氣候變化、資源短缺對社會保障的影響

編譯/華蓉暉

氣候變化、資源短缺對社會保障的影響

編譯/華蓉暉

資源 乏和氣候變化是社會保障體系面臨的最具影響力的兩大中長期風險。不僅使解決傳統的生命周期風險變得更加復雜，越來越頻繁的氣候波動和資源短缺也會對經濟活動帶來負面影響，造成社會保障體系的資金壓力。因此，社會保障體系作為緩解沖擊的自動穩定器的功能需進一步強化。社保體系應對這些潛在挑戰須持續投資和發展社會政策工具，如實施社會保護底線政策并建立起新的、對氣候敏感的社會保障體系等方式。

影響負面

與人口預測能定期修訂并及時更新不同，氣候變化的性質和嚴重程度具有不確定性，對社會，特別是社會保障帶來的負面影響程度仍難以估量。

極端事件的頻率增加和嚴重性。氣候變化會直接導致社保需求。⑴死亡率將發生變化。當疾病發生和預期壽命的差距加大時，會影響死亡津貼發放的數量和時點，也影響社保基金繳費基數。另外，氣候變化也可能會縮短健康狀態下的預期壽命。⑵殘疾率可能上升。極端事件造成的殘疾案例可能突然劇增，社保機構需要確保殘疾津貼的申領和發放不被延誤。⑶商業中斷意味著企業要裁員（即使是臨時性的）。社保機構則必須直接介入部分失業計劃，確保給予員工合適的支持。⑷商業中斷影響社保基金繳付。這就要求社保機構的征繳辦法相應調整，繳付條款具備靈活性。

加劇人員流動率。受極端氣候事件和長期氣候變化的影響，遷移率在國內和國際層面都可能顯著增加。但低收入發展中國家的人民因缺乏遷移資源只能選擇接受極端天氣事件。社保機構需要在津貼給付的類型和方式上區別對待移民和非移民。

環境惡化。氣候變化會導致更多的干旱和洪澇災害，引發人口遷移。自然災害則使預期壽命增加的趨勢停滯或逆轉，理論上認為這一現象對退休體系有正面的財務影響。但當年輕組的死亡率增長更快時，對社保體系的財務影響顯然不利。如果發病率的變化率也類似，則年輕人治療時間的延長將對醫療衛生系統帶來更大壓力，并意味著社保基金的繳費收入減少。另外，環境惡化對農林牧漁行業內的貧窮勞動力影響特別大。

雖然氣候變化會加劇自然資源乏，但自然資源短缺給社會保障體系帶來的影響特征與氣候變化不同。自然資源短缺對社會保障的影響不但直接體現在津貼、服務、融資需求上，也間接通過經濟、人口和社會變遷表現出來。其中的一個關鍵變化很可能體現在勞動力市場上，特別是勞動力與資本、貨物、服務的相對成本上。

將來勞動力的相對成本可能呈不斷下降趨勢。首先是貨物價格的下降。自上世紀60年代起，食品、旅游和閑暇開銷的實際價格顯著下降。在發達國家，家庭收入用于食品的開銷從差不多占比1/3下降到低于10%。同時，閑暇活動和購買服裝的支出降幅更大。其次是實際工資的停滯。上世紀90年代至今，全球所有國家勞動收入占國內生產總值的比重都呈下降趨勢。在歐美，收入中勞動收入的比重從1945—1980年間的64%降至2014年的58%。且這一下降趨勢在過去10年里還在加速，主要因為許多發展中國家帶來的勞動力供給增加、全球化和更低的資本稅。另外，自然資源經歷了幾十年的廉價獲取后，近10年價格上漲，導致勞動力成本的更大承壓，致使實際工資的停滯或減少。一方面貨物價格呈上漲趨勢，另一方面收入分配金字塔下半部分群體的工資卻處于停滯或下降狀態，貧富差距有加大的風險，將改變對社會保障干預的需求和性質。

以下列示的對社會保障的關鍵影響因素中，有些同時與氣候變化和資源乏相關，其他一些只與資源 乏有關：⑴雇主和雇員社保繳付的停滯和下降導致社會保障體系的資金來源減少（特別是那些社保計劃融資全部或部分來源于繳款收入）。⑵社保儲備基金持有資產價值的“縮水”緣于低增長、商業中斷、政府更多介入經濟戰略部門或社會沖突增加。⑶其他形式支撐例如第二、第三支柱養老金繳款和非正規支持的減少導致對社保體系的更大需求。⑷關于政府干預的社會預期發生變化。⑸雇員可支配收入的減少使繳款體系承受壓力。一系列間接影響包括沖突次數的增加（例如與水有關）、移民等。

應對之策

準確預測和應對氣候變化、自然資源短缺帶來的影響，對社保體系是重大挑戰。預期影響不可預料，制定對策時應充分考慮其不確定性。本文所述對策包括政策設計、措施和后續管理措施。

應對氣候變化的社保政策應基于運營的環境，諸如人口壓力、財政空間、政治意愿、機構能力，以及整個國家經濟正規性或非正規性的程度。具體措施包括：對遭受氣候變化特殊事件影響的目標人群定制新的特別津貼；拓寬受影響特殊群體（例如，自我雇傭或非正規經濟工人）的覆蓋面；在極端事件發生后減少、暫停或凍結繳款；臨時延長津貼發放的期限；出臺部分或臨時的失業保障方案等。這些多樣化的應對措施又可分為短期及長期的移民和預防性措施。

