道路交通安全違法行為數認定研究

□張 明

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

一、問題的提出

案例一：2008年9月，北京市公安局公安交通管理局豐臺交通管理支隊發現，汪某所駕駛的車輛未按規定放置環保合格標志、有效的檢驗合格標志和保險標志，認定汪某分別存在機動車未按照規定放置環保合格標志、未按規定放置保險標志、未放置有效的檢驗合格標志三項違法行為，原告不服，起訴至法院。法院經審理認為，未按照規定放置環保合格標志、有效的檢驗合格標志和保險標志，屬于未依法放置標志的同一違法行為，應作為一種違法情形進行處罰，并建議被告改變具體行政行為。在被告撤銷處罰決定后，原告主動申請撤回起訴。①

案例二：2007年3月，王某駕駛電動自行車在34線發生交通事故。奉化市公安局交警大隊認為，王某分別存在未取得駕駛證駕駛機動車、駕駛機動車未懸掛機動車號牌和駕駛機動車轉彎時不讓直行的車輛、行人先行的違法行為，并分別處罰，而王某認為，“處罰結果違反一事不再罰原則。處罰決定書認定的三個違法事實，其實只有原告騎行電動車一個客觀事實，只是這個事實按照被告的說法同時存在三個違法行為，但是根據一事不再罰的行政處罰原則，被告只能作出一次罰款的決定，被告分別處以罰款的決定顯然違法。”奉化市人民法院判決支持交警大隊的處罰，判決意見認為，“被告依據原告三處交通違法行為，分別作出處罰，并無不當。”

案例三：2006年11月，原告成某駕車行駛至沈吉高速公路吉林方向30公里、38公里和48公里處時，分別被測速儀器抓拍，后被高速公路交警撫順大隊以超速行駛為由，處以三次超速罰款。原告不服提起訴訟，訴稱，其超速行駛的狀態是連續性的，故應視為超速駕車行為是一次違法行為，而不是三次違法行為。新撫區人民法院認為，被告根據路況在相距八公里以上的間距設立合法的交通技術監控設備是合理的。在合理的運行間隔區域對原告記錄的三次超速行為，均符合超速行駛這一違法行為的構成要件，據此分別作出的處罰沒有違反法律規定，且具有合理性，依法駁回了原告訴訟請求。②

歸納上述案例的爭訴焦點，實質上均是道路交通安全違法行為數的認定問題。該問題在理論層面實際上是如何正確理解我國《行政處罰法》第二十四條規定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，即學理上所稱的“一事不再罰”或“一行為不二罰”原則中的“一事”、“同一違法行為”或“違法行為數”的認定問題。行政處罰決定的發動在于行為數的認定，究竟能處一個還是多個行政處罰，會對個體權益產生切實影響，但對此難題之內涵，法律卻未予以明確，長久以來，沖擊依法行政的威信和行政法治的建成，其影響不可忽視。

二、道路交通安全違法行為單復數認定的理論基礎

《行政處罰法》第二十四條規定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，學術上簡稱“一行為不二罰”③，認為源于古羅馬共和國時期的“一事不再理”原則或美國憲法修正案第五條的“雙重處罰禁止”規定④，這個原則后來逐漸發展到行政法領域，隨著社會法治的發展，人們逐漸認為“一行為不二罰”原則乃“現代民主法治國家之基本原則”。⑤梳理歸納國內外學說、理論及實踐觀點，對“同一違法行為”的認定，大致呈現兩種觀點：一種是傾向以“自然考量”為視角認定違法行為單復數；一種傾向以“法規范”視角認定違法行為單復數。

（一）傾向以“自然考量”為視角認定違法行為單復數。該觀點認為，應從自然意義的角度，借助于動作、結果等自然存在的要素的數量來判斷行為單復數。典型學說觀點有以下幾種。

