增強法治理念 弘揚法治精神為全面推進法治公安建設打牢堅實的思想基礎*

□劉力偉

(浙江省公安廳，浙江 杭州 310009)

公安部部署開展執法規范化建設已經6年，省公安廳執法規范化建設會議每年都開，“全面推進依法治國”“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”“法治思維、法治方式”“治理體系和治理能力現代化”“公平正義”“嚴格規范公正文明執法”等字眼不斷地叩擊著我們的神經。法治從未以今天這樣的高度、廣度、深度介入我們的社會生活，這使我們深刻地感知到“法律是治國之重器”。近期，中央、省委、公安部對法治中國、法治浙江、法治公安建設作出了一系列重大部署，這不能不使我們聯想到浙江法治公安建設，聯想到我們的職責使命，在倍感振奮的同時，也倍感壓力。

一、一定要有法律至上的理念

公安機關是執法機關，一切行為都應當依法。可從現實執法情況看，各種不依法辦事或不嚴格執法的現象卻時有出現。為什么會這樣？最主要的原因是，少數民警頭腦里還沒有牢固樹立法律至上的理念。

我們強調法律至上，這是由法律的本質屬性決定的。法律是黨和國家經過實踐檢驗了的正確政策的定型化，是社會和人民群眾根本利益的體現，是由國家立法機關通過嚴格程序制定，并以國家強制力保證其執行的行為規范的總和。這里面有四層意思，一是法律是黨和國家經過實踐檢驗了的正確政策的定型化，即法律也是政策，而且是政策的定型化；二是法律是社會和人民群眾根本利益的體現，即法律的目的性和人民性；三是法律是國家立法機關通過嚴格的程序制定并以國家強制力保證其執行的，即法律的國家強制性，不同于一般的政策和社會道德；四是法律是各種行為規范的總和，即法律所特有的規范性。規范人們行為的有三大規范，即法律規范、政策規范、道德規范，法律規范處于最高地位。

雖然我們一再強調依法治國，但各種體現“人治”痕跡的非法治現象仍然存在。遇到問題時，習慣于聽領導怎么講，看上級文件有什么要求，不善于在法律中尋找解決問題的路徑；部署決策時，容易被特定的環境時空所左右，而把法律的規定和要求當成陪襯；處理具體事務時，礙于人情世故，折扣執行法律。針對諸如此類非法治現象，黨的十八屆四中全會特別指出，要學會運用法治思維和法治方式，要辦事依法、遇事找法、解決問題用法和化解矛盾靠法。

從宏觀的法律執行整體角度看，只要我們嚴格執法了，就能很好地體現黨和國家的意志，體現人民群眾的根本利益，體現法律本身應有的價值，這是三位一體的。但從微觀的具體執行行為角度看，我們通常又強調，在具體的執法活動中，把法律效果、政治效果和社會效果三者統一起來。這看起來是理論上的悖論，但從實踐看，這一問題又的確存在。產生這一問題的根源，是我們的一些執法者存在著機械執法或片面執法的現象。比如不及時作為、不充分作為、自由裁量不遵守比例原則、執法程序存在瑕疵、簡單粗暴執法等。這些不當的執法行為，損害了黨和政府的形象，損害了人民群眾對法律的信賴。

我們強調的嚴格執法，不僅僅是要求按法律規定的字面意思執法，而是要按照法律規定的原意執法。2012年全省公安機關執法規范化建設推進會暨“陽光執法”工作現場會指出，讀懂法律，不僅要讀懂法律規定的字面意思，還要讀懂法律規定背后的原理，最好能讀懂法律之所以如此規定和它的發展變化規律。讀懂法律，還包括把法律條文放到整個法律體系中去解讀，還原到產生這些規范的社會存在和社會生活中去理解。只有真正讀懂了法律，才能真正嚴格執法、真正樹立起法律至上的理念。

二、一定要有公平正義的天秤

法律正義有別于個人正義。法律正義是一種集體正義，看得見的正義，而個人正義則潛藏于每個人的內心，是一種個體正義，看不見的正義。通常我們把這種區別于法律正義的個人正義稱之為主觀正義。這里講的“公平正義”，就是個人正義。作為執法者，就要把法律正義轉化為我們每個人的內心正義；每個人的內心正義成色如何，必然影響到通過我們的執法行為而產生的法律正義。沒有內心正義，也就不會有法律正義。