短期措施包括：⑴靈活的津貼設計和繳款給付。在危機狀態下，津貼類型及如何支付需要與直接受影響的人群需求相匹配。同時，社保基金繳款也需要一定程度的靈活性——例如允許延期付款、部分繳付和臨時降低繳付比率。⑵緊急管理。受災群體最需要救助，極端事件卻會導致政府機關和商業機構的正常運作受阻，因此需制定適當的應急預案以確保服務的延續性。⑶關注弱勢群體。受極端災害事件影響最重的是窮人和在非正規部門就業的弱勢群體，因為他們幾乎沒有資源來應對氣候波動帶來的災難及其后果。短期措施意味著在社保繳費可能減少的情況下還要增加支出，這需要公共財政給予支持，以減少社保管理機構的短期財務壓力。

長期措施包括適應性和預防性兩部分，目的是通過干預，緩解氣候變化的負面影響。社會保障的重要性不但體現在它對經濟、勞動力市場、減少貧困和社會凝聚力的影響力上，在減小氣候變化帶來的負面影響方面同樣卓有成效。社保儲備基金因其規模龐大，舉足輕重，能通過在不同領域的投資使氣候變化帶來的影響減輕和變緩。這些措施要么尋求減小氣候變化的負面影響，要么目標直接針對減少氣候變化本身。投資項目通常有多重目標（例如創造就業機會和碳中和經濟發展項目等），通過采取恰當的投資政策，使投資者影響經濟行為和環保效果。通過投資選擇，參與被投資企業的決策過程，可以影響企業行為。

社會保障體系對自然資源短期的對策會更加復雜。未來自然資源短缺的影響依然是無法預計的，它隨人類行為、技術先進性、氣候變化、人口變化及其他許多因素而變化。雖然自然資源短缺不會像極端天氣事件那樣即刻造成危機，但主要商品價格變化能突然并大范圍地導致沖突和替代。潛在的對策被分為兩類：一般對策——需要重新調整社保體系的重點；特殊對策——可能對某些國家、地區或群體更合適。

一般對策包括：⑴社保體系會成為主要的津貼提供者。當越來越多的人們失去第二支柱和非正規支柱保障時，社保體系的作用凸顯。為適應這種情況，社保津貼的充足性可能被強化。⑵擴大社會保障的覆蓋范圍。貧窮群體通常別無選擇地做出破壞環境的行動，維持日常生計的活動也不會優先考慮生態長遠利益，例如水土保持。必須為窮人提供最低限度的健康保險和收入保障。⑶在高通脹的環境下管理津貼。資源 乏和價格上漲將造就通脹環境，為確保退休收入的購買力，一個恰當的機制是把養老金與一“籃子”貨物和服務掛鉤，“籃子”價格上漲，養老金也應隨之增加。⑷改變社會的幸福觀。在政府培育和支持下，社會對幸福和福 的衡量能從更崇尚物質轉向更崇尚人文價值。幸福觀的轉變需要社會保障體系功能相應地調整，例如，做好長期護理和精神健康保障，從而得以支持那些幸福感要素。

特殊對策可能包括：⑴解決化石燃料不平等問題。能源、安全飲用水、食品和衛生設備的可得性是使群體擺脫貧困的主要驅動力。因此，努力提高再生能源的可獲得性可提高收入保障水平并減貧。另外，可靠和價格穩定的電力供給能改善商業前景（特別對中小企業而言），還能創造就業機會。⑵支持行業轉型。那些碳密集型行業必須削減產能。短期措施用來應對轉型過程中的失業問題，長期措施則包括員工再培訓等。⑶安全網項目和食品供給。在埃塞俄比亞，一項卓有成效的保障網項目是為家庭成員提供每月5天的就業保證，報酬是食品或與之等價的現金。該項目已成功地從短期的應對措施轉變為更有預見性的人力資本投資。

總之，更好地發揮社會保障作用，在氣候變化和資源短缺的社會大背景下顯得尤其重要。首先是解決政策碎片化問題。在新時期面對氣候變化不確定的難題，應確保政策的連貫性，并聯合政府各部門共同提供社會保障功能。例如，在應對一次性極端天氣事件時，需要財政資金支持；在就業市場轉型提供再培訓和部分失業保障時，需要各部門配合應對。其次是良好的治理結構。在基金投資于氣候友好或碳中和類相關資產時，對技術和其他活動的決策過程需要審核，基金管理的治理能力有待提高。最后是逐步擴大社保覆蓋范圍。使社保體系覆蓋高危人群需要恰當的管理方式，以確保量身定制的保障措施能行之有效。覆蓋高危人群（農業/漁業/季節性工人，移民，邊遠地區群眾等）既要確保津貼發放和社保基金繳款方式與這些群體的實際情況相符，又要考慮到不同群體的繳款能力并確保其履行出資義務。（文獻來自《國際社會保障評論》Simon Brimblecombe & Lan Orton：“Megatrends and social security ：Climate change and natural resource scarcity”）

作者單位：上海金融學院國際金融研究院