法院人員分類管理改革研究
——以G省F市的實踐為樣本

陳陟云

法院人員分類管理改革研究
——以G省F市的實踐為樣本

陳陟云[1]

法院人員管理空間究竟呈何態勢、受何影響、如何操控，在不同的“田野方法”可能種出不同的“果實”。為站在更為廣闊的視野和運用比較科學的方法了解分析當下法院人員管理態勢，本文試圖從統計學、管理學、經濟學的視角出發，以沿海G省F市近年審判數據與管理體系為主要樣本，通過定量、證實分析，在深刻探究法院人員管理二維現狀及制約因素的基礎上，初步提出多維科學管控法院人才的現實路徑，希望對當下的司法改革有所啟發:首先，建立符合司法規律的審判權力運行模式；其次，構建以審判為中心的法院內部組織架構；再次，建立以職業化為方向的人員分類管理體系。

法院人員分類管理；審判權運行；司法改革

要想改進，第一步就是看看眼前的事實。

——霍姆斯

引言

從許霆案、佘祥林案、趙作海案到“眼花案”，不斷被挖出來的“毒案之果”使得司法公正遇到了前所未有的強烈質疑。然而，更讓人擔憂的則是一波又一波的法官“辭職潮”和“調離潮”，使得維護正義最后一道防線的戰斗力似乎急劇成為一道“馬奇諾防線”，主力流失、人員斷層、留者心散的客觀現實，迫使各地法院不得不開始反思，積極探索符合時代發展的法院人員管理體系。

法院人員管理空間究竟呈何態勢、受何影響、如何操控，在不同的“田野方法”可能種出不同的“果實”。為站在更為廣闊的視野和運用比較科學的方法了解分析當下法院人員管理態勢，本文試圖從統計學、管理學、經濟學的視角出發，以沿海G省F市近年審判數據與管理體系為主要樣本，通過定量、證實分析，在深刻探究法院人員管理二維現狀及制約因素的基礎上，初步提出多維科學管控法院人才的現實路徑。

一、管窺：法院人員的管理之維與現狀之維

(一)法院人員體系的管理之維

法院的工作主旨是審判，審判的主體是法官，法院的管理則應一切圍繞法官，由法官決策，服務于法官。這是現代人本管理理念的要義與精華。然而現實卻很骨感:

1.指標設置

一是指標過于剛性，采用同一標準考評顯失公平。如因案件難易程度不一、調解率與平均審理天數等參數之間的差異較大，用同一標準衡定容易導致不公。二是考核指標設置不夠合理，缺乏客觀且相對量化的評查標準。目前在許多法院內部的年度工作考核中，著重將調解率和上訴率納入考核內容，這種做法違背了審判工作的客觀規律。三是考核指標不全面。有的法院只注重法官的辦案質量與效率，而對法官的審判業務能力(包括法學理論水平、駕馭庭審的能力、裁判文書制作水平等)未進行客觀量化，無法完成對法官審判業績和職業技能的全面公正考核。

2.指標應用

一是過于強調精確管理。[1]河南桐柏縣人民法院還提出了數字化管理模式的精確管理思路，該院的《目標管理責任制》共分3章110項指標內容，對每個單位隊伍建設、綜合工作、本職業務都進行詳細量化，實行千分考核。每項具體指標，既有量化了的工作要求，又有獎扣分的具體尺度，考核時只需對號入座，填表記分。具體參見劉鵬《數字化法院管理模式的有益嘗試——河南省桐柏縣人民法院建立全員位次管理體制的調查與思考》，登載于“中國法院網”，網址:http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id＝211404，訪問日期2014年11月30日。法院一般通過提取眾多“數據”來管理法官業務，但單純的精確管理具有簡單化、數量化、模型化、絕對化的特點，難以反映法官的主體性、案件審理的個體性、審判過程的創造性以及審判成果的滯后性，有可能引發不良的游戲行為。[2][美]理查德·A.波斯納:《聯邦法院——挑戰與改革》，鄧海平譯，北京:中國政法大學出版社，2002年，第238頁。同時，法官的世界觀、價值觀、職業道德觀等，也是無法精確的。如果以這種精確方式進行激勵，無形中淡化了審判過程的策劃與結果的有效性。二是過于偏重管理的剛性，缺乏靈活與彈性。剛性管理是法院人員管理的基礎手段，但是目前，法院管理過分依賴制度，一味強調制度在人事管理中的功用，[3]如成都市某基層法院就建立了多達7萬余字的管理制度，其原則以懲戒為主，動輒扣分，且制度剛性太強，加大了審判人員的辦案壓力，導致審判人員認為案件辦得越多就錯得越多，還不如不辦。審判一線的審判長無一人希望繼續從事審判一線的工作。該院人均案件數僅為70—80件，從案件數量上看工作量不大，但制度嚴格，層層檢查、考核、監督耗費了大量的人力、物力，增大了法院人員管理的內耗，使工作效率降低，審判人員工作的積極性、主動性降低。忽略了管理對象本身的內在需求與能動性。最終制度規定得不到管理對象的普遍遵從，管理的效能大大降低，甚至制度本身也被虛化。

