淺析公共決策中公民參與困境及其解決對策

樊怡敏

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

“公共政策科學向來是以專家為導向的，亦即公共政策制定僅是專家們的職能，然而20世紀80年代以來，這種專家導向的公共政策科學發生了新的變化，公民參與被引入到了公共政策的制定過程之中”。[1]在今天的治理時代，政府的公共政策過程已不能再“閉門造車”，公共政策也不是由少數掌權的領導干部獨自制定。在民主政治穩步發展，信息技術不斷進步的背景中，公民參與的意識與能力迅速提升，公民在公共政策中的身影日益活躍，公民參與在公共政策過程中的影響也日益升溫。公共決策中能否正確處理公民參與的問題，成為了考驗政府治理能力的重要環節。

一、公民參與在公共決策中的角色

“公民參與是推進國家走向政治民主和政治文明必不可少的部分，也是公民進入公共生活領域并參與公共治理，對與他們相關的公共政策施加影響的基本途徑”。[2]“作為對社會價值進行權威性分配的公共政策，其制定需要以增進公共利益為目標取向，而公民參與公共政策制定無疑是確保公共政策公共性與合法性的內在要求”。[3]公民參與在公共政策過程中發揮著多重角色，在一定程度上影響著公共決策的質量。

1.決策信息提供者

公民是公共問題產生的主要源頭，是公共決策的受眾，公民也是掌握基層社會情況的能動主體，公民滿意度是檢驗公共政策的標準之一。公共決策需要借助充分、可靠的一手資料與客觀信息，才能制定出有針對性、有效性的政策，才能回應公眾需求，維護公眾利益。因此，公民參與公共決策，通過呈現真實社情，表達真切訴求，傳達真誠愿望，不僅能為決策者提供有關問題對象的真實信息，也能為決策主體提供科學的決策依據與決策方向。

2.政策合法性支持者

政府作為公民的代理人，履行維護公眾權益，整合公眾利益的義務是其義不容辭的職責。“善治離不開政府，但更離不開公民，沒有公民的積極參與，就不可能有善治的實現。因而，善治的基礎在于公民或民間社會，而非在政府或國家。”[4]公民作為公共治理的多元主體之一，擁有與政府協同共治的權利，是影響公共政策合法性的基礎。公民參與公共政策不僅有助于增進公民對公共政策的認知與了解，也能增強公民對于公共政策合法性的支持與認同。

3.決策監督促進者

在民主政體內，公民參與公共決策，不僅能為決策者提供信息，也能在一定程度上影響決策走向。公民在參與中通過關注決策者動向，及時了解政策取向，對于符合普遍公眾利益的政策給予積極支持，而試圖侵害公眾權利的政策則增設阻力，對決策者施加壓力，迫使政策不斷進行調整。公民參與借助其監督權利，促進政府不斷改進公共政策，提升對公眾訴求的回應能力。

二、公共決策中公民參與困境

正如彼得斯所言，“不論是在問題的確立上、問題的回應上，還是在被接受方案的執行上，都必須讓更多的公民來參與”。[5]公民參與已成為現代國家公共政策過程無法逾越的環節。然而，在實際的公共決策過程中公民參與又常常陷入參與困境。

1.特殊利益排擠普遍利益

“雖然公共行政應向所有公民群體和不同利益背景的公眾社團開放，但由于時間、資源的限制與特定公共決策的質量要求約束，行政過程中的公民參與依然只能是一種代表性參與”。[6]公民參與公共決策，在表達意見與訴求的基礎上，與政府持續博弈，爭取有利于維護公眾利益的政策的出臺。然而，作為直接參與決策過程的利益代表人，他們能否真正代表普遍公眾的利益，能否維護普遍公眾的權益，是公民參與中難以準確界定的問題。參與公共決策的可能是特殊利益集團，只為爭取特殊利益而活動，往往漠視公民普遍利益的存在；參與者也可能是局部的小團體，受有限理性的制約與“經濟人”本性的驅使，他們為追求小部分群體局部利益的最大化，會不惜犧牲其他群體的合法權益。正如奧爾森所言，“除非一個集團中人數很少，或者除非存在一些強制性、特殊性手段能夠使個人按照集團共同的利益行事，理性的、追逐自我利益的個人不會采取行動以實現集團的共同利益”。[7]正是這些代表特定利益群體的公眾，在參與公共決策過程中不能代表普遍公眾，而因僅追逐特殊利益致使普遍的公共利益被排擠，造成對多數人利益的侵害。