1.我國學者論著中的違反行政管理秩序說認為，《行政處罰法》第二十四條中“同一個違法行為”中所違反的“法”應做廣義理解，不是指具體某一部法律，而是包括所有屬于行政法部門的法律。舉例來說，某行為同時違反了《消防法》和《道路交通安全法》，但是這兩部法律都屬于行政法，因此，就屬于同一違法行為。因為，行政管理活動、行政管理秩序和由此設定的行政權是一個整體，不能因具體行政法律規范的不同或者是執行機關的不同而分拆為若干行政管理秩序和行政權。⑥因此，對一個行為，不論是違反一個還是多個具體行政法規范，實際屬于法律適用中的法規競合問題，就只能給予一次處罰。

2.德國行政罰理論中的“自然意義之一行為”指 “一個行為決意”，而以身體動作所實現的“一個意思活動”。⑦例如，開一槍射擊，抑或朝人刺上一刀。這是“行為單數”的最基本單位，在法律上的評價，也恒為一個行為，并無再割裂、支解觀察之可能。此外，更重要的是，此種單一行為的結果，縱使因此造成多數法益的破壞，也無礙其成立為“一個”行為。

3.我國臺灣地區行政罰理論借鑒與發展了德國行政罰理論，進一步詳細闡述判斷自然單一行為至少應有三個要素：一是單一或同種類的意思表示，是指不管行為人之外在行為形式為何，只要是一個意思決定支配的身體行動就應該是同一行為。二是時空緊密關聯，是指依通常經驗判斷，該各行為因時空緊密而難以分辨前后關系者，則將其視為一行為，否則應屬數行為。之所以強調時空緊密關系的原因在于，客觀上若分割數個行為加以評價則違反自然。三是以第三者的觀察為準，即以非當事人角度觀察，這些行為間無法分割為數行為時，應視為一行為。總而言之，自然一行為主要仍在于強調時空上的緊密關聯，無法將這些行為分割為數行為，應視為一行為。⑧

可見，以“自然考量”為視角認定違法行為單復數，其優點是容易與一般人的普通感覺建立連結，較為直觀，具有形式上的明確性，⑨從而有利于防止一個人受到多次處罰。但是，自然行為說單純從結果的數量或者行為的“同一性”來判斷行為單復數，而完全脫離行政規范的判定，得出的結論可能有違公平、公正及合理性的法價值要求。

（二）傾向以“法規范”視角認定違法行為單復數。該觀點認為，行政罰的目的在于由于行為人違反行政義務，侵害了社會所維持的秩序，必須對其加以處罰從而維護行政秩序，且由于各個行政法規制定的目的都是對人民科以一定的行政義務，因此，當行為人的行為符合各個法律中乃至同一法律中不同行政義務的違法行為構成要件時，則代表行為人違反了特定的行政義務，可根據符合不同行政義務違反的構成要件數目來決定行為人的行為數，從而有利于實現法律規范的目的。典型學說觀點有以下幾種。

1.我國構成要件說認為，行為具備一個行政違法行為構成要件的，為“一事”，具備數個行政違法行為構成要件的，為“數事”。但實踐中存在一些復雜“事數”形態比較難以認定。參照我國刑法理論，構成要件說將這些非典型、復雜“事數”形態歸納為三類，即單純一事（典型形態是持續性違法）、法定一事（典型形態是連續性違法）和處斷一事（典型形態是牽連性違法）。⑩

2.我國臺灣地區“法律上一行為”概念，是指結合多數自然意義之動作而成之單一行為，某些行為雖不符合自然一行為之要件，但基于立法政策之考量，仍將其評價為一行為。?因此，法律上單個行為著重于法律上的意義，而與自然狀態下行為是否單一并無必然的關系。

3.美國“禁止雙重危險條款”中關于“同一犯罪”和“不同的犯罪”的判定標準?，主要由布洛克伯格訴美國(Block burger v.United States)?這一判例確定。美國聯邦最高法院判決認定，如果根據相關法條，兩個犯罪包含相同的要件，或者一個犯罪是另一個犯罪的包括罪，那么，這兩個犯罪即是同一犯罪，也就是說，如果犯罪一要求證明A、B、C三個要件，犯罪二也要求證明A、B、C三個條件，或只要求證明A、B兩個條件，那么，這兩個犯罪就都是同一犯罪，或者說都符合雙重危險條款所要求的“同一犯罪”的概念。?舉例來說，故意殺人的攻擊與利用致命武器的攻擊即是兩個不同的犯罪，因為，彼此之間都包含一個為對方所不要求證明的事實（分別為故意殺人和使用致命武器）。

