社會主義協商民主：現實困境與體系建構

方劉松彭懿現子

（1.南京政治學院 馬克思主義學院，江蘇 南京 210003）

黨的十八大首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷，并指出要“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”；[1]黨的十八屆三中全會進一步闡明：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”，要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，[2]這為全面推進社會主義協商民主的發展指明了鮮明的方向。當前，在我國政治實踐中，已經形成了多層次的協商民主網絡，但我們必須看到，這個網絡的形成還是一個初步的摸索，各項機制的協調和合作程度還比較薄弱，缺乏整體性設計。為推進社會主義協商民主的大力發展，需要構建廣泛多層、程序合理、環節完整的協商民主體系。①十八大報告提出“推進協商民主廣泛多層制度化”的要求；十八屆三中全會提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”的要求。這兩個報告雖然用語不同，實則是一種互補和拓展的關系，因為“程序合理、環節完整”本身就是制度化的重要內容。因此，從協商民主的發展進路來看，構建“廣泛多層、程序合理、環節完整”的協商民主體系是發展社會主義協商民主的現實選擇。

一、社會主義協商民主發展面臨的現實困境

（一）法律法規不夠健全，缺乏權威性

馬德普認為：“民主制度化過程是民主的各種規范逐步法律化的過程。”[1]協商民主與選舉民主同為中國特色社會主義民主的基本形式，但兩者法律地位并不對等，憲法中對選舉民主作了比較詳細的規定，賦予選舉民主法律上的權威性；而對協商民主，只是在序言中對人民政協作了比較簡單、籠統的規定，除此之外沒有任何其它相關法律條文對人民政協的職權、原則、運行等做出說明，也沒有對協商民主的概念及其政治地位給予確認。《中國人民政治協商會議章程》于1982年通過，經過多次修訂，但畢竟是一個組織的規則，只能局限于該組織本身發揮作用。1989年和2006年中共分別出臺了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》和《關于加強人民政協工作的意見》，對人民政協職能作了進一步明確，但這只是一種意見，怎么落實需要法律法規的支撐。推進協商民主發展，理應從法律法規的高度明確其政治地位和性質，防止人為因素的干擾導致協商不能有效進行或流于形式主義。

（二）協商隨意性較大，缺乏規則性

現階段，我國協商民主最主要的問題就是存在很大的隨意性，比如，有的協商，名為協商，實則為通報會；有的協商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識；甚至有的協商參與者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情權，不能清晰表達協商主旨，等等，這主要源于協商程序沒有有效建立起來，對協商的議題遴選、提案報批和論證缺乏相應的程序和機制保障，對協商的日程、環節、方法沒有統一的規定。此外，協商民主不僅是民主決策過程，同時也是決策糾錯過程，但現階段缺乏相應的監督機制和問責機制，難以對決策形成有效運行機制，導致決策的效果難以反饋，影響決策的落實。因此，在協商民主制度化過程中，要特別注重程序性的構建，確保協商民主運行暢達，效果明顯。

（三）彼此獨立分割，缺乏聯動性

按照十八屆三中全會構建程序合理、環節完整的協商民主體系要求，協商民主制度需要橫向聯動、縱向連接，上下左右凝成一體。但目前還沒有建立起這樣的體制機制。例如，從政治體系上看，人民政協與人大、政府互為補充，形成國家層面黨委決策、政協協商、人大決定、政府執行的聯動關系，但由于人民政協非國家權力機關，與人大、政府具有不對等性，缺乏法律法規的有力支撐，因而不能有效互聯互動。再比如，根據政協章程，全國政協與地方政協（省、市、縣等）、上一級政協與下一級政協是指導與被指導的關系，但上一級政協以什么方式指導和監督還缺乏明確規定，仍需要進一步抓好制度設計和機制落實。

