行政執法類電子政務系統建設

齊 源

行政執法類電子政務系統建設

齊 源

工程建設項目關乎人民群眾的生命財產安全，因此，工程建設行政執法監管非常重要。自1998年頒布《中華人民共和國建筑法》以來，我國陸續出臺了很多國家性和地方性行政法律法規。然而建筑工程質量、安全生產事故仍時有發生，原因在于：重行政審批，輕行政執法監管；行政執法監管缺乏有效制約建設、施工、監理企業的手段；缺乏信息收集整理和分析的系統；行政執法手段落后。針對這些問題，本文提出行政執法信息系統在設計時要兼顧通用性和監管行業的特殊性，具體實施時結合大數據、移動執法終端、3G/4G網絡執法取證單兵應用和地理信息系統，以提高行政執法效率。

工程建設項目宏觀上事關百年大計，微觀上關乎廣大人民群眾的生命安全和財產安全。因此，工程建設行政執法監管非常重要。本文闡述我在“西安市工程建設執法業務GIS系統”等政務系統設計與建設中的總結。

工程建設行政執法存在的問題

《中華人民共和國建筑法》自1998年頒布以來已經有16年，與其相關的各項國家性行政法律法規及地方性行政法規及規范性文件相繼出臺，從法律層面規范了建筑業市場。然而建筑工程質量、安全生產事故等問題仍時有發生，究其原因在于四個方面：重行政審批，輕行政執法監管；行政執法監管缺乏有效制約建設、施工、監理企業的手段；缺乏信息收集整理和分析的系統，不能有效實施行政處罰；行政執法手段落后。

重行政審批，輕行政執法監管

行政審批和行政執法是行政監管的“兩只臂膀”，缺一不可，不可偏廢。但是，長期以來我國的行政職能部門普遍存在“重行政審批，輕行政執法監管”的問題。一個行政審批事項需要提交眾多資料，且審批手續繁瑣。很多申請單位或個人因為對此不清楚，提交的資料常常是“缺這少那”，從而拉長行政審批時間，這不僅增加了申請企業或個人的行政審批成本，而且對行政主管單位產生怨氣和抵觸心理。由此造成的連鎖反應則更多，例如：偽造、變造行業行政主管部門的行政許可、行政執法文書；不愿接受行政執法部門的監管，實行非暴力或暴力抗法；加深“官民矛盾”。

行政執法監管缺乏有效制約建設、施工、監理企業的手段

對于蓄意違法的行為行政執法工作存在兩方面問題。

首先，行政法的相關法律法規本身就缺乏強制性手段。僅以建設行業的行政法規來舉例：《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條規定：“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”；《中華人民共和國建筑法》相關的條例——《建設工程質量管理條例》第五十七條規定：“違反本條例規定，建設單位未取得施工許可證或者開工報告未經批準，擅自施工的，責令停止施工，限期改正，處工程合同價款百分之一以上百分之二以下的罰款”。對比以上兩條，規劃部門具備“強制性拆除”的權利，建設部門僅具備“責令停止施工”的權利。從行政審批的上下游關系上來講，《建設工程規劃許可證》在前，《建筑工程施工許可證》在后，前者具備較強的行政執法手段，后者則顯得較弱。在日常的執法過程中，針對未取得《建筑工程施工許可證》建設的項目責令停工后，出現了執法人員來了就停止施工，執法人員走了就繼續施工的“打游擊施工”現象。因此，為了強制停工就不得不派駐執法人員進入工地監督停工。然而，項目在施工過程中經常比較混亂，人員流動性大，成分復雜，工地上任何一個工具拿起來就是暴力抗法的武器，很難保證執法人員的人身安全。

