新形勢下扎實推進重大決策社會穩定風險評估工作的調查與思考

□楊 敏，施海軍，耿丹櫻

（中共嘉興市委政法委員會，浙江 嘉興 314000）

加強源頭預防，從根本上消除不穩定因素產生的條件和土壤，是維護社會穩定的治本之策。開展社會穩定風險評估，可以實現社會矛盾由被動調處向主動化解、事后處置向事前預防、治標“謀事”向治本“謀勢”的轉變和突破。嘉興市社會穩定風險評估工作通過試點逐步走上規范化道路，筆者結合全市及周邊地區開展社會穩定風險評估工作的情況，對新形勢下進一步加強和推進社會穩定風險評估工作作一些探討。

一、重大決策社會穩定風險評估的定義、范圍及意義

（一）重大決策社會穩定風險評估的定義。重大決策社會穩定風險評估，目前沒有明確的定義表述，筆者將其定義為：將社會穩定作為保護的對象，依據一定的價值標準，運用科學的技術和方法，對重大決策事項的實施將給社會穩定帶來的影響進行定量與定性的分析評估，通過評估，識別社會面臨的各種風險，分析風險概率的大小及成因，制定消減和控制風險的有效措施，采取積極手段將風險造成的影響降到最低程度的過程。社會穩定風險評估是重大事項決策的重要參考和依據，是監控重大決策質效的重要手段，是管理社會風險的有效措施。

（二）重大決策社會穩定風險評估的范圍。包括政府行政行為中關系到群眾切身利益或集體利益且涉及面廣、容易引發社會穩定問題的重大決策事項，如，要求以國家的現行法律、法規、政策為依據，以涉及政策調整、利益調節的群體為保護對象，以兼顧現實利益和長遠利益為標準，以社會穩定風險可承受程度為基準，圍繞重大決策、項目、事項的合法性、合理性、可行性及可控性等四個方面開展社會穩定風險評估工作。

（三）開展重大決策社會穩定風險評估的意義。一是有利于從源頭上預防和減少社會安全隱患，增強防范化解社會矛盾的能力。開展社會穩定風險評估，能夠使各級黨委、政府對重大決策、項目、事項的全程情況把握更加全面具體，能夠抓住矛盾的主要方面，對容易引發不穩定因素的關鍵環節和重點問題進行全面預測化解，可以有效防止因重大決策、項目、事項的紕漏給社會穩定留下安全隱患。二是有利于保障和促使重大決策、項目、事項的順利推進，保障經濟社會快速發展。開展社會穩定風險評估的目的是維護社會穩定，但最終目標還是為了促進發展，沒有穩定的社會環境，改革、發展就無從談起。由于社會穩定風險評估在先，考慮和解決群眾訴求在先，矛盾防范化解在先，及時有效的矛盾化解為重大決策、項目、事項的實施掃清了障礙。三是有利于增強依法行政的意識和提高決策的科學化、民主化水平，提升黨委、政府的公信力。通過問卷調查、聽證座談、走村入戶訪問等形式，能保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，增強政策的透明度和各級領導干部和職能部門的法治意識，減少工作中的隨意性和盲目性，防止暗箱操作。

二、嘉興市開展重大決策社會穩定風險評估工作的現狀

（一）建立社會穩定風險評估工作領導機構和相關組織。為加強對社會穩定風險評估工作的組織領導、指導協調和督促檢查，推動社會穩定風險評估工作的落實，嘉興市委、市政府專門成立了市重大決策社會穩定風險評估工作領導小組。市“兩辦”下發了《關于成立市重大決策社會穩定風險評估工作領導小組的通知》。領導小組辦公室負責全市社會穩定風險評估工作的機制建設、檢查指導等工作。市委政法委設立了穩評指導處，組織協調全市的社會穩定風險評估工作。市級各相關部門相應成立了社會穩定風險評估工作領導小組和組織機構，明確責任處室和聯系人，切實抓好社會穩定風險評估各項工作措施的落實，保障全市社會穩定風險評估工作深入扎實開展。