3.評判程序與結果

如前所述，各地法院內部通常都比較注重法官業績管理，并且已經建立了一整套管理指標體系，但業績評判結果與綜合評判之間的聯系并不緊密，所有法院工作人員都適用行政性公務員管理制度，大家處在一個界限分明的行政等級體系之中，并以公務員的標準，即“德、能、勤、績”來考評。而真正體現法官職業差異的法官等級，主要根據所在法院的級別、行政級別、任職年限等條件去套，而且對福利待遇、職級晉升的影響不大。這種評判方式既強化了司法的行政化色彩，又有違司法的平等性，極不利于調動廣大一線法官的積極性。[1]何良彬:《中國司法改革和法院組織法完善研討會綜述》，《當代法官》2003年第4期。

(二)法院人員體系的現狀之維

法院管理歸根到底，就是在管人。因此，人，才是最根本而且最核心的要素。人員的情況，直接決定了管理的方式與手段。通過分析F市中級人民法院的人員狀況，筆者發現以下幾方面問題:

1.人員比例與變動。在F中院，法官與審判輔助人員比例失衡、人數倒掛，法官很難從審判事務性工作中脫身，專于審判，在一定程度上影響了審判工作的質量和效率。為緩解審判輔助人員不足的問題，F中院聘用大量的編外人員擔任書記員或法警等其他工作人員。由于聘用人員的經濟待遇較在編人員有較大差距，且缺乏晉升途徑，導致人員大量流失，審判輔助隊伍專業素質難以提高，嚴重影響了法院審判工作的整體提升。據不完全統計，2010年以來，F中院的政府雇員辭職人數達到75人，幾乎每年都有近1/5的輔助人員發生變更。

2.資源分布情況。F中院具有法官資格的人員有195人，除主要從事法院管理和案件審批工作的院領導外，還包括了審判執行部門的法官。審判管理、法律政策研究崗位上的法官以及司法行政崗位上的法官，后兩者我們通常稱為非一線審判執行部門法官，目前F中院此類法官的人數達到45人，占全體法官人數的23.08%。

3.人才年齡結構。雖然F中院法官的學歷較高，法學理論水平較為扎實，但由于審判工作需要的不僅僅是理論，還需要積累豐富的實踐經驗。從數據來看，F中院負責審判工作的法官中審判經驗不滿5年的法官比例達到31.06%，難以充分確保審判質量。

二、解構：表象問題的深層透析

一家法院能否留住人才，能否讓法官們公正審判，很大程度上取決于它提供了什么樣的環境與氛圍給干部員工。而環境氛圍又可以區分為幾個維度:

1.行政格局下的審批流程

雖然法官之間共同組成合議庭審理案件，但事實上起作用的是審批制下的承辦人制度。在這種制度下，案件主要是由承辦人負責，由于存在院長、庭長的審批程序，合議庭其他成員的責任基本虛化。在遇有疑難復雜案件的情況下，合議庭成員往往不是積極努力尋求解決問題的最佳途徑，而是逃避責任將問題上交，依賴行政領導的決定，其積極性難以調動，不利于案件質量的提高。而審判委員會權責不對稱，審、判割裂，審委委員行政化現象突出，專業性不強，難以保證審委會討論質量，同時也難以發揮其審判經驗總結和審判工作指導的職責。此外，行政化管理模式主導的審批制，造成審判責權利的不統一，風險節點增多，更容易出現“暗箱操作”，無法實現有效監督，現實中也難以保證法官們辦案的公正性。

2.模糊追求下的行為邏輯

目前，法院工作人員，尤其是法官的工資福利等待遇完全依行政級別而定，行政職務升遷成為多數法官追求的目標，嚴重影響法官對業務的專注度。同時，那些辦案經驗豐富、業務能力強的資深法官當上院、庭領導后，因忙于行政事務，難于集中精力辦案，陷入“多了一個領導，少了一個好法官”的怪圈。筆者隨機抽取幾名法官進行調研，發現他們普遍認為自己難從辦案中獲得成就感，建立起職業榮譽感、責任感和使命感，崗位文化的吸引力不足，這也是法官隊伍的不穩定的原因之一。據不完全統計，近5年來，F中院辭職、調往其他單位的一線辦案法官近20人。