其次，行政執法權如果授權給一個部門，則存在執行難的問題。根據行政法律法規，執法權限分散于各行政職能部門。為整合行政執法力量，全國各地相繼成立了綜合執法部門，也就是通常所說的“城管”。成立城管的目的在于避免出現多頭執法擾民的現象，并發揮綜合行政執法的整體效應。城管執法則是城市管理中位于決策、執行、監督邏輯流程的末端環節，因此，城市管理行政執法局的設置不僅僅是為了加強各專業執法之間的協調和整合，加強執行效率，也為了一定程度將城市管理各專業領域的決策與執行分離，以加強相互監督。因此，有些城市還將工程建設的行政執法權交給了綜合執法局。但實際上由于諸多原因，綜合行政執法的制度優勢往往很難實現，經常是各部門將管不好、不好管的、面對弱勢群體的讓城管來管，如街頭游商（有店面的歸工商管理部門）、違章建筑（有執照的歸規劃部門）等，而較易規范的則留在本部門。城管也因此成為許多地方各類社會矛盾的焦點。

執法過程需要其他部門配合，而在實施強制執行過程中，則根據屬地管轄權的原則，需要法院的配合，反而加大了行政執法成本，甚至行政執法的決定難以落實。

缺乏信息收集整理和分析的系統，不能有效實施行政處罰

在日常行政執法過程中，時常遇到不少施工單位的項目經理對行政處罰不以為然，究其原因在于違法成本太低。根據《建筑工程施工許可管理辦法》第十二條規定，“對于未取得施工許可證或者為規避辦理施工許可證將工程項目分解后擅自施工的，由有管轄權的發證機關責令停止施工，限期改正，對建設單位處工程合同價款1％以上2％以下罰款；對施工單位處3萬元以下罰款。”一個項目經理在接受執法調查中不以為然的說“三萬塊錢，不就是頓飯錢么。”

建筑業市場中活動的主體是施工企業。房地產開發企業或者是其他項目建設單位往往根據施工企業項目經理或現場執行經理的一些所謂的“經驗”尋找打政策和法律的“擦邊球”的機會；一些項目經理或企業負責人文化水平不高，守法意識差，投機鉆營的心機重。這些也是造成建筑業市場難以管理的重要原因。

行政執法手段落后的問題

工程建設行政執法巡查工作主要是傳統的“靠車跑，靠腳走，靠經驗”，匯報工作主要依靠“一張嘴、一張紙（匯報材料）、一張表”。改革開放三十余年來，我國城市發展迅速，城市骨架不斷拉大，開工項目增多。行政執法原有的工作模式工作方法就顯得力不從心，只得使用人海戰術實現行政執法監管。不僅巡查后收集的信息龐雜零碎，案件處理結果信息甚至在部門內部也存在一定阻礙，而且，行政許可審核部門與行政執法部門之間信息溝通不順暢，也是造成信息無法統一的重要原因。

建設行政執法信息系統

雖然工程建設行政執法監管存在許多問題，但是自十八大以后，中央對各級政府提出了“減少行政審批事項”，“簡政放權”的要求。這要求行政執法部門要建立起與當代社會共同進步的行政管理模式和新的管理方法，而行政執法信息化建設則是找到解決困局和難題的最佳方法和手段。“西安市工程建設執法業務GIS系統”的建設最早開始于2008年7月，當時系統一直停留在系統框架設計及實驗版本的設計階段。從早期研發到2014年末完成系統二期建設，筆者深入的思考了如何進行行政執法信息系統建設的思路。

執法信息系統設計的整體思路、模型架構

在設計思路方面要有整體的設計方法，設計模型中要有系統化的區分度：通用性、監管行業的特殊性（在日常執法工作中遇到的問題）。

通用性

執法工作依據《中華人民共和國行政處罰法》，這部法律明確了行政處罰的規定和流程。法律是文字性的，在系統設計過程中，必須將文字性的法律條款加以加工，形成圖示性、流程性的圖表，作為執法業務信息系統的流程模型的主干。

