財政支持企業(yè)創(chuàng)新的改革思路

韓鳳芹 李成威

財政支持企業(yè)創(chuàng)新的改革思路

韓鳳芹 李成威

新常態(tài)下，我國正在推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，創(chuàng)新是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級的驅(qū)動力。政府作為創(chuàng)新驅(qū)動的推動者，如何支持企業(yè)在創(chuàng)新中的主體地位，并更有效地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，既有新機遇，也面臨著新挑戰(zhàn)。為此，需要結(jié)合創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施，從理論層面進(jìn)行深入分析，加強頂層設(shè)計，提出系統(tǒng)改革思路。

一、財政支持企業(yè)分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險，營造創(chuàng)新環(huán)境

財政支持企業(yè)創(chuàng)新，基點是創(chuàng)新風(fēng)險。創(chuàng)新初始階段，創(chuàng)新企業(yè)少，財政可以選擇直接支持的方式。但是在創(chuàng)新驅(qū)動成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的條件下，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式，應(yīng)更多地基于創(chuàng)新行為的特點，營造有利于全社會創(chuàng)新的環(huán)境。

（一）企業(yè)創(chuàng)新面臨宏觀與微觀雙重風(fēng)險

風(fēng)險是創(chuàng)新的典型特征，企業(yè)在創(chuàng)新過程中將面臨雙重風(fēng)險——微觀創(chuàng)新風(fēng)險和宏觀創(chuàng)新風(fēng)險。微觀創(chuàng)新風(fēng)險是企業(yè)從事創(chuàng)新活動本身的風(fēng)險，主要是技術(shù)風(fēng)險，它由創(chuàng)新活動實現(xiàn)的隨機性、回報的長期性與沉淀成本、投入和收益不對等等特點引起。宏觀創(chuàng)新風(fēng)險是市場風(fēng)險、社會風(fēng)險、政策風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等多要素的疊加。缺失良好的宏觀創(chuàng)新環(huán)境，將加大企業(yè)宏觀創(chuàng)新風(fēng)險，從而引發(fā)全社會創(chuàng)新效率低下甚至創(chuàng)新停滯的系統(tǒng)性風(fēng)險。

面對雙重創(chuàng)新風(fēng)險，企業(yè)的創(chuàng)新動力是實現(xiàn)創(chuàng)新利潤和增強企業(yè)的競爭力。創(chuàng)新風(fēng)險越小，企業(yè)創(chuàng)新成功率越高，企業(yè)創(chuàng)新愿望越強；技術(shù)創(chuàng)新成本越低，創(chuàng)新成功后利潤率越高，企業(yè)創(chuàng)新的動力越強。企業(yè)只有在創(chuàng)新風(fēng)險足夠小或創(chuàng)新收益足夠高、企業(yè)選擇創(chuàng)新的預(yù)期收益大于選擇模仿的預(yù)期收益時，企業(yè)才會愿意選擇創(chuàng)新。

（二）政府應(yīng)致力于營造創(chuàng)新環(huán)境

創(chuàng)新風(fēng)險是影響企業(yè)創(chuàng)新活力的主要因素，政府補貼、貼息、扶持基金等手段能減小企業(yè)創(chuàng)新成本、降低企業(yè)微觀創(chuàng)新風(fēng)險；而宏觀創(chuàng)新風(fēng)險主要來源于創(chuàng)新環(huán)境缺失，范圍大、系統(tǒng)性強，企業(yè)無法控制，需要政府通過改善創(chuàng)新環(huán)境來實現(xiàn)。

創(chuàng)新環(huán)境包括市場環(huán)境、制度環(huán)境和社會文化環(huán)境，這三個方面相輔相成、互相作用，共同對創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動產(chǎn)生影響。政府在創(chuàng)新環(huán)境提供中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，市場環(huán)境的維護(hù)需要政府提供市場規(guī)則、維持市場秩序，制度環(huán)境體現(xiàn)為政府直接作用，而社會文化環(huán)境也需要政府一起參與營造，因此，政府應(yīng)主要在以下三個方面營造創(chuàng)新環(huán)境：

一是創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)。目前，我國政府通過科技計劃項目控制技術(shù)活動及科技資源的流向，各級科技主管部門層層安排項目計劃，這種管理模式強化了政府導(dǎo)向而弱化了市場作用；我國技術(shù)市場主體——企業(yè)和科研機構(gòu)大多是國有企業(yè)，產(chǎn)權(quán)不明晰，大部分科研機構(gòu)尚未實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，創(chuàng)新資源大部分由政府供給，創(chuàng)新主體圍繞科技計劃（基金）轉(zhuǎn)，脫離了市場需求。政府取代了市場資源配置功能，造成了市場功能缺陷，嚴(yán)重削弱了市場和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)職能。因此，政府需將原本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域徹底讓位于市場，盡可能減少政府通過設(shè)置科技項目控制創(chuàng)新活動及科技資源的流向，最大限度發(fā)揮市場在激勵創(chuàng)新中的作用。