2.決策合法性影響管理績效

現代民主國家都面臨著公共政策合法性的問題，而合法性危機也是其發展過程中難以逃脫的困擾。公民參與則是政府在社會治理中尋求合法性基礎的重要來源。公共決策過程中，公民參與一方面可以促進公民了解相關政府部門與公務人員所作的工作，消解對決策主體的質疑，增進對政府的信任；另一方面可以在決策中實現公民與多元決策主體的互動，在多次重復博弈中推動有助于實現帕累托最優的公共政策的出臺。這樣在廣泛的公民參與中產生的公共決策，因公民普遍的認可與支持而獲得了較高的合法性，決策的執行也因此而使阻力減少。然而，要完成能夠使公眾普遍滿意的合法性公共決策，與管理績效相匹配的時間、資源與精力耗費也是公民參與中難以準確把握的。公民參與公共決策，使得公共管理者必須學習恰當地界定參與主體、理性地回應公民提出的問題，以及妥善解決改善參與主體代表性的問題，篩選參與方式額等問題。此外，在多元主體協同參與中，公共管理者還不得不面對調解多元沖突利益之間矛盾的難題，而這可能要耗費多輪充分協商、科學協調的努力。公民參與中出現的種種問題，成為了制約公共管理績效的難題。

3.公眾需求與選擇性回應

回應性是善治的基本要素之一，也是對改革政府的基本要求。積極推進公民參與是政府為構建服務型政府，提升政府治理能力的重要舉措。公民參與公共決策為公共管理者提供具體的社情民意，為決策者提供公眾需求基礎之上的可靠決策信息與參考資料，推進政策的社會適應性與問題的回應力。而實際上，公民參與能否真正提高公共決策質量，政策能否真正因維護普遍公眾利益而產生，政府在決策中又能在多大程度上回應公眾需求都是公民參與中難以均衡的問題。在托馬斯看來，“公民素質影響決策質量，公民參與增加公共項目運作成本，公民參與阻滯改革創新”。[8]此外，雖然公民參與的規模日漸壯大，參與事項日益增多，但政府卻常常對公眾需求做出選擇性回應。這在很大程度上與公民參與制度不健全有密切的關系，“盡管我國在人民代表大會制度、政治協商制度的基礎之上正逐步建立聽證制度、選舉制度以及信息公開等多元制度，但這些制度由于具體措施不完善，導致執行過程中存在諸多問題”[9]，未能充分發揮保障公民參與的作用。

三、破解公民參與困境的對策建議

公民參與已成為治理時代政府提升治理能力不可忽視的環節，公民參與公共決策，一方面能夠產生多重正面效應，另一方面又會帶來一系列問題。而正確處理公民參與難題的關鍵在于通過制度化的手段，改善參與機制，根據環境的不同、時間的差異界定參與主體與參與事項，選擇因時制宜、因地制宜的參與方式與渠道。

（一）激勵廣泛的公民參與，平衡強勢與弱勢群體的利益差異

真正能夠參與公共決策過程的公民是少數者，而大部分公民由于參與意識不高，參與能力不強，參與影響力不足，往往對參與持冷漠態度，造就了集體無意識的常態。強勢利益集團正是借機利用公眾普遍的沉默態度，通過宣傳、拉攏、鼓動等方式促使公眾以有利于強勢集團利益最大化的方式參與決策過程，致使廣泛公共利益的流失。