根據《中華人民共和國行政處罰法》形成的流程模型，按照每一步的工作內容，以工程建設項目信息為主表，將《調查詢問筆錄》、《立案報告》、《行政處罰告知書》、《行政處罰決定書》、《結案報告》等文書錄入的信息表單一步一步關聯在一起，就形成了完整的業務系統模型。

特殊性

特殊性主要指監管行業的特殊性。工程建設執法不僅包含所有行政執法工作中通用的《調查詢問筆錄》、《行政處罰告知書》、《行政處罰決定書》，《立案報告》、《結案報告》，而且還涉及行業特殊性的信息。因此，要在系統模型建立上充分考慮到監管行業的特殊性。

在工程建設項目領域的執法信息中，“項目名稱”、“建設地點”、“建設單位名稱”、“施工單位”、“監理單位”、“設計單位”、“建設面積”、“工程造價”等信息是反復出現的信息，在制作執法文書過程中也需要反復填寫，如果進行信息化處理則會事半功倍。因此，在設計項目信息關聯的關系上，應以項目的基本信息為主干，讓《調查詢問筆錄》、《立案報告》、《行政處罰告知書》、《行政處罰決定書》、《結案報告》等文書圍繞著主干信息，通過項目信息的反復調用完成行政執法文書的制作，從而提高行政執法的效率。

系統建設內容的拓展與延伸

大數據的應用

之所以要引入大數據，這是在六年的信息化建設得到的經驗。行政管理特別是市場監管分為“動態管理”和“靜態管理”。 “靜態管理”是將一個企業的存在以及企業相關人員，特別是施工、監理企業的項目經理、總監理工程師這些信息視為相對靜態的信息，并通過建立數據庫將這些信息存儲起來。“動態管理”針對企業的經營行為，在建設工地安裝必要的各種探測設備（例如噪音、揚塵等探測設備），通過網絡不間斷收集城區眾多建筑工地的多種工程建設數據，把建設項目的行為作為一個相對“動態”的信息存儲入數據庫。需要把“動態信息”與“靜態信息”關聯起來，使建設單位、施工單位、監理單位以及施工單位的項目經理，監理單位的總監理工程師的信息與建設項目進行關聯，并深度挖掘。在日后的執法過程中，能方便查詢到違法次數、違法的項目經理、總監理工程師。根據違法次數的年度排名重點跟蹤這些企業的建設行為。將日常執法工作中的“碎片化的信息”有機整合在一起，形成一個整體。這就要基于大數據。

行政執法部門是離群眾最近的部門。若想發揮行政執法部門的最大效能，需要將行政執法部門變成政府的眼睛、鼻子和耳朵，及時感知社會、市場、群眾的變化。有效制定政策，及時反饋并修正政策偏差。這樣才能解決部分非理性的政策制定。這也需要大數據系統中的各種數據進行統計分析。

有了基于大數據的系統，會帶來如下好處：1.充分節約執法隊伍的人力資源，從“撒胡椒面”似的“面狀打擊”，轉向“重點跟蹤”的“點狀打擊”；2.在行政處罰實施過程中，調取相關的信息將行政處罰的自由裁量變成可量化的標準；3.在自動化的信息比對中，發現“一個項目經理或總監理工程師同時承攬兩個或兩個以上的項目”等違法行為，將《建筑法》及其相關法律法規落到實處，真正為廣大人民群眾生命和財產安全負責。

移動執法終端的應用

自2007年蘋果公司發布第一款蘋果手機開始，經過7年的發展，移動終端、移動互聯網技術已經深入人心。在“西安市工程建設執法業務GIS系統”的拓展改造項目中，引入了基于iOS和Android的移動執法終端。