二是創(chuàng)新維護(hù)。我國科技市場的形成與發(fā)展，是伴隨著經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變而進(jìn)行的，在管理上依舊帶有計劃經(jīng)濟體制的烙印，如地區(qū)封鎖、條塊分割等。科技市場的監(jiān)督管理缺乏有效的宏觀指導(dǎo)和規(guī)范。按照市場維護(hù)的要求，政府要加強市場基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)信息平臺建設(shè)，加強科技市場立法和監(jiān)管，促進(jìn)科技市場有序運行。在市場維護(hù)方面，更多體現(xiàn)的是中央政府的責(zé)任，中央政府要在交易規(guī)則、法律框架、全國統(tǒng)一的科技市場基礎(chǔ)設(shè)施和信息平臺等方面更多地發(fā)揮作用。當(dāng)然涉及區(qū)域范圍內(nèi)的科技市場基礎(chǔ)設(shè)施和信息平臺，地方政府也應(yīng)補位，承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。

三是創(chuàng)新培育。創(chuàng)新培育是指在創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)新維護(hù)的基礎(chǔ)上，通過實施財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮政府政策的功能。同時，支持有高外溢性和風(fēng)險性的科技創(chuàng)新，提供公共性的基礎(chǔ)科技資源，向企業(yè)不愿承擔(dān)或無力承擔(dān)的創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)嵭型顿Y傾斜。具體包括：基礎(chǔ)研究投入；關(guān)系到國家競爭力的某些領(lǐng)域的重大關(guān)鍵技術(shù)和共用技術(shù)；鼓勵發(fā)展風(fēng)險投資等，形成技術(shù)創(chuàng)新與資本互利互動的有效機制；完善技術(shù)創(chuàng)新的人才培養(yǎng)和激勵機制，為發(fā)揮市場機制在科技創(chuàng)新中的決定性作用提供補充。此外，還需建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的社會文化氛圍，在社會的主流價值觀中強調(diào)對創(chuàng)新意愿和能力的培養(yǎng)。

二、財政支持企業(yè)創(chuàng)新的原則

全面增強我國自主創(chuàng)新能力,必須全社會形成合力。其中創(chuàng)新主體的內(nèi)在動力是前提，在企業(yè)動力不足的情況下，單純通過政策扶持或增加投入來實現(xiàn)自主創(chuàng)新，不但難以取得實效，反而會增加企業(yè)創(chuàng)新的惰性。企業(yè)的創(chuàng)新意愿，既取決于企業(yè)家意識、創(chuàng)新風(fēng)險控制、創(chuàng)新收益獲取，又與創(chuàng)新環(huán)境密切相關(guān)。所以，財政支持企業(yè)創(chuàng)新應(yīng)緊緊圍繞創(chuàng)新環(huán)境的營造。

1.加強頂層設(shè)計，重視政策執(zhí)行。從全局、長遠(yuǎn)和可持續(xù)的角度加強頂層設(shè)計，防止政策碎片化。頂層制度設(shè)計與底層機制設(shè)計有機結(jié)合，確保政策落地，形成完整的管理鏈條。在財政資金的使用上，建立財政投入與稅收、金融、價格等扶持政策協(xié)調(diào)一致的聯(lián)動機制，采取各類扶持政策的“組合拳”，避免財政政策資金“單打獨斗”，切實提高政策資金的針對性和有效性。

2.優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，重視市場引導(dǎo)。切實轉(zhuǎn)變政府職能，加強戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等方面的職責(zé)，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。充分發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用。支持企業(yè)創(chuàng)新，處理政府與市場的關(guān)系要把握以下兩點：一是突出制度和政策創(chuàng)新，著力打造促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的長效機制。通過完善現(xiàn)行扶持政策，營造企業(yè)創(chuàng)新的良好環(huán)境。二是立足于發(fā)揮市場機制作用，構(gòu)建支持企業(yè)創(chuàng)新的政策體系。要善于利用市場配置資源的決定性作用，充分發(fā)揮企業(yè)作為創(chuàng)新主體的積極性，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，重在通過財稅等政策引導(dǎo)，建立利益調(diào)節(jié)機制和制度辦法。