“法規范”視角認定違法行為數標準，總體以符合行政違法行為構成要件的個數來作為判斷標準，優點是行政機關執法實踐時操作性強，但是缺點也很明顯，如涉及到法條競合或一些特殊違法形態，認定為多個違法行為處罰多次，可能導致對一行為評價過度及“過罰不當”，從而有違“一行為不二罰”規定的立法精神。

三、道路交通安全違法行為數認定規則的構建

（一）道路交通安全違法行為數認定一般規則。通過前文理論梳理，行政違法行為單復數認定存在“自然意義說”和“法規范說”。具體到道路交通安全管理行政執法領域，基于道路交通安全法律的特點，筆者認為，道路交通安全違法行為數的認定應主要采取“法規范說”，即大體上以道路交通安全法規作為行為規范所形成的“行政義務個數”（如有案件名稱，案件名稱應當是行政義務個數的最好歸納）來判斷，但由于現實違法行為形態的復雜性及立法技術在行為規范上的缺陷，應對特殊、復雜形態行為進行修正，做出最終判斷，從而防止對“一行為不二罰”原則的違反。

具體判斷路徑如下：首先在認識論上按照構成要件說，列舉出認識論中的道路交通安全違法行為數，再判斷是否存在想象競合、繼續性違法行為、連續性違法行為、觸犯多個選擇性構成要件違法行為和數個不作為違法行為等類型的特殊、復雜形態并予以修正，最終確定違法行為數。

（二）復雜形態中道路交通安全違法行為數認定規則。

1.想象競合。想象競合在行政處罰中可定義為行為同時違反數個行政法義務。例如，一輛半掛牽引車超載，且牽引車的準牽引質量小于掛車總質量，同時違反了《道路交通安全法》第四十八條“機動車載物應當符合核定的載質量，嚴禁超載”和《道路交通安全法實施條例》第五十六條第一款第3項“載貨汽車所牽引掛車的載質量不得超過載貨汽車本身的載質量”。《道路交通安全法》第四十八條與《道路交通安全法實施條例》第五十六條第一款第3項法條不存在包容或交叉關系，構成想象競合，應擇一重處罰。值得注意的是，想象競合中的一行為必須是自然一行為，而非法律一行為，如故意遮擋號牌與未系安全帶就并非屬于想象競合，而是分別構成兩個違法行為。

2.繼續性違法行為。繼續性行為的特點是，行為時間上的持續和侵害客體的同一性。道路交通安全違法行為中的持續超載行駛和違反規定停車即為典型。一般情況下，繼續性行為應認定為一個違法行為，但并非絕對，也可能被行為之外因素中斷，而認定為數個行為。一般存在兩種情況，一是基于立法的特別規定，如臺灣地區《違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則》，針對違法停車情形，其第十三條第4項規定“……，而駕駛人、汽車所有人、汽車買賣業者、汽車修理業者不在場或未能將汽車移置者，每逾二小時，得連續舉發之”，對于汽車駕駛人違規停車的行為，通過立法 “切割”成為數個違法行為。再如北京市《關于進一步推進首都交通科學發展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》中規定的“大貨車、外地牌照車輛違反五日制限行規定，進入北京市五環路（含）以內行駛，均將受到連續處罰”，意味著當日違反限行，被交通技術監控設備記錄的，將認定為單獨的違法行為予以處罰。二是在繼續性行為被行政機關查獲、處罰后，仍未糾正而再次被行政機關查獲，導致第二次處罰。如超載行駛，被甲地交警部門處罰后，駕駛人在停車場卸貨消除超載狀態，放行車輛后，又重新將超出的貨物裝回原車，繼續駕駛該超載車行駛，后又被乙地交警部門查獲，此時該超載行為應該認定為新的違法行為，因此予以處罰的，不違反“一行為不二罰”原則。需要注意的是，處罰后中斷，應存在責令整改期限的例外，如車輛非法改裝、或車輛超長、超高等被查獲，由于無法現場立即消除違法狀態，因此，在合理的責令整改期間如被查獲，應適用“一行為不二罰”原則，因為屬同一違法行為。