二、社會主義協商民主的體系構建

有效破解社會主義協商民主面臨的現實困境，需要從制度體系上推進協商民主發展。對此，一要在宏觀層面構建科學協同的協商民主系統，二要在微觀層面推進協商民主的制度化。

（一）宏觀層面：構建科學協同的協商民主系統，解決“廣泛多層”問題

1.社會主義民主構建的內在邏輯

“黨建國家”是中國建設現代國家的政治邏輯，基于這一邏輯，中國最終形成了“黨國體制”，即黨的領導制度和國家領導制度的有機結合，共同決定著中國的政治生活和政治建設。在“黨國體制”下，中國形成了三維的權力結構：國家、政黨與社會。在這樣的權力結構，國家層面的制度安排，不僅取決于社會，而且取決于政黨，即中國共產黨。盡管在“黨國體制”中政黨具有重要地位，但社會依然是最終的決定力量。因為黨領導革命和掌握國家政權的合法性基礎是人民民主。人民民主的根本要求就是黨的領導和國家權力的運行都必須保障和維護人民的根本利益。[3]這與民主的產生與發展邏輯是一致的。林尚立先生就指出：“正常的民主建構與建設，一定是在國家與社會的有機協商基礎上展開的，社會意志與國家意志的相互作用引導著民主的建構與建設的發展”。[4]根據凱爾森的理論“現代民主完全是建立在政黨之上的；民主原則應用得越徹底，政黨就越重要”。[5]所以，國家、政黨與社會共同作用構成了民主的選擇，換句話說，國家、政黨、社會（社會組織和公民）是民主構成的三個內在邏輯變量。

2.社會主義協商民主體系的基本框架

從系統論角度看，“體系”是一個科學術語，泛指一定范圍內或同類事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體。它是若干系統相互聯系、相互制約而成的一個整體，是“系統的系統”（System of System），又稱為復雜巨系統或大系統。[6]按照伊斯頓和阿爾蒙德的看法，人類社會的政治活動是一個有機系統。協商民主同樣也應該是一個有機系統，不是單邊突進的，而是作為一個系統和整體在中國民主政治架構中不斷演進和發展的。根據體系的內在規定性和民主的內在邏輯，中國特色的社會主義協商民主體系由國家權力系統、政治領導系統和公民社會系統組成，這些系統之間既有相對獨立的一面，又有相互聯系的一面。國家權力系統內的協商，主要包括立法協商、政協協商和政府協商，貫穿于人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度，①社會主義協商民主嵌入民族區域自治制度即民族協商，根據現實情況，民族協商主要由政府和黨組織和協調，所以將民族協商歸為政府協商與黨群協商的范疇。在具體運行機制上實行民主協商和多數表決相結合，以選拔干部，實行立法、進行決策為主要內容，它在整個系統中發揮著主體作用；政治領導系統內的協商，主要包括黨內協商、黨際協商、黨政協商和黨群協商，貫穿于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度之中，在具體運行機制上主要是制定國家的大政方針政策等，對國家權力系統和公民社會系統發揮著核心引領作用；公民社會系統內協商，主要包括農村協商、城市社區協商、企業協商和網絡協商，貫穿于基層群眾自治制度，體現了公民權利的正當行使和合法維護，其中既有政治色彩，更多的是反映了社會生活的本性。由于社會是最終決定力量且群體龐大，因此公民社會系統協商構成了體系的根基部分。社會主義協商民主實質上就是這三大系的各主體之間圍繞共同關心的問題在各自層次和領域所開展的一系列協商活動以及為此而構建的一套制度體系，它堅持自上而下的領導與自下而上的民主相互通，通過不同層次(中央、地方、基層)、領域開展協商民主并嵌入國家政治制度，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，有效維護國家的穩定和發展。社會主義協商民主體系構建框架如下圖。

（二）微觀層面：推進各形式協商民主制度化，

解決“程序合理、環節完整”問題

美國政治學者亨廷頓指出：“制度是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”。[7]宏觀層面解決的是中國特色社會主義協商民主的基本結構和內在關系問題，微觀層面則主要解決中國特色社會主義協商民主的制度化問題，具體來說，也就是協商民主的“程序合理、環節完整”問題。在我國，宏觀層面雖還有拓展的空間，但基本架構已經初步建立起來，所以，社會主義協商民主體系構建的主要任務是解決微觀層面的問題。微觀層面解決好，才能真正發揮社會主義協商民主的效能。