3.區(qū)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，明確政策目標(biāo)。財政資金支持要著眼在提供有利于實施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、建立國家創(chuàng)新體系的創(chuàng)新環(huán)境，使科研院所、大學(xué)、企業(yè)和社會力量的科技資源和創(chuàng)新積極性與國家戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合，實現(xiàn)激勵相容。針對我國企業(yè)創(chuàng)新中存在的突出問題，財政資金支持要突出集聚戰(zhàn)略，優(yōu)化資源配置，整合財政資金、資源，重點支持對國民經(jīng)濟具有重要戰(zhàn)略支撐作用的創(chuàng)新活動。企業(yè)創(chuàng)新是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工作，需要政府從戰(zhàn)略高度全面規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮，對各類技術(shù)、項目采取相應(yīng)的政策措施，體現(xiàn)政府促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新鮮明的政策導(dǎo)向。受企業(yè)創(chuàng)新多樣性、創(chuàng)新程度、市場條件等因素影響，必須選擇重點，嚴(yán)格限定政府財政支持的重點范圍，分步推進(jìn)。要根據(jù)企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)程度、市場可接受性等因素，確定財政支持的優(yōu)先順序，集中資金支持有帶動性的項目，防止面面俱到“撒胡椒面”。

4.關(guān)注企業(yè)需求，順應(yīng)國際規(guī)則。財政支持企業(yè)既要關(guān)注企業(yè)的需求，也必須順應(yīng)國際規(guī)則。國際貿(mào)易中補貼與反補貼規(guī)則的日益嚴(yán)苛，我國遭受反補貼爭端越來越多，要求我們在財政支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面作出相應(yīng)調(diào)整。一是盡快清理和規(guī)范原有的對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的補貼政策，調(diào)整和取消與反補貼規(guī)則不符的補貼政策。二是制訂新的補貼政策時盡量規(guī)避WTO反補貼規(guī)則，防止今后帶來更多的反補貼調(diào)查。三是合理利用WTO規(guī)則，例如只有對產(chǎn)品提供者的補貼才有可能對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用,對于產(chǎn)品需求方（即消費者）的補貼由于不構(gòu)成國際貿(mào)易的障礙,不屬于WTO規(guī)范的范疇，對企業(yè)創(chuàng)新的補貼，可轉(zhuǎn)移至需求端，通過補貼新產(chǎn)品的消費來培育技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場。

三、財政支持企業(yè)創(chuàng)新的改革思路

按照實施國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和建立國家創(chuàng)新體系的要求，推進(jìn)財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新體制機制改革的基本思路應(yīng)該包括以下幾個方面：

1.搭建平臺：整合資源，降低創(chuàng)新活動風(fēng)險

從體制上，應(yīng)切實改變科技資金管理各自為政的現(xiàn)狀，加大科技資金管理協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌力度，使有限的科技資金得到更有效率的使用。同時推動搭建科技資源的共享平臺和網(wǎng)絡(luò)體系，發(fā)揮資源的集成、系統(tǒng)、共享的優(yōu)勢和效能，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。通過共建共享、以增量帶存量等方式提高設(shè)備、儀器、文獻(xiàn)、種質(zhì)資源等科技基礎(chǔ)條件的利用率；通過推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合等提高財政資金使用效益。

產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合是創(chuàng)新平臺的重要內(nèi)容。政府通過立法和政策等手段推動知識、技術(shù)轉(zhuǎn)移和擴散。專有技術(shù)產(chǎn)生于生產(chǎn)和應(yīng)用的過程，并在當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)活動中沉淀下來形成相對穩(wěn)定的知識群體和社會資本，如高技能的勞動力群體、供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施等，政府可以通過集中資助從事技術(shù)轉(zhuǎn)移和擴散的企業(yè)、金融機構(gòu)或社會組織等，支持最有可能促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和擴散的企業(yè)活動，來培育和打造本國企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

2.提供動力：增加投入，減小創(chuàng)新轉(zhuǎn)化風(fēng)險

與科技體制改革有機結(jié)合，通過增加財政支持企業(yè)創(chuàng)新投入，推動科技體制改革和機制創(chuàng)新。財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新體制機制，要與科技宏觀管理體制改革協(xié)同推進(jìn)。明晰中央與地方科技管理事權(quán)、同級政府各相關(guān)部門科技管理職能，并強化中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，從根本上解決財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新低效的問題。

財政資金支持的重點領(lǐng)域主要集中在兩個方面：一是支持自主創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。加大財政對科技創(chuàng)新的支持力度，尤其要支持對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有重要意義的科技創(chuàng)新項目，爭取在關(guān)鍵技術(shù)與共性技術(shù)上實現(xiàn)重點突破；要在政府主導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，進(jìn)行科技資源的優(yōu)化配置，集聚資金與人才，提高重點領(lǐng)域的科技創(chuàng)新能力。二是積極培育市場，加大推廣應(yīng)用力度。盡快研究出臺鼓勵消費者使用新興產(chǎn)品的財政補貼、價格補助等政策，積極培育消費需求，為企業(yè)創(chuàng)新提供源頭動力。

