劃期到2020年，主要目標任務(wù)和空間布局展望到2030年”；“優(yōu)化整合相關(guān)規(guī)劃不同的空間管制分區(qū)，將市縣域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間”。按照這一意見，“合一”后所謂的“空間規(guī)劃”，仍舊是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，其基本期限仍舊是5年。這樣處理，實踐中將出現(xiàn)不可調(diào)和的矛盾：其一，按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯要求，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃本質(zhì)上是著眼宏觀調(diào)控的中短期、指導性規(guī)劃，與著眼解決外部性問題的長期性、控制性的空間規(guī)劃在性質(zhì)上不可調(diào)和；其二，姑且不論以一個5年規(guī)劃的編制基礎(chǔ)來對長期的空間布局進行展望是否科學，也不論在一個涵蓋經(jīng)濟政治文化社會各領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃中硬塞進一段空間管制分區(qū)內(nèi)容是否合理，僅就規(guī)劃功能任務(wù)而言，這樣的規(guī)劃仍舊遠遠沒有覆蓋空間規(guī)劃的基本功能，因此算不得空間規(guī)劃；其三，這樣一個規(guī)劃有一個致命缺陷，就是無法形成自上而下的完整的空間規(guī)劃體系，因此無法解決地方規(guī)劃普遍存在的重當前輕長遠、重局部輕全局、重顯績輕隱績的問題，而這恰恰是當前規(guī)劃體制中存在的最突出、最廣泛、最根本的問題。無視這一點，就會進一步強化地方“一把手”規(guī)劃權(quán)力，進一步放任短期政績規(guī)劃，進一步弱化中央政府對國土空間、重要資源和生態(tài)環(huán)境的管控能力。

住建部的試點批復意見提出，“依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，積極探索以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)的‘多規(guī)合一’工作方法，為改革完善我國空間規(guī)劃體系提供實踐基礎(chǔ)”；“通過深化法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，制定城市（縣）總體規(guī)劃，逐步代替原有的多個規(guī)劃，確保‘多規(guī)’在發(fā)展目標、主要指標、保護性空間、開發(fā)邊界、建設(shè)用地等空間管控內(nèi)容的一致性”。按照這一意見，“合一”后所謂的“總體規(guī)劃”倒是空間規(guī)劃，但其與規(guī)劃體制改革方向也存在根本沖突，即無法克服各級各類城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的重開發(fā)輕保護、重局部輕全局問題，而這個問題僅靠城鄉(xiāng)規(guī)劃的自我革新是不可能完成的。事實上，如果當初城鄉(xiāng)規(guī)劃在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)境保護等方面能做到高度自覺、自我完善，就不致出現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃等問題了，而正是土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)規(guī)劃的約束、牽制、平衡作用，才避免了人地關(guān)系的進一步失衡，才守住了18億畝耕地紅線。從世界范圍看，空間規(guī)劃從城市走向區(qū)域、再從區(qū)域走向國土全覆蓋、從開發(fā)性規(guī)劃走向多功能綜合性規(guī)劃是大勢所趨。

國土資源部在試點意見中提出“多規(guī)合一”的改革取向是重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系，重點圍繞健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護體制機制的生態(tài)文明建設(shè)總要求，以國土規(guī)劃（宏觀層面）、土地利用總體規(guī)劃（中觀、微觀層面）為基本規(guī)劃，推進區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護等空間規(guī)劃編制過程、成果要求的統(tǒng)一或融合，形成圍繞“兩個一百年”奮斗目標、空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃功能互補、各級各類規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的國家規(guī)劃體系。這樣一個規(guī)劃體系，符合國際上空間規(guī)劃的發(fā)展大勢，契合我國人口資源環(huán)境國情，適應(yīng)“四個全面”戰(zhàn)略布局和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的時代需要，順應(yīng)市場化改革總要求。這樣一個規(guī)劃體系，是在現(xiàn)行的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)上進行適當整合而成，無須推倒重來，無須對法律作重大修改，甚至連規(guī)劃名稱都可直接使用，是改革成本和風險最小、改革目標最易達成的改革方案。

二、統(tǒng)一規(guī)劃組織

無論是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，還是國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，都是政府的基本職能，統(tǒng)一規(guī)劃組織似乎不存在問題。但實踐中，由于各類規(guī)劃牽頭的職能部門以及規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、審批機關(guān)等各不相同，不僅給規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接造成困難，也直接影響規(guī)劃的科學性和嚴肅性。因此，統(tǒng)一規(guī)劃組織也十分重要，是“多規(guī)合一”的前提和保障。