1.完善協商民主運行的憲法和法律規范基礎，推進協商民主法制化發展

通過協商民主法制化，有效維護協商民主的剛性地位，杜絕協商民主的隨意性和變通性，防止走過場。一方面，要從憲法的高度明確協商民主的性質和地位。憲法規定的黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一原則和法律面前一律平等原則以及民主集中制原則等為推進協商民主提供了堅實的法律基礎；序言中的人民政協和政黨制度的闡述，為推進協商民主提供了有力法律支撐，除此之外，憲法中沒有關于協商民主的相關論述。對此，要從憲法的高度規定協商民主是人民民主的重要制度，協商民主與選舉民主具有同等的法律效力，公民具有政治參與權、建議權、咨詢權等基本權利和義務。另一方面，要通過相關立法為協商民主立威。目前我國協商民主主要集中于政協協商的章程、條例、意見等規定，數量和種類都比較多，但權威性不夠、可操作性不強，導致協商彈性空間比較大，協商有理，不協商也可行，所以加強相關立法是必然的舉措。當務之急要加強政協協商民主的立法研究，因為政協協商民主具有比較成熟的制度形式，立法基本沒有什么風險，能起到較好的示范作用。在政協協商民主立法中，首先，要排除思想上的困擾，政協協商民主立法不等同于政協機關權力化，更不會成為西方的“兩院制”和“分權制”，因為法律只是對其性質、權責的規定和保障，法律化并不等同于權力化。例如，工會作為社會組織，《工會法》對其權利和義務進行了明確規定，但工會并沒有成為國家權力機關。另外，政協協商民主主要功能是咨詢、建議，不可能涉及權力分割。思想上統一了，立法才能提上議事日程。其次，要把政治協商作為立法和科學決策的作用提到新的戰略高度，將政治協商貫穿于決策議程、決策制定、決策執行、決策評估等過程之中，提升協商民主的決策功能。最后，要特別注重結合實際，因地制宜加強立法。我國政協涉及國家、省、市、縣和鄉鎮等五個層級，各級有各級的特點，在立法中既要對協商的原則、主體、客體和程序有明確的規定，同時要結合具體實際建立相關法律、法規、規章和條例，確保有法可依、有章可循、有條可選。

2.健全協商民主的運行機制，提升協商民主的程序化水平

一要明確“協商什么”，即協商的內容問題。在政治協商、社會協商和基層協商中，對協商內容有比較明確規定的只有政治協商，2005年和2006年兩個中央5號文件對兩種類型的政治協商內容作了一定原則性概述；十八大和十八屆三中全會強調要“以經濟社會發展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容”，[2]但這也只是一種協商內容宏觀上的規定，比較籠統抽象。因此，在具體實踐中需要進一步具體化，將協商內容規范分類，合理篩選協商議題，緊密結合實際制定配套的實施細則，杜絕想協商就協商、不想協商就不了了之的行為發生。

二要明確“與誰協商”，即協商的主體問題。主體不明意味著權責不清，協商效果就會大打折扣，甚至走過場。哪些人才能成為協商的主體呢？這需要具備一定的資質，即有解決問題和分歧的能力，而要具備這種能力，需要一定公權力基礎或是某一群體代表，否則就不具備協商條件。目前，只有政治協商主體有比較明確的規定，主要是中國共產黨同各民主黨派、人民團體和社會各界人士協商。而社會協商和基層協商，雖有一定的實踐，但協商主體具有不確定性或隨意性，還有待核查資質的問題。比如，越來越多的人大實行了開門立法，建立了立法建議和立法論證、聽證制度，鼓勵公眾參與，那么，這些“公眾”從何處來？公眾首先需要一定的法律基礎同時也要有一定的代表性，所以要根據法律的性質和效用進行遴選，確保公眾的覆蓋面和針對性。政府的行政協商，內容大多涉及民生問題，需要廣泛的民意，那么，民意代表包括哪些方面，作為民意代表需要哪些條件等，都需要具體做出規范。基層的民主懇談會、聽證會等，雖在一些地方比較興盛，但制度化水平不是很高，常一次一個樣，需要明確規定協商參與者，并逐漸固化定型協商形式，給協商參與者一種穩定的預期。