（二）健全社會穩定風險評估工作制度規范。自2009年以來，嘉興市積極探索社會穩定風險評估工作的新思路、新方法，不斷改進、完善、健全社會穩定風險評估工作制度規范。先后下發了《嘉興市重大事項社會穩定風險評估辦法（試行）》、《關于認真組織開展重大事項社會穩定風險評估工作的通知》、《全面推行重大事項社會穩定風險評估工作的意見》等文件。幾年來，基本每年都出臺規范社會穩定風險評估工作的相關文件。2012年1月，經中央和國務院批準，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》，對開展社會穩定風險評估工作提出了 “全覆蓋”、“應評盡評”的工作目標。同年5月，省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于印發〈浙江省重大決策社會穩定風險評估實施辦法（試行）〉的通知》。在5月下旬全省召開專題電視電話會議之后，嘉興市委政法委及時向市委領導建議，盡早出臺嘉興市社會穩定風險評估實施細則，并圍繞提高評估的針對性、實效性進行深入調研。同年12月，下發了《嘉興市重大決策社會穩定風險評估實施細則（試行）》，2013年，又相繼出臺了《關于進一步規范重大決策社會穩定風險評估工作程序表的通知》、《市重大決策社會穩定風險評估專家組管理辦法》、《市重大決策社會穩定風險評估責任追究辦法（試行）》等制度和規范性文件。

（三）推進社會穩定風險評估信息化管理平臺建設。以建設資源集中的網絡化綜合信息系統為起點，設計了嘉興市社會穩定風險評估信息化管理平臺軟件，在嘉興市黨政信息網中設立了社會穩定風險評估工作平臺。對各部門開展的社會穩定風險評估工作的綜合性信息進行計算機集中管理，為社會穩定風險評估工作人員提供資源共享的信息應用系統，提高了工作效率和統計的準確性，加強了對各地、各部門社會穩定風險評估工作的監督、檢查。

三、嘉興市重大決策社會穩定風險評估工作主要特點和成效

（一）注重統一思想，風險評估意識不斷增強。對風險評估工作，全市7個縣（市、區）能統一思想，整體推進良好，基本做到了“四個明確”：一是評估意識明確。堅持以人為本，堅持科學發展，堅持民主法治，把社會穩定風險評估與推動科學決策、依法治市有機結合起來，逐步形成有效協調利益關系的社會穩定風險評估工作體系。二是評估范圍明確。與人民群眾切身利益密切相關、影響面廣、容易引發社會不穩定問題的重大政策和重大工程項目等決策事項，都組織進行經濟效益和社會穩定風險“雙評估”。三是評估目標明確。以維護社會和諧穩定為目標，分析決策事項是否做到公開、公平、公正，研究決策事項是否可能引發嚴重影響社會穩定的問題，提出應對出現不穩定問題的措施。四是評估主體明確。各地均明確規定重大決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門是負責組織實施重大事項社會穩定風險評估的責任主體。

（二）注重完善機制，風險評估工作不斷規范。市維穩辦認真分析了有關群體性事件和集體訪事件的成因、規律和處置過程中的經驗教訓，摸排當前還有哪些涉及群眾利益的問題容易引發不穩定事件等，進一步完善風險評估機制、規范程序，總結推廣了社會穩定風險評估的“五步”基本工作法，使風險評估工作便于操作，更加符合嘉興市實際。同時，通過及時下發社會穩定風險評估工作實施細則，對評估范圍、評估內容、評估主體作了進一步細化，增強了評估工作的針對性。按照“屬地管理”和“誰主管誰負責、誰評估誰負責、誰決策誰負責”的原則，進一步明確了責任主體，同時將比較重要的評估主體一一在細則中加以明確，加大了評估主體的工作責任。

（三）注重突出重點，風險評估范圍不斷拓展。將社會穩定風險評估的適用范圍從原來側重的重大決策、重大政策、重大項目、重大改革措施等方面延伸到重點工作領域，將單純的行政方面評估擴大到公共安全、司法等方面評估，并進一步豐富了評估內容。致力于轉變工作方式，提升工作層次，對評估工作把握的原則、評估的范圍、評估的主要內容和相關程序進行了明確和規范。著重把握以人為本、促進發展和民主法治三項基本原則。通過健全社會穩定風險評估機制，加強信息預警研判，做到關口前移、重心下移，超前防范和化解社會穩定風險。