首先是統(tǒng)一規(guī)劃編制過程。要強化統(tǒng)一領(lǐng)導，“多規(guī)合一”不管是由哪個部門牽頭，都要體現(xiàn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導、集體決策的原則，既要克服“一把手”規(guī)劃專權(quán)，又要克服部門規(guī)劃傾向。要堅持部門合作，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導下積極發(fā)揮職能部門作用，做到既加強協(xié)作、形成合力，又分工把關(guān)、適度制衡。要落實專家領(lǐng)銜，空間規(guī)劃應(yīng)當尊重經(jīng)濟規(guī)律和空間規(guī)律，加強專家咨詢、科學論證，避免以片面的利益博弈過程取代理性的科學決策過程，并應(yīng)創(chuàng)造條件，逐步做到規(guī)劃編制機構(gòu)與管理機關(guān)相分離。

要推進公眾參與，空間規(guī)劃作為抽象行政行為不具有可訴性，行政救濟渠道受限，如何防止政府濫用權(quán)力、保證規(guī)劃公正合理、保護權(quán)利人合法權(quán)益就成為一個關(guān)鍵問題，為此，要加強公眾參與的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，確保公開透明、民主決策，確保規(guī)劃反映最大多數(shù)人意愿、維護廣大人民群眾利益。

其次是統(tǒng)一規(guī)劃審批管理。要統(tǒng)一規(guī)劃期限，綜合考慮空間規(guī)劃性質(zhì)和我國“五化”進程，規(guī)劃期限以15年左右為宜，規(guī)劃期內(nèi)重點做實5年規(guī)劃，再滾動修訂，為各級規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接創(chuàng)造必要條件。要統(tǒng)一規(guī)劃范圍，總體規(guī)劃范圍應(yīng)當覆蓋轄區(qū)全部土地，以便對涉及全局利益的國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護進行統(tǒng)籌安排，并實現(xiàn)自上而下的統(tǒng)一管控。要統(tǒng)一審批機關(guān)，現(xiàn)階段規(guī)劃審批機關(guān)仍以規(guī)劃編制的上級政府為宜，條件成熟時改由上級政府審查通過后報人大審批。

再次是統(tǒng)一規(guī)劃實施監(jiān)管。要統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動，規(guī)劃經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準后，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，各部門分工負責、協(xié)調(diào)行動，依法執(zhí)行規(guī)劃、依法監(jiān)督規(guī)劃，確保規(guī)劃有效實施。要統(tǒng)一規(guī)劃修改，規(guī)劃定期修改和涉及規(guī)劃約束性內(nèi)容的日常修改，須遵循法定程序進行，并報原批準機關(guān)審批；涉及非約束性內(nèi)容的日常調(diào)整，由有關(guān)部門協(xié)商一致后，報規(guī)劃編制機關(guān)批準，并報規(guī)劃審批機關(guān)備案。要統(tǒng)一監(jiān)管平臺，以全天候、全覆蓋的國土遙感監(jiān)測平臺為依托，建立統(tǒng)一的規(guī)劃實施信息采集、分析、公示、反饋平臺，對規(guī)劃實施情況進行定期與不定期監(jiān)測評估，為審批管理、社會服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管提供支撐。

三、統(tǒng)一規(guī)劃成果

統(tǒng)一規(guī)劃成果是“多規(guī)合一”的邏輯結(jié)果，直觀看是形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，實則遠非如此簡單。統(tǒng)一規(guī)劃成果，實質(zhì)上是要統(tǒng)籌局部與全局、當前與長遠、發(fā)展與保護、需要與可能，來確立規(guī)劃目標、設(shè)計規(guī)劃方案、選擇實現(xiàn)途徑、制定保障措施。要拋開狹隘的部門觀點和地方觀念，真正站在國家整體和長遠利益的高度，按照空間規(guī)劃的功能和任務(wù)，來明確規(guī)劃成果的必備內(nèi)容和剛性要求，這是“多規(guī)合一”必須堅守的底線。

一要統(tǒng)一規(guī)劃目標。緊緊圍繞國土空間開發(fā)、利用、保護和整治，提出規(guī)劃期各項目標，并盡可能做到可量化、可測度、可考核，是統(tǒng)一規(guī)劃成果的核心要求。要統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會與資源、環(huán)境的關(guān)系，適當保留經(jīng)濟增長和社會發(fā)展各類指標，但應(yīng)作為指導性或預測性指標，重點確定開發(fā)管制、資源節(jié)約、環(huán)境保護、國土整治等方面指標，并作為管控性或約束性指標。要統(tǒng)籌全局與局部的關(guān)系，國土開發(fā)利用、資源環(huán)境保護等管控性指標要堅持自上而下逐級控制，可結(jié)合實際細化完善和提升要求，但不能突破上級規(guī)劃指標閾值。要統(tǒng)籌近期與遠期的關(guān)系，根據(jù)國土空間發(fā)展戰(zhàn)略和資源環(huán)境承載能力確定長期管控目標，同時做好與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接，明確五年規(guī)劃任務(wù)，做到遠近結(jié)合、滾動實施。要統(tǒng)籌目標與過程的關(guān)系，既要明確規(guī)劃的管控目標，更要通過政策導向、過程管理、方法創(chuàng)新和制度改革引導規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