“西安市工程建設執法業務GIS系統”一期建設完成后，在使用過程中發現一些問題：1.由于人員文化水平參差不齊，對計算機操作的熟練度不同，過多的打字成為一部分同事難以克服的屏障；2.行政執法工作一部分需要出外勤，對項目的現場信息記錄需要先記錄在“巡查日志記錄本”上，回到辦公室再錄入到系統當中，造成了重復勞動；3.建設項目的建筑結構形式以框架結構、剪力墻結構、框架剪力墻結構為主，在現場拍照取證過程中，由于沒有明顯的標志物，拍攝出來的照片基本相同，容易出現項目名稱與現場情況不符，拍攝時間與現場情況不符的問題。

因此，在2013年開始做“西安市工程建設執法業務GIS系統拓展改造項目”的方案過程中，將移動終端平臺開發納入其中。設計開發中考慮到以下方面：1.通過下拉菜單、勾選的方式進行項目的基本信息錄入，既克服了執法人員文化層次參差不齊的問題，又克服了重復工作的問題。等同于帶了一個隨身的電子“巡查日志記錄本”，實時將信息反饋給系統終端；2.將拍照實時上傳功能與地理信息系統（GIS）功能結合，在拍照上傳時，同時將拍攝地點的經緯度坐標實時上傳給GIS，標識項目的精確地點，能夠更直觀的進行項目管理。

此外，將行政執法文書審批加入到移動終端當中，即使在外出開會和調研中也能及時的進行文書審批，進一步提高執法效率。

3G/4G網絡執法取證單兵應用

目前國家社會城鎮化建設速度加快，隨之帶來的豐厚利潤也讓很多人趨之若鶩。逐利心態驅使一部分開發企業、施工企業不惜冒著違法的風險進行施工作業，甚至在執法監管部門介入的情況下煽動暴力抗法。加之當前網絡發達，一條微博、一張照片就有可能把行政執法單位推向社會輿論的風口浪尖。而我們設計的3G/4G網絡執法取證單兵裝備就能解決這個問題。

將3G/4G網絡執法取證單兵裝備的客戶端與“西安市工程建設執法業務GIS系統”融合，在現場的執法人員開啟裝備即進行執法影像語音的記錄。如果出現暴力抗法事件發生，遭到暴力抗法的執法人員可按動緊急呼叫按鈕，實時發送信息呼叫支援。由于該執法取證單兵裝備可實時傳輸現場的視頻、照片及資料，即使單兵裝備被毀，視頻資料也早已傳輸回服務器，能夠還事件以真相。

此外，當發生群體性事件及重大安全生產事故時，“西安市工程建設執法業務GIS系統”則轉變成應急指揮平臺，負責指揮的領導可以實時查看和接收到現場的視頻及語音信號，及時進行調度和研判。這比原來那種在發生群體性事件及重大的安全生產事故時安排專人作為通信員負責匯報的方式更及時準確。

GIS功能的應用及車載GPS的結合

地理信息系統用電子化形式展現地圖，成為對城市工程建設項目進行行政管理的良好平臺，其優勢在于可以通過直觀的電子地圖標定位置，并且與項目信息相關聯，實現直觀化展示某個項目的位置，展現某個地區的工程建設項目情況，通過特定的信息檢索，查看項目的分布情況。

在“西安市工程建設執法業務GIS系統”的車輛管理模塊中，將GIS與統計分析有機結合，將預設的行車路線與實際行車路線進行比對，發現巡查過程中的死角以及進行道路巡查頻次的統計分析，從而提高巡查效率。

結語

作者首先論述了行政執法中存在的幾個問題：重行政審批，輕行政執法監管；行政執法監管缺乏有效制約建設、施工、監理企業的手段；缺乏信息收集整理和分析的系統，不能有效實施行政處罰；行政執法手段落后。之后，為解決上述問題，作者結合自己多年在行政執法信息系統設計中的思考，有針對性地提出行政執法信息系統在設計時要兼顧通用性和監管行業的特殊性，具體實施時結合大數據、移動執法終端、3G/4G網絡執法取證單兵應用和地理信息系統，從根本上提高行政執法效率。

10.3969/j.issn.1001-8972.2015.10.018