（四）注重督查考核，風險評估實效不斷顯現。在平時加強督察指導的基礎上，市維穩辦專門下發通知，對當年承擔有關建設項目的責任單位開展建設項目社會穩定風險評估工作情況抽查，并視情對抽查情況進行通報。通過此舉抓源頭、重過程、看結果，把責任落實到具體實施單位，把考核延伸到項目全過程。同時，把重大事項社會穩定風險評估工作列入平安、綜治和維穩考核的重要內容，有效地推動了工作。通過開展重大決策社會穩定風險評估工作，全市上下立足源頭維穩，將重大事項實施中可能引發的社會矛盾減少到最低限度，重大事項、重大項目、重大決策推進過程中的不穩定隱患得以消除，經評估后啟動的項目進展順利，實施過程中沒有引發群體性事件，社會矛盾得到化解，保障和推進了項目的順利實施，確保了如國家重點工程——滬杭高鐵建設、東方學院入遷、軍民兩用機場籌建、“兩新”工程推進、公交運營機制改革等重大決策順利實施，實現了經濟效益與社會穩定的雙贏。4年來，全市共完成社會穩定風險評估項目863個，社會穩定風險評估質效穩定，逐步形成了具有嘉興特色的社會穩定風險評估工作長效機制。

四、當前開展重大決策社會穩定風險評估工作存在的主要問題

2010年以來，全市共開展社會穩定風險評估項目926個，涉及項目、建設、拆遷、征地、環保等領域。工作中發現，當前開展社會穩定風險評估工作主要存在以下問題。

（一）社會穩定風險評估工作發展不夠平衡。經過4年多的努力，重大決策社會穩定風險評估工作在全市得到了較好的推廣，但各地、各部門之間在對社會穩定風險評估工作的重視程度和工作的推進上存在不均衡現象。縣（市、區）要總體好于市級部門（單位）。市級部門（單位）評估的主體意識不強，應評未評比較普遍。市級機關部門由于承擔的維穩責任較小，對社會穩定風險評估工作總體推進力度相對較弱。由于社會穩定風險評估工作還沒有自上而下形成體系，導致工作開展更多地依靠溝通對接完成，推進效率較低。從業務層面上看，全市社會穩定風險評估工作尚處在粗放型評估階段，亟須細化和規范。有的部門（單位）在年初未對年度安排的重點項目進行梳理篩選，就制定當年的重大決策社會穩定風險評估工作計劃，導致應評未評的情況時有發生。

（二）社會穩定風險評估工作程序不夠規范。總體來看，評估工作程序不夠規范，評估結果運用也存在著較大差距。社會穩定風險評估的最終目的是將維穩關口前置，及早盡快地發現矛盾問題、解決矛盾糾紛。但是在實際操作中，少數責任單位在評估報告通過后，對可能發生的各類矛盾糾紛和不穩定因素排查化解不力，對新問題新矛盾沒有及時進行分析、研究，適時作出調整，提出應對舉措，致使小問題積累成大矛盾。還有個別職能部門為了保證重大項目建設進度，在項目論證、審批、推進等環節存在瑕疵的情況下倉促上馬，甚至采用“先上車、后買票”的方式，事后象征性地進行評估，嚴重違背了重大決策進行社會穩定風險評估的工作宗旨。

（三）社會穩定風險評估專業力量尚嫌不足。由于目前社會穩定風險評估工作按照“誰主管、誰評估”、“誰審批、誰評估”的原則進行，工作人員存在著專業不熟、業務不精的現象，想評估卻又不知道如何評估，或是評估后沒有專人負責后續跟蹤工作，不能及時發現并解決決策實施過程中出現的問題。至目前，嘉興市除市委政法委設立穩評指導處、嘉善縣委政法委設立穩評辦公室外，其余縣（市、區）尚未建立社會穩定風險評估專職機構、安排專職人員。社會穩定風險評估工作沒有專門機構、專業人員是導致目前社會穩定風險評估工作質量不高、地區差異大的主要原因，也影響了嘉興市社會穩定風險評估工作的推進力度。

五、當前開展重大決策社會穩定風險評估工作存在問題的原因分析

（一）思想認識不到位，評估理念滯后于社會發展。建立重大決策社會穩定風險評估機制，從源頭上預防和減少不穩定隱患和問題，是維穩工作在指導思想、思維方式和工作方法上的一次跨越。嘉興市社會穩定風險評估工作從起初的“做不做”到現在“必須做、怎么做”，理念和實踐度過了磨合期。客觀地講，雖然社會穩定風險評估工作在全市各個層面都得到了重視，但是重視的程度不盡相同。絕大多數領導對此項工作高度重視，但少數人員思想不夠重視，工作積極性不高；主管領導重視，但其他部門領導工作意識相對淡薄，還有些部門領導擔心開展社會穩定風險評估工作，事前設置一定程序，會增加工作環節，降低行政效率，影響發展速度，存在畏難情緒；少數基層領導抓穩定工作的思想意識不強，工作缺乏系統性、前瞻性，致使風險評估工作推進遲緩。

