銅陵市基本公共服務(wù)均等化改革研究

摘要：以新型城鎮(zhèn)化為視角，從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、深化戶籍制度改革和創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式三個(gè)方面描述了銅陵市基本公共服務(wù)均等化的改革現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，對(duì)銅陵市基本公共服務(wù)有效供給不足，基本公共服務(wù)缺乏頂層設(shè)計(jì)，專業(yè)服務(wù)人員流失嚴(yán)重等問題及成因進(jìn)行了深入的探究和分析，提出強(qiáng)化政府供給能力、構(gòu)建多元化的供給方式、完善頂層設(shè)計(jì)、建立高素質(zhì)的人員隊(duì)伍等建議，以此來推進(jìn)銅陵市基本公共服務(wù)均等化的改革進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù) 均等化 改革 銅陵市

從2014年3月公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-

2020年）》中看，新型城鎮(zhèn)化是有豐富內(nèi)涵的內(nèi)生城鎮(zhèn)化，不同于以往片面的城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)和面積擴(kuò)張，是強(qiáng)調(diào)以人為本、公平共享的城鎮(zhèn)化。推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化是真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的保障。本文從新型城鎮(zhèn)化視角來探析銅陵市基本公共服務(wù)均等化改革的實(shí)現(xiàn)路徑，努力為全國(guó)中小資源型城市加快基本公共服務(wù)均等化改革提供可參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1 銅陵市基本公共服務(wù)均等化改革現(xiàn)狀

近年來，在新型城鎮(zhèn)化背景下，銅陵以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，通過一系列的政策安排和實(shí)施，取得了顯著的社會(huì)效益。

1.1 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 隨著銅陵市2008年成為安徽省城鄉(xiāng)一體化綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)以來，城鄉(xiāng)一體化工作力度明顯加強(qiáng)。銅陵市按照以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，建立健全城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，堅(jiān)持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化推進(jìn)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化布局、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，加快銅陵市新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐。

銅陵市穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“三延伸兩覆蓋兩集中”的戰(zhàn)略，即交通、供水和供氣延伸至中心村，供電和電信覆蓋到各個(gè)自然村，污水和垃圾集中處理，初步形成了城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)[1]。在新型城鎮(zhèn)化背景下，銅陵為加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化步伐，還把城市的建設(shè)理念移植到鄉(xiāng)村，在“全域銅陵”的大視野下，推動(dòng)農(nóng)村的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化日益凸顯。在城鄉(xiāng)一體化空間布局上，銅陵以打造精致大氣之城為目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃為主線，構(gòu)筑“一代兩翼，城鎮(zhèn)兩級(jí)”的發(fā)展脈絡(luò)。努力通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來帶動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

1.2 深化戶籍制度改革 為建立新型戶籍管理制度，促進(jìn)人口合理有序流動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。2011年11月23日，銅陵市舉行流動(dòng)人口居住證首發(fā)儀式，這也意味著銅陵正式啟動(dòng)戶籍制度改革。然而，發(fā)放居住證只是銅陵戶籍制度改革的開始，其改革的重頭戲是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全面推行城鄉(xiāng)一元化戶籍登記管理，對(duì)全市戶籍人口取消傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為“銅陵市居民”。建立一元化戶籍管理可以有效縮小城鄉(xiāng)差距，促使城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素流動(dòng)更為自由方便，推動(dòng)醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化發(fā)展。

1.3 創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式 推行政府向社會(huì)力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的重要思路。近年來，銅陵市不斷增加政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目，完善政府基本公共服務(wù)均等化的提供方式，讓各群體共享幸福生活。從2007年開始，銅陵市政府就率先在全省實(shí)施了為困難老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目這一民生工程，到目前為止銅陵市已經(jīng)有1000名困難老人享受到這一服務(wù)，政府每年都要為此支付近400萬元的服務(wù)費(fèi)。2012年，銅陵市積極謀劃市級(jí)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，信息平臺(tái)以“12349”電話熱線和“一鍵通”老人機(jī)為紐帶，建立“安全、便捷”的養(yǎng)老服務(wù)呼叫救助體系。居家養(yǎng)老、養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)等只是銅陵市在政府購買公共服務(wù)工作中的一個(gè)縮影。2014年銅陵市在全省率先同步編制政府購買社會(huì)服務(wù)預(yù)算。納入購買服務(wù)預(yù)算項(xiàng)目共32個(gè)，涉及購買主體22個(gè)，購買資金總額達(dá)7300多萬元[2]。涵蓋就業(yè)技能培訓(xùn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、民生保險(xiǎn)、貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)服務(wù)等多項(xiàng)省、市基本公共服務(wù)民生工程。

2 銅陵市基本公共服務(wù)均等化改革存在的問題

在基本公共服務(wù)均等化改革進(jìn)程中，銅陵市做的相對(duì)較好，在某些方面走在了全省、乃至全國(guó)的前列。但在推動(dòng)以人為中心的新型城鎮(zhèn)化背景下，特別是城鄉(xiāng)居民對(duì)基本公共服務(wù)的均等需求相比，仍有一定的差距。