要改變公民參與公共決策中的特殊利益排擠普遍利益難題，一方面可以從轉變政府意識，增強公眾參與影響力，激發公眾參與積極性入手。如果沒有公共管理者對公民參與的真正認可，公民則難以真正參與公共決策，也難以影響決策過程。因此，公民參與要發揮實效，首先應及時轉變政府觀念，促使政府主動發起推進公民參與的行動。在政府認可并支持公民參與的基礎上，公共管理者要想獲得特定程度的公民參與效果，必須要賦予公眾在公共決策過程中相當的參與影響力。如果僅在政策制定完成之后才讓公民參與討論，并不能形成真正的公民參與。如果僅讓公民參與，卻不關注公眾的決策影響力，則會打消公眾參與決策的積極性，助長政治冷漠情緒，給強勢利益集團制造有利的損害普遍利益的契機。因此，在改善公民參與公共決策的問題上，政府應提高公眾對于決策的影響力，以此激勵方式激發公眾的參與熱情，增進廣泛公眾利益的實現。

另一方面，可以借助多元社會組織吸收無組織碎片化的公眾，整合分散的公眾利益，搭建增進公平利益的平臺。由于個人力量的渺小，個體能力的薄弱，形成了公民個人的“話語權”缺失，公民在公共決策中游走于博弈格局的邊緣，自身利益也常常難以得到保障。那些身居強大組織團體內部的公眾，他們的利益因組織的高度競爭力與優勢博弈地位，而會受到較好的維護。因此，政府應積極推動社會組織的發展，為社會組織提供寬松有序的成長環境，通過有利的政策與資源、資金的支持推進社會組織的多元化與豐富化，彌補政府在維護社會公平公正領域的缺位。政府應借助社會組織，在整合分散的個體利益基礎上，通過搭建公正的利益均衡平臺，協調博弈能力不同的社會組織間的群體利益，調整強勢利益集團與弱勢利益群體之間的利益差距，保障帕累托最優的實現。

（二）先發掌握問題形勢，選擇恰當的公民參與形式

公民參與公共決策是對傳統政府自上而下一元治理的有力沖擊，也是治理時代公共權力向社會回歸的必然舉措。公民參與雖然一方面提升了公共政策的合法性，但另一方面，由于公民參與是一個耗時耗力的巨大工程，因此對于公共管理績效也構成了一定的挑戰。

要解決這一公民參與難題，一方面可以從培養公共管理者先發性行動意識著手，提升政府引導問題能力，增強源頭治理能力。在托馬斯看來，公共管理者具有較強的能動性，在公民參與問題產生之前，他們就有能力采取行動予以化解，從而避免更深層的潛在矛盾的發生。他強調說，“公共管理者應該首先發起決策問題，而不是被迫為公民發起的問題所左右。因為先發性行動能夠賦予他們更強的引導問題形勢的能力，從而在時間壓力成為問題之前，促使達成一致的公共決策。”[10]公共管理者應增強危機管理意識，要重視充分利用預測手段，主動采取預防性措施。不僅可以在問題爆發之前掌握全面問題形勢，也能及時控制問題走向，從而確保公民在可控范圍內活動。再通過策劃、營銷、宣傳等手段，以柔性的方式引入公共問題，并將公民主動地納入到公共決策過程中，引導公眾對問題的認知，依此減少決策過程的障礙性因素，從而在確保公共政策合法性的基礎上提升公共管理績效。