3.連續性違法行為。連續違法，是指行為人基于一個概括的過錯，連續實施性質相同的數個違法行為，連續犯是相同性質行為的連續。在我國刑法中，連續犯一般作處斷的一罪處理。但弊端是對連續犯做“單一行為”的法律評價，可能存有縱容違法行為的危險。正因如此，連續犯在現代刑法學中實際上已經走向了消亡，日本、德國以及我國臺灣地區已經將“以一罪論”的規定刪除，回歸到數罪并罰的基本立場。?某種程度上，刑法上這一立場的變化影響到了行政處罰中連續性違法行為的認定。在道路交通安全管理行政處罰中，連續性違法行為一般應認定為單獨的違法行為，分別加以裁決。公安部《關于對交通技術監控記錄的違法行為如何進行處罰的請示》批復表明：“……我們認為，交通技術監控記錄的違法行為人在一段時間內多次實施的同種違法行為，但仍屬于數個相互獨立的違法行為，公安機關受案查處時，不宜作為‘同一個違法行為’從重處罰一次，而應當依照道路交通管理法律、法規和規章的規定分別作出裁決處罰。”不過利用交通技術監控設備方式執法（也稱“電子警察”或“非現場執法”），不同于傳統的現場查獲的執法方式，采取的是先取證記錄，后通知處罰的方式，不能在發現的當場糾正當事人的違法行為，因此，交通技術監控設備的設置應符合合理性原則、比例原則，即不能在很短的距離內連續設置。因此，案例三中三次違法行為應當分別處罰。

4.觸犯多個選擇性構成要件違法行為。刑法中的選擇性罪名，是指一個條文規定了兩種以上各自具有獨立意義又在一個案件中可以聯系在一起的行為的，只要具備其中一種行為，即可據此定一個罪名，如果行為人同時實施了其中幾個緊密聯系的行為，也只能按一罪處理的罪名。?如同刑法中存有選擇性罪名一樣，行政處罰中也大量存在選擇性構成要件。在刑法中，此類問題一般只成立一個罪名，譬如非法制造、買賣、運輸、郵寄、儲存槍支、彈藥、爆炸物罪，包括五種行為和三種對象，當同時存在多個行為和觸犯多個對象的，只能構成一罪。但刑法的這一邏輯并不當然適用于行政處罰，行政處罰所調整的范圍遠大于刑法，行政法條中以頓號間隔的行為、對象，一些是選擇性構成要件即觸犯其中一個或數個，都屬于一個違法行為，而另一些是基于法條的精簡性，采取立法技術處理，即觸犯其中數個對象或行為，屬于數個獨立的違法行為。對于此類情況，要比較各行為的性質是否相同，同時還要比較各行為違反的是否是同一個法益，如果行為性質與保護的法益都相同，則構成一個違法行為。條文中以頓號間隔的選擇性構成要件究竟如何確定單個或數個違法行為，主要依據是如果上級部門對行政違法行為案件名稱予以具體規范時，就應以行政違法行為的案件名稱是否同一為標準，行政違法行為案件名稱的作用與刑法中的罪名相似，是該法條所保護的法益或構成要件的濃縮。

公安部《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》（公通字〔2010〕72號，以下簡稱《名稱及其適用意見》）第7條（1）規定：“本意見違法行為名稱中列舉多個行為的，可以根據違法行為人具體實施的行為，選擇一種或者一種以上行為進行表述。例如，行為人實施了非法制造警用標志行為的，違法行為名稱可表述為“非法制造警用標志”；行為人既實施了非法制造警用標志行為，又實施了販賣警用標志行為的，則違法行為名稱可表述為“非法制造、販賣警用標志。”第7條（2）規定：“本意見違法行為名稱中列舉多個行為對象的，在具體表述時可以根據違法行為的具體對象，選擇一種或者一種以上對象進行表述。例如，行為人實施了買賣公文行為的，違法行為名稱可表述為“買賣公文”；行為人既實施了買賣公文行為，又實施了買賣證件行為的，則違法行為名稱可表述為“買賣公文、證件”。”