3.狹窄通道下的人才流失

目前大部分法官等同于普通公務員，法院人財物管理依附地方，法官職級配備、職業待遇參照公務員的標準，不能反映法官職業的專業性和特殊性，致使法院的社會地位認同度不高。同時，法院里人才高度集中與素質良莠不齊的問題并存，大家都擠到行政晉升一條“道”上，好比高速路上車多擁堵，稍有空隙便爭相填塞，最終“高速”變“低速”，各類人員前進空間狹窄，人才流失嚴重。據統計，F中院30歲至40歲且工齡在5至15年之間的法官有50余人仍是科員級別，這一狀況與其他行政機關相比明顯在行政待遇方面落后較多。這些法官正處年富力強階段，且具有豐富的審判經驗，但由于個人在政治待遇及經濟待遇方面無法得到較為合理的滿足，工作積極性明顯受挫，甚至每年都會有法官因此辭職或調離法院。

三、挖掘：中國司法特有的行政化偏好

“人類的視野有限，如果我們總盯著手中的瑣碎事情，在某些時候，會看不見隱藏其間的普通因素，從而忽略了更大的真理，盡管它只是整個畫面的底色。”[1][美]卡多佐:《法律的成長——法律科學的悖論》，董炯、彭冰譯，北京:中國法制出版社，2002年，第6頁。那么，隱藏在人、制度和環境因素之下的“普通因素”或“底色”是什么呢?

(一)司法傳統的路徑依賴

經濟學領域的路徑依賴理論認為，在制度變遷中，存在著報酬遞增和自我強化機制，這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在往后的發展中得到自我強化，其他潛在的(更優)體系實際很難對它進行替代。當前法院管理模式存在的問題，與我國一直以來司法傳統的路徑依賴有著密不可分的關系。兩千多年“行政獨大、司法附庸”為特色的司法傳統，無論是對法院管理理論還是實踐，都產生了不可逾越的影響。因為我國沒有司法是獨立權威的觀念，所以根本不需要專業化的、客觀中立的司法官。

(二)司法職能的“工具”定位

我國現行的司法體制，是在大規模群眾運動和不斷強化指令性計劃的過程中發展起來的，司法始終未能獲得獨立的價值和定位，而主要是作為一種工具性的存在。當前，雖然我國提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略目標，但對于法院性質、司法權的性質、法院管理體制的特殊性等基本問題在《中華人民共和國人民法院組織法》中還沒有清晰的定位。除了“獨立行使審判權”，法院在職能上獲得了相對獨立的地位外，從管理方式和領導方式上，法院的工作方針仍停留在工具理性的“運動化”的模式當中。[1]左衛民、周長軍:《變遷與改革——法院制度現代化》，北京:法律出版社，2000年，第202頁。20世紀八九十年代，法院是每次“嚴打”運動的“排頭兵”，如今是城市拆遷的“先鋒隊”，都是將司法職能“工具化”最典型的表現。

(三)司法規律的認識缺失

簡單來講，規律就是事物的法則。司法活動作為人類高級的有意識的活動，一樣有其特別的規律。不難發現，當前人們對司法活動領域內的一些獨特規律，如法院職能的特殊性、法官身份的特殊性、法官職業要求的特殊性、法官職業保障的特殊性等，均未能形成確切的認識，也是造成當前法院人員管理問題的重要原因。由于整個社會也沒有形成尊崇法院、法官的氛圍，無論是社會公眾，還是黨政機關人士，往往都把法官當成一般公務員看待，法官的地位與普通公務員沒有差別，甚至由于法官行政級別晉升相對較慢，造成法官職業向心力弱，人員流失嚴重。

(四)“官本位”文化的強勢滲透

“官本位”作為一種社會現象，意味著當官就有尊嚴，有權就有一切。人們以官為貴，以官為尊，形成了以官職大小衡量人的價值、成就、地位的風氣。由此造就一種對權、官位、官員的崇拜和敬畏，進而導致長官意志、權力至上觀念和依附意識及其現象的盛行。人們把“升官”當成出人頭地的唯一途徑。在全國行政泛化的時期，在如此“官本位”社會風氣的強勢影響下，法院不可能獨善其身。在法院內部，法院與行政機關一樣具有相應的行政級別，評價法官成就的大小，特別是法官的自我評價，依據的不是其在審判工作中的貢獻和效果，而是其官位或級別的高低。

四、進路：人員分類管理改革的最大化矯正

以拋開現行公務員管理體制為切入點，逐步打破司法行政化、地方化弊端，建立符合不同序列人員職業特點的人員分類管理體制，是未來司法發展的必由之路。為此，應當設計一套科學、全面的人員分類管理體系，進行機制的最大化矯正。