（二）運行機制不健全，評估模式有改進空間。目前大部分評估主體為部門內部人員臨時組成的評估工作小組，采用的是“內部自評”的評估模式。實踐中發現，采用“內部自評”評估模式的優勢在于評估主體可以使決策、項目、事項的制定者、執行者和評估者結合在一起，掌握的信息全面可靠，從而使評估工作可以建立在第一手資料上，得出的結論也較為全面，能及時發現存在的問題，也可以有針對性地解決問題。但是，它也有一定的弊端，如一些部門認為自己既當裁判員又是運動員，想怎么裁、想怎么判都可以；受到決策者的觀點影響，個別評估部門不能獨立、客觀、公正地做出判斷；個別部門免不了要受到自身立場的影響，容易將社會穩定風險評估流于形式，導致一些有嚴重影響社會穩定隱患的工程帶病上馬。

（三）評估技術不達標，能力建設亟待加強。當前社會穩定風險評估面臨的最大困難就是評估專業化要求與非專業化操作之間的矛盾。社會穩定風險評估作為一門科學，它是科學性與技術性相結合的工作，工作人員要經過專門的、系統的學習培訓，才能保障評估過程的科學與嚴謹。當前既無專業的培訓機構也無專職的評估人員，可供參考的評估數據庫也亟待積累，存在評估質量不高，評估結論定性不準的現象。

（四）法律制度不完善，立法保障亟需跟上。當前推進重大決策社會穩定風險評估面臨的最大阻力是缺乏法律保障，立法的空白導致許多重大項目、事項在決策審查審批時把社會穩定風險評估工作給忽略掉、遺漏掉，導致部分決策事項出現合法但不合理、不可行現象，為社會穩定留下隱患。

六、新形勢下推進社會穩定風險評估工作的思路及對策

發展是第一要務，穩定是第一責任。新形勢下推進社會穩定風險評估工作必須按照“黨委政府主導”、“誰主管誰負責”和“屬地管理”的評估原則，把社會穩定風險評估作為上議程、作決策、批項目的前置條件，著力從源頭上預防和化解社會矛盾，最大限度地減少不和諧因素，保障和促進經濟社會又好又快發展。

（一）進一步更新思想觀念，確立社會穩定風險評估工作的基礎地位。

一是加強組織領導，明確層級任務。逐步建立起省、市、縣（市、區）、鎮（街道）四級地方黨政主要領導為第一責任人的社會穩定風險評估領導機制，明確目標定位，及時解決工作中遇到的困難和問題，提供必要的工作保障。

二是加強業務培訓，提升評估質量。為確保社會穩定風險評估工作整體推進，各級黨委、政府應當肩負起責任，定期組織從事社會穩定風險評估工作的人員參加有針對性的業務培訓，要從走訪技巧、問卷制作、調查分析、綜合研判等方面著手加強培訓，逐步建立起強有力的評估專業隊伍。要大力加強重大決策社會穩定風險評估技術的基礎研究工作，積極借鑒目前國內外先進的社會風險預評估技術和方法，最大限度地保證評估結論的科學性、前瞻性和對策建議的可操作性。

三是摒棄短期行為，實現長遠規劃。維護社會安全穩定是經濟社會健康發展的前提，各級黨委、政府要牢固樹立起“在發展中維護穩定、在穩定中實現發展”的理念。堅決防止“短期作業”，要抓住當前深入推進社會穩定風險評估工作的契機，全面梳理社會穩定風險評估工作中存在的問題與不足，采取針對性措施，建章立制，長遠規劃，著力解決影響社會穩定風險評估深入開展的源頭性、根本性、基礎性問題，走一條社會穩定風險評估工作規范化之路。

