探索生態文明建設的改革路徑

童中賢 李敏芳

探索生態文明建設的改革路徑

童中賢 李敏芳

生態文明建設是一項龐大的系統工程，從改善生態環境到實現生態文明，必須通過改革，構建系統完備、科學規范、運行高效的制度體系，創造和激發生態文明“制度紅利”，把生態文明建設制度融入到政治、經濟、文化建設中，用制度推進建設、規范行為、落實目標、懲罰問責，使制度成為保障生態文明持續健康發展的重要條件。

一、以綠色低碳為導向，推動考核評價制度改革

發展經濟是政績，保護生態也是政績。改革開放以來，一些地方之所以抓生態文明建設不力，要害在于“GDP”至上的考核體系。不改革這個體系，重速度輕質量、重開發輕保護的現象就難以根除。要建立完善的考核評價制度，激發保護生態環境的“正能量”。

一是樹立科學的經濟社會發展考核評價理念。不以GDP增長率論英雄，堅持把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，大幅增加考核權重，讓生態文明建設考核由軟約束變成硬指標，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。建立完善經濟社會發展綠色評價體系和領導干部任期環境質量改善目標考核制度，切實提高生態文明指標的考核權重，對領導干部任期內的環境“增值”和“負債”情況，做到有審計、有考量，并作為提拔任用的一個“硬杠杠”。

二是實施差別化的評價考核制度。對國家和省市規劃的主體功能區，實行差別化的經濟指標考核。對禁止開發區域，實行生態環保一票否決制；對限制開發區域，弱化經濟指標考核，大幅增加生態文明指標權重；對重點開發區域，實行經濟增長、吸納人口、質量效益、產業結構、資源消耗、環境保護等綜合評價；對于優化開發區域，強化對經濟發展質量、效益指標的考核，適當增加生態文明指標權重。

三是實行問題追溯和責任終身追究制。建立和完善領導干部任期生態文明建設責任制、問責制和終身追究制。加強違反生態文明建設責任追究，對違背科學發展要求、造成生態環境嚴重破壞的要記錄在案，不得轉任重要職務或提拔使用，已經調離的也要問責。對推動生態文明建設工作不力的，要及時誡勉；對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關人員的領導責任；對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關人員的監管責任。嚴格執行環境影響評價制度和建設項目環境保護的“三同時”制度。加強企業環保信用管理，將企業環保責任與環境信息納入社會征信體系，并同時在重點行業和企業開展環境污染責任保險試點。

二、以源頭保護為重點，推動環境治理機制改革

加強源頭保護是解決環境問題的根本之策。過去，對環境問題的治理多是“頭痛醫頭腳痛醫腳”，治標而不治本，導致環境問題愈演愈烈。樹立源頭保護的理念，堅持從空間布局優化、環境準入控制、能源資源節約等方面，推動環境治理方式的轉變，解決好環境難題。

一是完善主體功能區制度。統籌謀劃人口分布、經濟布局和城鎮化格局，推進集中開發與均衡布局，建立健全定位清晰、功能互補、統一銜接的國土空間規劃體系。國家生態文明建設先行示范區，積極開展劃定生態紅線試點，加快劃定全國耕地、森林、濕地、水體、物種等生態保護紅線，制定生態紅線技術規范和生態紅線保護管理辦法。實行生態保護紅線區域分級分類管理制度，對劃入生態保護紅線區域的禁止開發區、自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、集中式應用水源地及重要地質遺跡、自然人文遺跡實行永久性保護。

二是完善和落實嚴格的耕地和水資源保護制度。嚴格劃定和永久保護基本農田，嚴守耕地紅線，完善耕地數量和質量占補平衡和耕地保護激勵機制，積極開展“先建后補、以補促建”試點。推進土地的集約利用，強化土地利用規劃管理，改革用地計劃管理模式，加快實施工業用地彈性出讓試點，逐步建立產業項目建設用地收回機制。健全完善工業項目投資強度與用地指標控制制度，嚴格執行容積率、建筑密度等集約用地指標和多層標準廠房建設標準。認真貫徹落實水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線管理。完善重點流域源頭、重要水源涵養區、飲用水源區、水土流失重點預防區保護機制，建立探索開展林業碳匯交易，大力扶持非木質林業產業，加強森林資源保護與高效利用。建立資源高效利用機制，完善能源消費“雙控”和節能目標評價考核機制，探索開展節能量交易制度，企業經核證產生的節能量，借鑒排污權交易模式進行市場交易。