(一)通過審判長負責制改革，建立符合司法規律的審判權力運行模式

法院人員分類管理改革，最終的改革目標指向是保障法院審判權的獨立公正高效行使，從而在更大程度上滿足社會對公正的需求。因此，當務之急是破除當前審判權運行機制中的行政化問題。筆者建議，可以從以下幾方面著手:

1.構建以審判長為中心的固定審判團隊。按照“1名審判長＋若干名合議法官＋若干名審判輔助人員或書記員”模式組建若干固定的審判團隊，賦予審判長在該固定審判團隊中的核心地位，由審判長帶領審判團隊審理案件。審判長對合議庭審理的案件全面負責，并要求審判長嚴格做到“三個親自”，即親自閱卷、親自開庭或參與庭審調查、親自審批法律文書，實現審判工作的專業化。

2.實施審判長獨立選任制和員額制。由人大常委會牽頭，設立獨立的審判長選任委員會，按照公平、公開、競爭、擇優原則，從現有法官隊伍中選擇優秀法官擔任審判長，與此同時，努力招攬法院和社會中的法律精英進入審判長隊伍。審判長員額一旦確定，原則上保持固定不變，只有在審判長員額出現空缺時進行增補。確定員額時，可以參考近5年來法院收結案件數與審判長合理工作量之間的實際規律等多種因素選出審判長。

3.實施審判長全方位考核、監督和保障機制。拋開一些法官無法掌控的因素，將主要考核指標壓至9項，原有的服判息訴率、上訴案件發改率、調解率等則都不在考核范圍內，僅作為分析指標加以觀察，減輕辦案以外不必要的負擔，且考核的結果不排序通報，只作為審判長確定年度考核等級、評先評優、晉職晉級的重要依據。與此同時，還得對審判長進行全方位、多角度的監督，并提供充足的制度和特質保障，確保他們廉潔司法。

(二)構建以審判為中心的法院內部組織架構

不可否認，法院行政管理制度的設置具有其自身的合理性，但是法院的行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度，造成正式審判制度的變形或扭曲，以及行政管理權對審判權運行的干預。因此，以審判事務和行政事務分離為原則，撤并內設機構，簡化層級結構，形成結構合理、配置科學、權責明晰的法院組織架構，成為下一步司法改革不可回避的問題。筆者建議:

首先，按照權力分離原則實施分類設置。下一步改革的推進，必須在合理區分審判權與行政管理權的基礎上，將內設機構劃分為審判部門、審判綜合部門和行政綜合部門三大類別，并確立審判部門在審判組織體系中的中心地位，從而形成以審判為中心、職能配置科學、權責明確清晰的法院組織架構。

其次，按照高效精簡原則進行職能整合。在實行審判長負責制改革的前提下，保留眾多的內設機構不利于消除審判工作中的行政化運作問題。因此，整合業務相關、職能相近的內設機構，應盡量減少審判庭行政建制，形成職能清晰、精簡高效的內設機構體系，才能盡可能破除當前審判權運行的行政化問題。

再次，按照分級設置原則有效縮減層級。各級法院應根據其職能定位的不同，對機構設置作出相應的調整。機構撤并后，除保留政治處主任、執行局局長(副處級)外，審判部門庭長可以由副院長兼任，其余部門負責人由副院長或紀檢組長、專職審判委員會委員兼任，從而裁減一層權力層級，弱化行政管理色彩。審判部門不配備副庭長等其他行政領導職數，可以有效解決庭領導利用行政管理權干預辦案的問題，實現扁平化管理、專業化審判。

(三)建立以職業化為方向的人員分類管理體系

參考外國及我國港澳臺地區的做法，公務員范圍通常是指政府機關工作人員，即使是部分把審判機關工作人員都統稱為公務員的國家(如法國)，也把法官及相關司法輔助人員列為不適用《公務員法》的公務員。不加區別地將法官納入公務員的范圍，進行統一管理，會淡化公務員制度的特點，也會給科學設定公務員的紀律、義務、管理規范等帶來諸多不便。

因此，拋開現行公務員管理體制，建立符合不同序列人員職業特點的人員分類管理體制，是未來司法發展的必由之路。根據法院工作的性質，遵循司法工作的規律，建議將法院人員劃分為三個類別，并按照不同各類的人員、崗位的特點將法院劃分為審判部門、審判綜合部門和行政綜合部門三大類別，將法院在編人員劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三大序列，不同部門和不同序列人員適用不同的管理模式。同時，圍繞審判權與法官的中心地位，我們還想將執行權的行使和司法警察的管理從法院職能中分離開來。

(初審:謝進杰)

[1] 作者陳陟云，佛山市中級人民法院黨組書記、院長。