（二）進一步完善穩評體制，建立符合本地實際的工作模式。

一是處理好責任主體與業務部門的關系。要確保社會穩定風險評估取得成效，當前主要的任務是健全“黨委統一領導、政府組織實施、主管部門具體負責、相關部門聯動配合、維穩部門監督指導”的組織領導體制。逐步建立起決策、評估、監督相對獨立的運行機制，黨委、政府對重大決策事項社會穩定風險評估工作負總責，把風險評估的結果作為決策的重要依據，把防范風險的措施作為立項審查的重要內容，把風險防范與項目規劃統籌考慮，切實防止因決策失誤和工作不當引起社會不穩定；主管部門開展社會穩定風險評估時要堅持實事求是，不回避問題，不懼怕困難，堅持超前預測問題，超前化解矛盾，超前防范風險，超前做好處置預案，為黨委、政府提供真實可靠的社會穩定風險評估報告，供決策層科學決策；各級維穩部門是社會穩定風險評估的監督、指導、協調機構，必須迅速建立起強有力的監督、指導、協調工作機制，確保社會穩定風險評估工作有序推進。

二是處理好“條評”與“塊評”的關系。當前的風險評估體制建設應著眼于“條評”建設，即從省級各部門著手，自上而下地細化本部門、本系統開展社會穩定風險評估工作的具體意見和實施辦法，根據不同社會風險，在環境保護、征地拆遷、涉農利益、教育醫療、企業改制、安全生產、食品藥品安全、社會管理等重點領域，分門別類制定專項評估辦法，采用特定的評估操作程序，形成系統的配套制度體系，有針對性地進行風險評估。這樣便于市、縣（市、區）各業務部門開展有針對性的社會穩定風險評估工作。各級黨委、政府應做好本行政區域的重大決策、項目、事項“塊評”機制建設，根據“條”和“塊”的不同權力，正確處理好“條評”與“塊評”的關系。省級黨委、政府盡快制定實施社會穩定風險評估工作的總體指導意見，明確省、市、縣三級和各部門條線在社會穩定風險評估過程中的工作任務、職責和要求，為社會穩定風險評估工作在“條”與“塊”的關系上指明方向。

三是處理好內部評估與外部評估的關系。在評估模式的選擇上，評估責任主體不能一成不變地選擇“內部自評”模式或是單純地聘請外部專業機構評估。理想的評估形式是評估主體選擇以內部評估為主、外部評估為輔的評估形式。通過內外互補，得出更為科學準確的評估結論。

（三）進一步完善運行機制，著力提升社會穩定風險評估工作效能。

一是建立跟蹤評估工作機制。跟蹤評估是指對重大決策事項實施過程中進行動態跟蹤評估。在實際評估過程中發現，任何一項評估都不是一次就能完成的，評估報告只是分析了其某一時期、某一階段的情況及可能引發的涉穩問題，要切實防止產生新的矛盾、新的問題，應建立社會穩定風險跟蹤評估機制，對評估事項不同時期、不同階段出現的突出問題，有針對性地、有重點地進行跟蹤評估。通過跟蹤評估，最大限度地從源頭上控制不穩定苗頭的升級和涉穩事件的發生。

二是完善考核激勵工作機制。在考核導向上，按照主觀和客觀評價相結合、結果性考核與過程性考核相結合的原則，建立權責明確、內容清晰、操作性強的考核機制，將工作績效與政治榮譽、經濟利益掛鉤，切實通過考核提高工作積極性和工作效率。

三是建立責任倒查工作機制。責任倒查機制是確保社會穩定風險評估機制落到實處的重要環節。對不落實社會穩定風險評估機制，對社會穩定造成嚴重影響的，要嚴肅追究相關責任人的責任。建議在出臺責任追究機制的基礎上，適時出臺針對性較強的《社會穩定風險評估責任倒查辦法》，對責任追究的組成機構、目標任務、責任調查要求和責任追究工作程序加以明確，保證社會穩定風險評估責任倒查機制有依有據，真正從源頭上破解社會穩定風險責任追究難的困局。

（四）進一步加強法治建設，確保社會穩定風險評估工作的長效持續。加強社會穩定風險評估制度的立法建設是必須的，也是必然的。社會穩定風險評估制度從根本上講，是一套約束政府行政行為、對行政權力進行監督的制度。單憑黨委、政府的規范性文件還不能全方位推動這一制度的真正實行，要保證這一制度能夠在那些事關人民群眾切身利益的重大決策事項中實行，就必須將社會穩定風險評估工作納入法治建設。所以，依法開展社會穩定風險評估工作，這是依法治國的要求，也是社會穩定風險評估作為一項基本制度長期存在的必然要求。就現階段而言，建議相關立法部門著手開展社會穩定風險評估立法可行性調查研究，將社會穩定風險評估納入立法工作項目。期待在不久的將來出臺社會穩定風險評估專門法或在統一的行政程序法中加以規定。