一個合格的執法者，其內心的主觀正義與法律的客觀正義一定是高度一致的。如果他內心的主觀正義觀不能統一于法律的客觀正義觀，或者不知曉體現這種正義觀的法律規定，那么，他就不是一個合格的執法者；如果他雖然熟知法律規定，但卻按其自身的私利需要選擇性地適用法律，那么，他只是一個“訟棍”。從這個意義上講，內心正義不僅先于法律正義，而且更為重要。我在去年全省公安法治建設工作會議上講過，“司法實踐中，有些案件并不需要有多么高深的法律專業知識，僅憑職業良知和正義秉性，就能辨明是非，判斷曲直”。我們民警的一切執法活動都要出于公心，杜絕一切私利，每一個執法行為都要符合法律原意，符合法律授權的目的。

內心正義不僅先于法律正義，而且還是實現法律正義的源動力和必經之路。作為一名警察，首先要有嫉惡如仇的正義感，有敬業愛民的事業心，其次才是知法、懂法、守法和善用法律者。正是基于這樣的認識，2013年全省公安機關“學習貫徹習近平總書記重要批示精神，堅守防止冤假錯案底線”座談會提出，我們仍要一如既往地堅持“命案必破”和“絕不冤枉一個好人，也絕不放過一個壞人”的理念。有人說我們這個觀點錯了，實踐中不可能絕對做到“命案必破”和“絕不冤枉一個好人，也絕不放過一個壞人”，并指責說正是這一錯誤的認識，才導致了不少冤假錯案的出現。到底孰是孰非？我堅持認為，人一定要有一種精神，有追求和目標。盡管做不到“絕對”，但一定能無限接近；放棄了目標和追求，那就會喪失內在的動力。把目標當成指標是錯的，失去追求的目標那就更錯。

內心正義是促進民警積極履職的源動力。“學習貫徹習近平總書記重要批示精神，堅守防止冤假錯案底線”座談會后，省公安廳黨委下發了一個要求全省公安機關和民警“鐵肩擔案、鐵律辦案、鐵證定案”的“三鐵”文件，首先強調的就是“鐵肩擔案”。我們是警察，依法履職是我們的職責所在；我們是人民警察，為民執法、為民辦案是我們應盡的天職。現在法治對執法活動的規制越來越嚴，人民群眾的要求越來越高，執法辦案的任務也越來越重，缺乏必要的法律知識固然不行，但如果缺乏責任心，缺乏內在的公平正義感，那問題就嚴重了。也正是因為這些原因，去年省公安廳又出臺了《浙江省縣級公安機關執法辦案積分制》，鼓勵民警積極辦案、勤于履職，也就是要求民警內心有公平正義的天秤。

三、一定要有嚴格程序的規制

法律可分為實體法和程序法兩類，程序法的一個主要功能就是保障實體法的切實執行。長期以來，我們不少民警都有一個毛病，那就是重實體輕程序，經常自覺或不自覺地回避或規避程序的約束，有時甚至出于內心的憤慨，而有意違反法定程序。這肯定是錯誤的。我們是執法者，執法的目的是彰顯正義，讓全社會都看到明明白白的法律正義。這種正義既包括客觀公正，也包括程序公正。由于客觀公正是對過去案情的復原或重現，在實踐中難以完全吻合，因此，這種客觀公正又是相對的。但對于程序公正而言，則是當前的、眼下的，因此，程序公正的要求是絕對的。如果我們不重視程序公正，那么，不僅會使客觀公正難以保障，而且還因我們自身的程序違法行為，導致社會對法律尊嚴的漠視，造成人們對法律信仰的缺失。

前段時間有一則報道，說某地公安機關擬刑拘某一身為人大代表的犯罪嫌疑人，向該人所在人大常委會提請批準。從報道反映的案情看，刑拘是完全合法和必要的，但該人大常委會沒有批準。某地公安機關收容教育了一名因多次賣淫、屢次查處的失足婦女，該婦女向其所在地的法院提起訴訟，該法院以公安機關“適用法律錯誤”為由，撤銷了公安機關的決定。從這兩起案件看，我們明顯感覺到，公安機關在適用法律上（尤其是實體法上）是正確的，錯誤的是人大常委會的不批準和法院的判決。但問題是我們該如何執行？我認為，既然人大常委會沒有批準刑拘，那我們就不能執行刑拘；既然法院判公安機關“適用法律錯誤”，那我們就應該立即放人。至于如何解決錯誤決定和判決問題，那是另一回事。