二要統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。采用統(tǒng)一口徑的經(jīng)濟、社會、空間、資源、環(huán)境等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)底圖，是統(tǒng)一規(guī)劃成果的基礎(chǔ)要求，也是規(guī)劃科學性、可行性和可操作性的基礎(chǔ)保障。要統(tǒng)一空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，空間規(guī)劃必須采用以第二次土地調(diào)查為基礎(chǔ)并逐年更新的土地調(diào)查數(shù)據(jù)，根據(jù)規(guī)定對各類數(shù)據(jù)按規(guī)劃用途進行轉(zhuǎn)換，但不得隨意修改數(shù)據(jù)；坐標體系統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為西安1980坐標系，按照土地利用現(xiàn)狀圖確定同層級規(guī)劃圖比例尺精度。要統(tǒng)一采用法定數(shù)據(jù)，涉及資源、環(huán)境等須采用經(jīng)主管部門正式認定的數(shù)據(jù)，涉及人口、經(jīng)濟、社會等須采用依法公布的數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)真實、準確、可靠。

三要統(tǒng)一規(guī)劃標準。統(tǒng)一規(guī)劃標準是加強規(guī)劃縱向和橫向協(xié)調(diào)銜接的前提，也是促進資源節(jié)約、環(huán)境保護的基本手段。要統(tǒng)一土地分類，按照土地利用現(xiàn)狀分類標準和城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準，研究制定適合“多規(guī)合一”的用地分類統(tǒng)一標準，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的土地分類標準體系。要嚴格執(zhí)行規(guī)劃標準，在現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用地標準內(nèi)，結(jié)合實際，從嚴要求。要嚴格執(zhí)行行業(yè)用地標準，鼓勵各地在嚴格執(zhí)行國家行業(yè)用地定額指標的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際細化和提高相關(guān)要求，尚未制定標準的建設(shè)項目須開展節(jié)地論證，合理確定用地規(guī)模。要嚴格執(zhí)行區(qū)域用地控制標準，研究制定區(qū)域和城市人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地、平均容積率、建筑密度、單位土地投資、地耗水平等控制指標，規(guī)范引導區(qū)域城鄉(xiāng)提高土地集約利用水平。

四要統(tǒng)一規(guī)劃藍圖。統(tǒng)一規(guī)劃藍圖是“多規(guī)合一”成果的集中體現(xiàn)，也是檢驗試點工作成效的基本標尺。統(tǒng)一規(guī)劃藍圖有多重涵義。首先，它是由規(guī)劃文本、規(guī)劃圖件、規(guī)劃說明和相關(guān)研究報告共同組成的統(tǒng)一規(guī)劃成果的通稱，而不宜僅僅理解成一張總體規(guī)劃圖。其中，規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件屬規(guī)劃主件，它們分別以文字和地圖的方式共同表達統(tǒng)一的國土空間發(fā)展政策。其次，就規(guī)劃圖件而言，它是空間分析、空間評價、空間綜合、空間協(xié)調(diào)的結(jié)果，因此，它是一套系列圖件，至少包括基礎(chǔ)圖（土地利用現(xiàn)狀、資源環(huán)境承載力評價、國土空間經(jīng)濟分析等）、總體規(guī)劃圖（國土空間發(fā)展戰(zhàn)略、國土空間管制分區(qū)等）和專項規(guī)劃圖（城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、國土整治、災(zāi)害防治等）。第三，國土空間管制分區(qū)圖或土地利用總體規(guī)劃圖，應(yīng)作為法定規(guī)劃的核心圖件，可綜合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的“三線四區(qū)”和現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的“三區(qū)四線”確定，并可根據(jù)空間尺度大小采取綜合功能分區(qū)與用途管制分區(qū)相結(jié)合的方式。不論采取何種方式，國土空間管制分區(qū)圖或土地利用總體規(guī)劃圖都是依一定比例尺及相應(yīng)精度制圖的，以便進行法定的規(guī)劃管理和服務(wù)，這也是空間規(guī)劃的本質(zhì)要求。第四，在信息化時代，規(guī)劃紙質(zhì)圖件與電子數(shù)據(jù)是規(guī)劃圖件的不同表達方式，但具有同等效力，統(tǒng)一規(guī)劃藍圖須包括統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)。“多規(guī)合一”的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)，應(yīng)當著眼建設(shè)縱向在線共享、橫向互聯(lián)互通的全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，在此方面，現(xiàn)行土地調(diào)查和規(guī)劃數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)已經(jīng)奠定了堅實基礎(chǔ)。

總之，唯有做到以上“三個統(tǒng)一”，“多規(guī)合一”試點才有可能真正實現(xiàn)改革目標。

（本文作者：國土資源部規(guī)劃司司長）

責任編輯：張穎智