據此，案例一當事人同時存在沒有按照規定放置環保合格標志、有效的檢驗合格標志和保險標志的情況，由于《名稱及其適用意見》第627條規定了“未放置機動車檢驗合格標志、保險標志”案件名稱，因而同時存在未放置檢驗合格標志與保險標志，應該認定是同一個違法行為。

5.數個不作為違法行為。行政違法行為，不只包括積極的作為，也包括消極的不作為。“作為犯”一般較好理解，指若法律規定中對該違反行政法上義務行為之處罰，以積極作為要件。行政違法行為的“不作為犯”，根據刑法學者對于“不作為犯”的定義：“行為人負有實施某特定法律義務，并且能夠實行而不實行的行為”?或“當為而不為，即行為人在意志支配下，違反命令規范，消極地不為法律所要求或期待的行為”?，可表述為“當行為人有能力從事法律所要求的特定行為，且亦被期待其為積極的作為時，則其不作為將受到非難。”例如，《道路交通安全法》第六十八條規定：“機動車在高速公路上發生故障時，應當依照本法第五十二條的有關規定辦理；但是，警告標志應當設置在故障車來車方向一百五十米以外，車上人員應當迅速轉移到右側路肩上或者應急車道內，并且迅速報警。”不履行上述義務即構成不作為違法行為。

不作為違法行為數的判斷，“應以法規為防止不作為效果的發生而要求作為是否為同一而定，如單一的作為可防止多數不作為效果之發生，則該不作為系“一行為”違反數個行政法上之作為義務，如必須有多數作為始能完成多數義務，則通常認為其不作為構成多個不作為的違法行為。”?案例二中“駕駛的機動車未懸掛機動車號牌”、“未取得駕駛證駕駛機動車”、“駕駛機動車轉彎時不讓直行車輛、行人先行”，顯然需要多個作為才能防止義務的違反，因此，交警認為三個道路交通安全違法行為無誤。

注釋：

①北京市高級人民法院編：《北京法院指導案例（第6卷）》，知識產權出版社，2011年版，第125頁。

②中國法院網：《因超速18公里內被罰3次 駕車律師狀告交警敗訴》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2007/09/id/264851.shtml，2013年1月15日訪問。

③我國行政法理論上使用“一事不再罰”概括《行政處罰法》第二十四條并不恰當。首先，法律是以“行為”作為評價客體，我國《行政處罰法》第二十四條立法文本是“同一違法行為”，此處也是行為，并未用“一事“來指代，因此，“一行為”用語較“一事”更為精確。其次，“一事”的含義并不明確，很容易傾向法規范的思維方式，將“一事”理解為“行為”的在法中評價結果，即“一事”可包含“數行為”，實務中容易導致行政機關曲解法條。最后，“一事不再罰”源于刑事訴訟中的“一事不再理”原則，其含義更接近程序層面的含義，我國《行政處罰法》第二十四條的規定，不僅是針對程序層面，同時也是規范實體認定層面。因此，本文使用“一行為不二罰”表述更為準確，但在引用他人著作時，仍采用原文的表述。

④余湘青主編：《公安行政法原理與實務》，高等教育出版社，2013年第2版，第156頁。

⑤李惠宗：《行政法要義》，元照法律出版社，2005年版，第502頁。

⑥⑦靳懷宇：《論“一事不再罰”原則》，吉林大學2005年學位論文，第10頁、第49-55頁。

⑧蔡震榮、鄭善印：《行政罰法逐條釋義》，新學林出版社，2008年版，第338頁。

⑨王明輝：《復行為犯研究》，中國人民公安大學出版社，2008年版，第46頁。

⑩朱新力：《論一事不再罰原則》，《法學》，2001年第11期，第20頁。