2.1 基本公共服務(wù)有效供給仍然不足 近年來，隨著銅陵市服務(wù)型政府意識(shí)的不斷增強(qiáng)和服務(wù)能力的顯著提高，對(duì)基本公共服務(wù)均等化越來越重視。但由于歷史欠賬太多，基本公共服務(wù)投入仍相對(duì)不足。財(cái)政支出中用于基本公共服務(wù)的比重仍然偏低。2013年，銅陵市全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值680.6億元，全年財(cái)政收入130.1億元，增長(zhǎng)2.2%。全年財(cái)政支出100.6億元，增長(zhǎng)4.4%。全年民生類支出增長(zhǎng)6.1%[3]。雖然每年財(cái)政投入基本公共服務(wù)的總量和比重都有了很大的增長(zhǎng)，但與其他發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，對(duì)基本公共服務(wù)投入的比重就明顯偏低，基本公共服務(wù)供給和需求之間的矛盾加大。另外，由于銅陵地處丘陵地帶，在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，居民處所地零零星星、高度分散，尤其是偏僻的遠(yuǎn)郊農(nóng)村，基本公共服務(wù)供給成本較高，這也大大增加了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的難度。

2.2 基本公共服務(wù)供給缺乏頂層設(shè)計(jì) 銅陵市目前尚未給出基本公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)，在實(shí)施過程中，各政府職能部門沒有統(tǒng)一籌劃，各項(xiàng)基本公共服務(wù)均為“單兵推進(jìn)”，發(fā)布的政策權(quán)威性不足，這反而增加了改革的成本和難度。此外，銅陵市的基本公共服務(wù)布局也不盡合理。主城區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)完善，但在某些新建城區(qū)，如西湖新區(qū)、東部、南部城區(qū)等，相應(yīng)的基本公共服務(wù)設(shè)施卻未能及時(shí)跟進(jìn)。

2.3 基本公共服務(wù)人員缺失嚴(yán)重 是否擁有一支訓(xùn)練有素的基本公共服務(wù)人員隊(duì)伍，是直接影響基本公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。但是建立在長(zhǎng)江邊的小城市，銅陵對(duì)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)型人才的吸附力有限，對(duì)基本公共服務(wù)人才的配備不夠。目前，城區(qū)的優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)人員較為集中，農(nóng)村、基層社區(qū)服務(wù)人才則較為欠缺。教育、文化、衛(wèi)生等高技術(shù)專業(yè)服務(wù)人員出現(xiàn)大規(guī)模“凈流出”現(xiàn)象。同時(shí)，由于基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行人員聘用制，工資福利待遇難保障，使得公共服務(wù)人才隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性，這也直接影響到基本公共服務(wù)質(zhì)量的整體提升。

3 銅陵市完善基本公共服務(wù)均等化改革的路徑

3.1 提高政府基本公共服務(wù)供給能力 各級(jí)地方政府必須加大對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度，逐步改革并建立起財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)等的公共財(cái)政體制。完善財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，形成規(guī)范、合理和可持續(xù)的公共投入機(jī)制及其投入水平的正常增長(zhǎng)機(jī)制。

3.2 構(gòu)建多元化的基本公共服務(wù)供給模式 在基本公共服務(wù)的供給過程中，要逐步形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的多元化提供模式。積極引導(dǎo)社會(huì)各界轉(zhuǎn)變基本公共服務(wù)只有依靠政府來提供的觀念，重視和培育與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，采取市場(chǎng)化的運(yùn)作方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域，營(yíng)造一種公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，打破壟斷，提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

3.3 強(qiáng)化對(duì)基本公共服務(wù)的整體設(shè)計(jì) 在打造以基本公共服務(wù)均等化為保障來促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，需要政府整體籌劃，統(tǒng)一制度安排，無差別地提供覆蓋所有人群的、均等化的基本公共服務(wù)。隨著銅陵實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革，在實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，更有利于構(gòu)建以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度。建立城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育制度，讓所有的適齡兒童享有平等的受教育資源，促進(jìn)銅陵義務(wù)教育的進(jìn)一步優(yōu)質(zhì)均等發(fā)展。

3.4 建設(shè)一支高素質(zhì)的基本公共服務(wù)人員隊(duì)伍 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵舉措。在以基本公共服務(wù)均等化來推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的過程中，必須打造一支專業(yè)化的基本公共服務(wù)人員隊(duì)伍，形成又好又快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的人才支撐力量。

為應(yīng)對(duì)社會(huì)大眾對(duì)基本公共服務(wù)多樣化需求的噴井式增長(zhǎng)，以及對(duì)基本公共服務(wù)水平期望標(biāo)準(zhǔn)的提高，要建設(shè)一支服務(wù)質(zhì)量好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的基層公共服務(wù)人員隊(duì)伍。為此，銅陵市要未雨綢繆，應(yīng)當(dāng)提前對(duì)基本公共服務(wù)的人員需求進(jìn)行準(zhǔn)確合理的預(yù)測(cè)，分門別類地制定相應(yīng)的基本公共服務(wù)人員培養(yǎng)規(guī)劃，建立基本公共服務(wù)人才的保障和激勵(lì)制度，構(gòu)建規(guī)范化的基本公共服務(wù)人員業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)輿論宣傳，營(yíng)造一種全社會(huì)都尊重基本公共服務(wù)人員的良好氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]“全域銅陵”幸福城鄉(xiāng)居民[N]，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2012-2-17.

[2]陳煒，我市能購盡購?fù)七M(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)[N]，銅陵日?qǐng)?bào)，2014-4-16.

[3]銅陵市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).

課題項(xiàng)目：銅陵學(xué)院2013年度校地合作項(xiàng)目（2013tlxyxdz001）。

作者簡(jiǎn)介：杜瑩瑩（1987-），女，河南伊川人，碩士，助教，主要研究方向：社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù)。