黨的十八屆四中全會《決定》發表以來，嚴格執法、公正司法的要求提到了一個全新的高度，執法司法體制機制改革全面推進。對此，我們要有清醒認識，跟上時代發展的步伐，尤其要重視證據裁判和無罪推定或疑罪從無理念的確立。有人認為，這兩條是對法院的要求，對公安機關不適用。這是對這兩條原則的誤讀。所謂“證據裁判”，是指所采取的一切法律行為、法律手段都要有證據證明。立案要有證據、認定某人是犯罪嫌疑人要有證據、采取強制措施要有證據、移送檢察院審查起訴也要有證據，沒有證據不行。所謂“無罪推定”或“疑罪從無”，是指在沒有確實充分且合法的證據證明之前（以及在法院作出判決前），不得認定嫌疑人（被告人）有罪。首先，“無罪推定”是對人而言的，不是對事的。例如，某一殺人案是客觀存在的事實，但認定某人實施了殺人行為，必須有充分證據。證據不足，就不能認定，就應推定該人無罪。其次，“無罪推定”是對人并就結論而言的，不是過程。例如，我們對某一嫌疑人開展一系列偵查活動，這是個證明過程，而要作出該嫌疑人是否就是罪犯的認定時，則必須有充分的證據。證據不足的，必須推定無罪。

另一個要特別重視的是“以審判為中心”。客觀地說，前些年的刑事訴訟活動，的確基本上都是“以偵查為中心”的。“以審判為中心”，不是說以其他刑事訴訟活動或階段為輔。刑事訴訟法規定的公、檢、法三機關在刑事訴訟活動中“分工負責、互相配合、互相制約”的原則沒有變。“以審判為中心”，強調的是所有的刑事訴訟活動，包括公安偵查和檢察院審查起訴，都要圍繞審判需要來開展和進行，未經法院質證的事實證據，一律不采信；認定被告人是否構罪、構成何種犯罪、是否需要給予刑事處罰及給予何種刑罰，都必須經過法院的審判。總結以往的教訓，公安機關要特別警惕的是“非法證據排除”問題。

四、一定要有責任落實的擔當

浙江的執法規范化建設，總體而言，認識是到位的，措施是扎實的，成效也是明顯的，贏得公安部授予的“執法規范化建設領頭羊”殊榮，得到全國公安機關一致認可。因此，我們今天再來講法治公安、講執法規范化建設，就要有更新更高的認識和要求。依法治國是什么、法治公安有什么、執法規范化建設抓什么，中央、省委的《決定》和公安部的文件都已經明確，省公安廳也作出了具體部署，現在的問題是抓好落實。

抓落實，首先要抓思想認識的落實。執法規范化建設是全省各級公安機關和廣大民警的共同責任，各級公安機關的領導要身先士卒、率先垂范，擔當起第一責任人的重任。在抓思想認識落實的過程中，既不能把上級的文件、領導的講話改頭換面，照抄、照講一遍，搞照本宣科；也不能把以前的東西搬出來，貼上現在的用語標簽，搞照貓畫虎；更不能講的是一套，做的又是另一套，搞葉公好龍。

抓落實，還要抓全警工作任務的落實。執法規范化建設是全省各級公安機關、各警種、各部門的共同責任，大家都有任務、有要求，不能簡單地理解為主要是法制部門、或者還包括其他具體承擔執法辦案任務的警種的責任，政工、科信、后勤等服務部門都有各自的責任。這一點，在《全省公安機關深化執法規范化建設實施方案》中講得很清楚。要把這種責任明確落實到各級公安機關的工作部署中去，落實到各警種的條線工作指導中去；進一步完善上下級公安機關之間，以及公安機關與各警種之間的《執法責任書》，強化責任落實；進一步完善《浙江省公安機關執法質量考核評議實施辦法》，加強對執法活動全過程的監督管理；逐年分解法治公安建設的各項目標任務，使其始終保持旺盛的上升勢頭。

抓落實，更要抓責任追究的落實。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出，“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系”。對法治素養好、依法辦事能力強的干部，要優先提拔使用；反之，則要批評教育，不改正的要調離領導崗位。今年是全面推進法治公安建設的開局之年，意義和責任都特別重大。作為領導干部一定要謀劃好開局之年的工作部署。法治工作是一項系統性很強的工作，涉及諸如制度建設、執法流程管理、監督和責任追究，以及民警的執法能力和素質等各個方面。年底，省公安廳要對各地、各警種執法規范化建設情況進行嚴格考核，兌現獎懲；對履職不到位的，一律追責。一個地方的執法規范化建設沒有搞好，首先要追究公安機關負責人的第一責任。