3.強化激勵：優(yōu)化機制，化解創(chuàng)新系統(tǒng)風(fēng)險

發(fā)揮財政資金在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中的引導(dǎo)支持作用，從對研發(fā)活動的直接補助為主，拓展為后補助、引導(dǎo)“天使投資”、購買服務(wù)等靈活多樣的支持方式，并加強與稅收、金融、政府采購等政策的銜接配合，實現(xiàn)促進(jìn)技術(shù)供給與帶動市場需求相結(jié)合。對符合改革發(fā)展方向的事情，要致力于花錢買機制，提高科技財政績效水平。

第一，針對不同的企業(yè)創(chuàng)新環(huán)節(jié)選用相應(yīng)的財政支持方式。在研發(fā)階段，以預(yù)算直接投入為主，輔以杠桿性投入方式和稅收優(yōu)惠政策。國家要加大對研發(fā)特別是基礎(chǔ)性研發(fā)的預(yù)算資金安排，使我國相關(guān)技術(shù)能領(lǐng)先國際水平，具有國際競爭力。同時也要積極調(diào)動社會力量，運用杠桿性投入方式，例如財政補貼和以獎代補等方式，強化對企業(yè)參與創(chuàng)新研發(fā)的獎勵和激勵機制。在示范階段，主要運用杠桿性投入方式和稅收優(yōu)惠政策，并輔以預(yù)算直接投入方式。通過財政補貼、財政貼息、財政擔(dān)保和以獎代補方式，支持和鼓勵企業(yè)技術(shù)示范，同時，對于重大的試點示范項目，或者初期投入資金量非常大的示范項目，還可通過預(yù)算直接投入的方式，例如安排一般預(yù)算資金和國債資金，支持試點示范項目的建設(shè)。在發(fā)展推廣階段，主要運用政府采購方式，輔以杠桿性投入方式和稅收優(yōu)惠政策。一方面，政府制訂明確的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品政府采購政策，加大對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的政府采購力度；另一方面，積極運用補貼、財政貼息和稅收優(yōu)惠等方式，降低創(chuàng)新產(chǎn)品的成本，提高戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力，這同時也是對積極從事創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場開發(fā)企業(yè)的重要激勵措施。

第二，財政資金支持企業(yè)的方式中，強調(diào)“風(fēng)險補償基金”方式。“風(fēng)險補償基金”與其他基金的區(qū)別，是事后補償，而不是事后獎勵。即對研發(fā)成功的科技型企業(yè)不補償，對研發(fā)失敗的科技型企業(yè)，根據(jù)其研發(fā)活動具體內(nèi)容、資金投入規(guī)模等指標(biāo)，按一定比例進(jìn)行補償，從而降低科技型企業(yè)的研發(fā)風(fēng)險損失，改變基金只能“錦上添花”，不能“雪中送炭”的不足；在基金規(guī)模上，除了要不斷增加財政資金對基金的投入，還應(yīng)該充分利用其經(jīng)營機制靈活的特點從市場融資，比如通過抵押獲得貸款或者發(fā)行專項國債等；在基金的使用方式上，要著重發(fā)揮其引導(dǎo)功能，盡量減少財政資金對科技型企業(yè)的直接投入。

4.完善治理：加強管理，優(yōu)化創(chuàng)新制度環(huán)境

通過改革財政支持企業(yè)創(chuàng)新資金管理制度，加強監(jiān)管提高資金使用效益。通過構(gòu)建科學(xué)的財政資金科技投入績效評價體系，評價標(biāo)準(zhǔn)要能夠反映財政為科技方面進(jìn)行的資源配置和其所取得的經(jīng)濟及社會效果間的關(guān)系，全面系統(tǒng)地評價財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新的產(chǎn)出和結(jié)果。在此基礎(chǔ)上全面加強科技財政經(jīng)費監(jiān)督管理，完善多層次內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系。劃定“違規(guī)違紀(jì)”紅線，明確財政支持企業(yè)創(chuàng)新資金使用中的嚴(yán)令禁止行為，強化項目承擔(dān)單位在資金管理和使用方面的法人責(zé)任；建立科研信用管理制度，建立覆蓋項目管理全過程的科研信用記錄制度，并在信用評級的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類管理，在間接費用核定、結(jié)余留用等方面建立與企業(yè)信用評級掛鉤的機制，強化單位的管理責(zé)任和約束激勵機制；同時強化問責(zé)機制，加大違規(guī)行為處罰力度，并建立責(zé)任倒查制度，倒查主管部門相關(guān)人員責(zé)任。

（作者單位：財政部財政科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：李冬葉