另一方面，根據不同的問題情勢與不同的公民參與目標，確定合理的參與程度，選擇適應的參與方式，最大化地減少時間、資源與精力的耗費。“公民參與的方法有很多，關鍵在于，某種方法是否符合參與發動者以及參與者的需求和能力”。[11]對于決策問題專業性高，而決策質量要求高的議題，公民參與程度需要控制在較低程度，專家學者與社會精英則需更大范圍地參與其中。而對于關乎公眾日常生活的普遍社會問題，以及對決策質量要求相對不高的議題，可以擴大公眾參與程度與深度。以獲取公眾信息，了解社情民意而發起的公民參與，不需要過多考慮賦予公眾公共決策影響力的問題，而是要關注以最小成本獲取最有價值的信息。對于特定問題，可以通過篩選問題對象中最具代表性的公眾，確保其充分參與決策過程，以較高的效率收集到客觀真實而又關鍵的信息。針對那些公眾復雜的問題，可以設立專門的信息互動平臺，并借助數據處理技術，高效地分析來自公眾大量而多雜的信息。為增進政策接受性而發起的公民參與，則要高度重視與公眾分享決策影響力。公民聽證是其中重要的參與方式之一，政府要確保聽證主體的高度代表性，則要將不同利益代表人平等地納入決策程序。也可以借助咨詢委員會的方式，為不同的利益集團搭建有序互動的平臺，規范地協調利益組織之間的沖突與分歧，在提升公共政策合法性的基礎上提高公共管理績效。

（三）完善公民參與制度，創新公民參與途徑

在多元治理背景下，公民參與是公共管理者順應時代發展潮流的必然之舉，也是提升政府合法性地位的基本要求。公民希望通過參與公共決策，影響政府的公共行政行為。但公共決策過程中，并非所有的公共管理者會真正因公眾意見與需求而改變決策結果，或在政策制定后有力落實維護公眾權益的職責。

為改變公眾日益增長的需求與政府回應力低下的矛盾，一方面可以從完善公民參與制度入手，增強制度對公共管理行為的監督與約束，改善政府回應公眾需求的意識與能力。完善的正式制度是公民參與公共決策的有力保障，是確保公民參與真正發揮作用的基石。在現有憲法、法律的框架內，依據公民享有的基本權利，對公民參與公共決策的內容、途徑、方式等做出清晰明細的界定，并形成具體的政策文件，以法律的形式固定下來，在公共決策過程中各個環節充分保障公民權利的行使，確保公民參與的規范化、制度化、常態化。此外，不僅要保障公民在參與中表達需求、獲取信息的權利，更要保障公民監督公共決策過程與決策結果的權利。因而也要加強對決策過程監督制度的建設，通過制度化的方式明確公民的監督權，完善政府部門與公共管理者的責任落實，加強對失職、瀆職行為的懲處，督促政府嚴格依法行政，維護公眾利益。可以成立獨立的公民代表委員會專門負責監督政府在公共決策中是否吸收公眾意見，公共政策是否真正體現公眾需求。也可以借助第三方評估主體，在分析公眾訴求、意見的基礎上，客觀地評價公共政策的回應性。在完善的制度規范與約束下，促使政府以公眾需求為導向，提升回應能力。

另一方面，要不斷豐富公民參與事項，創新公民參與公共決策的渠道與途徑。隨著公民意識的日益改善，公民的能動性也會得到很大的增長，公民要求參與公共決策的呼聲也隨之高漲，因此及時拓寬公民參與的公共事項是必然要求。當前，公民對于公共服務、公共教育、公共醫療衛生、社會保障、生態環境等密切關乎公眾生活的公共領域非常關注，因而要適時加強這些領域的公共決策對公民參與的吸納。此外，創新公民參與渠道也是當前的重要任務。要有效回應公眾需求，首先應保障公民的充分參與，“這就需要開辟新的參與途徑，運用現代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求。”[12]隨著網絡技術、通訊技術的逐步完善，公民參與環境也隨之發生了很大的改變，網民成為了公共參與的新型主體，虛擬組織也日益活躍與公共事務之中。因此政府要提升回應力，也應充分利用網絡平臺與大數據技術，在有力整合公眾需求信息的基礎上，也要重視規范網絡環境與虛擬平臺的治理。思想庫也是政府改善治理能力要積極合作的有效主體。政府要充分借助專業性與技術性較強的“外腦”智慧，來不斷完善公共決策過程，提升對公眾需求的回應能力，從而提升政府的公信力與良好形象。

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