三是加快經濟結構戰略性調整。從根本上緩解經濟發展與資源環境之間的矛盾，加快經濟結構戰略性調整，構建科技含量高、資源消耗少、環境污染低的產業結構和生產方式，有效降低發展的資源環境代價，提高發展的質量和效益。大力發展戰略性新興產業和現代服務業，改造提升礦產、石化、鋼鐵等重點傳統行業，加快淘汰落后產能。深入實施循環經濟促進法等法律法規，推進國家級和省級循環經濟試點，建成具有特色的循環經濟工業園區。強化節能節地節水等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制。

三、以市場調節為進路，推動資源環境產權改革

一是加快建立自然資源產權制度。率先在全國55個生態文明建設先行示范區建立自然生態資產統一登記試點示范，對區域內水流、森林、山嶺、荒地、濕地等自然生態空間進行統一調查摸底登記，完成農村土地確權登記頒證，至2020年基本形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資產產權制度，并將其納入現代產權制度改革體系。完善自然資源監管體制，建立覆蓋全部國土空間的用途管制制度，統一行使所用國土空間用途管制職責，對各類全民所有自然資產的數量、范圍、用途進行統一監管，對“山水田園湖”進行統一的系統性修復。

二是實行資源有償使用制度。建立健全森林、濕地、林木、水資源生態效益評估機制，加快資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間，實現生態資源有償使用和高效利用。結合自然資源生態空間確權登記，明確自然資源及其產品的所有權和使用權的主體、范圍與邊界，并建立自然資源及其交易平臺。強化節水市場準入標準，建立水源地水資源費征收標準，適當提高水資源緊缺地區、優質水源地水資源費征收標準。提高排污費征收標準，擴大征收范圍。改革污水、垃圾處理費征收管理辦法，推行差別化排污收費政策。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，擴大國家重點生態功能區轉移支付范圍和財政轉移支付力度。

三是創新生態文明項目建設投融資體制。運用PPP（公私合作）等模式，推動企業成為生態文明建設的實施主體和投入主體，形成市場化、社會化運作的多方并舉、合力推進的投入格局。建立環保服務市場化采購機制，對事務性管理服務，通過合同、委托等方式向社會購買服務，推進城市生活污水垃圾處理、環境監測、土地修復、環境評價、生態類評估等社會化、專業化運營服務。鼓勵和引導社會資本、民間資本投向生態環境保護項目，支持生態環保類重點企業上市融資。推進城市環境保護基礎設施市場化改革，制定出臺環境保護與治理負面清單，按照政企分開、政資分開、特許經營、政府監管的原則，建立規范的特許經營權市場。

四、以嚴格監管為保障，推進環境管理體制改革

一是完善生態環境管理體制。健全生態文明建設工程的組織保障體系，完善規劃引領、監測評估、考核激勵、項目支撐機制。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。探索建立跨行政區域的環境監督管理體制，統一協調重點流域區域環境執法、跨行政區域突發環境事件處置、環境管理信息資源共享和重大社情輿情通報，建立污染防治區域聯動機制。

二是完善自然資源監管體制。整合各類環境監測資源，探索成立環境監測服務機構，實現環境監測服務機構向政府購買服務，獨立進行環境污染和環境質量監測。加快制定禁止開發區、限制開發區的活動準入清單，實行非準勿進，以及重點開發區的產業負面清單，實行非禁皆準。在嚴守耕地紅線的基礎上，以各類森林公園、濕地公園自然保護區為主體分別劃定森林、濕地、物種保護紅線，以飲用水源、湖泊、河流為主體劃定水生態紅線，維護生態安全。

三是實行信息公開和社會監督制度。完善生態文明建設行政決策機制，推行重大項目建設生態環境保護風險評估制度。推進生態文明信息平臺建設，強化信息公開，尤其是加強對生態環保違法企業及典型違法行為在政府網站和當地主要媒體公開。加快制定出臺環境信息公開實施方案，健全環境舉報制度，加強社會監督。

（作者單位：湖南省社會科學院）

責任編輯：李冬葉

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