三要明確“怎樣協商”，即協商的方法問題。怎樣協商包含意見輸入、整合、輸出、反饋等過程，實際上也是一種程序民主。一方面，要從宏觀和微觀上搞好各種協商民主制度之間的銜接與配套。我國政治體制是一個有機聯系的系統，協商民主的運作涉及政協、國家政權機關、黨派團體和社會基層，而各個方面如何配套、同向聯動，是搞好協商的關鍵。對于重大問題，我們已經形成了“黨委決策——政協協商——人大決定——國務院執行”的宏觀模式，然而，對于非重大問題或者說局部能解決的問題，并不都需要經過以上程序，有的只涉及其中幾個層面，有的只涉及自身內部，要根據具體情況而定搞好協調。例如基層協商，主要是村民與村民或者村民與村委會的協商，可能與地方政府有聯系，但很少需要上升到國家層面，對于這些形式的協商需要在實踐中逐漸摸索，建立相應的微觀模式，提高可操作性和效益性。另一方面，要抓好協商的落實，防止協商的隨意性。比如，有的協商，名為協商，實則為通報會；有的協商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識；甚至有的協商參與者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情權，不能清晰表達協商主旨，等等。推進協商民主發展，需要對協商的日程、過程、規則等進行詳細規定，確保協商秩序井然、公開透明、成效明顯。特別要重視與群眾進行溝通和協調，聽取他們的不同的意見，甚至反對意見，只有不同意見的充分表達，才能制定出科學的決策。同時，要注意協商反饋和監督，對協商的意見是怎么整合的、協商共識相關部門是如何抓好落實的，要及時反饋給參與者和社會，相關參與者和社會要及時抓好跟蹤監督，以便進一步加以改進，確保協商真正落到實處取得實效。

3.拓展協商民主的渠道，確保協商民主的實效性

協商民主作為一種民主制度，它是一種泛指，而不是一種特指的具體制度，它充分融入中國特色的社會主義制度之中。[8]因此，建成穩定高效的協商民主，應堅持與中國基本政治結構相適應的多層次的協商民主制度，從政黨、國家和社會等宏觀視野構建其制度體系。

（1）核心：完善政治協商。它包含以下兩個層面：

一是完善政黨形態的協商民主制度。完善政黨形態的協商民主制度首先要加強中國共產黨的領導，中國共產黨的性質使命決定了黨是協商民主制度發展的主導力量。在此基礎上，要擴大政黨制度的廣泛性和包容性，充分發揮執政黨在國家和社會連接點上的作用，有效開展黨際協商和黨群協商，并堅持以黨內協商帶動黨際協商、黨群協商，推動協商由中央到地方、由精英到大眾有效展開。

二是健全人民政協協商民主制度。政協協商民主是協商民主的主渠道。首先，要有效規范人民政協與政治系統主體間關系，明確人民政協與黨、人大、政府及司法之間的運行脈絡，真正確保協商于決策之前和決策實施之中。其次，要完善協商的界別設置，擴大協商主體范圍，促進協商主體結構的代表性和科學性，特別要注重新興群體、普通老百姓、弱勢群體等人群參與，使政協協商不僅具有精英性質，同時也具有公民政治參與的性質；最后，要豐富協商形式。在現有協商平臺基礎上，積極探索公開聽證、社會協商對話、政協論壇等形式，使黨和政府的決策真正建立在廣大人民群眾基礎之上。

（2）主干：健全社會協商。主要包括人民代表大會制度中的協商民主制度和政府運作中的協商民主制度。對于前者，要以人大立法協商民主為平臺，推動公民有序參與協商，并健全民意表達與協商機制，注重基層特別是一線工人、農民、知識分子的代表比例，使人大的選舉民主與協商民主有機統一，良性互動；對于后者，在方式上要加強公共政策系統及其活動的制度和規則建設，健全公民參與政策的協商機制，比如，建立政府公示制度、專家咨詢制度、社會聽證制度等；在內容上要緊緊圍繞與人民群眾相關的民生問題、教育和醫療衛生、環境保護、食品安全等內容展開，促進相關的單位和個人有序參與進來，化解社會矛盾，維護社會公平正義。

（3）根基：發展基層協商。基層協商主要包括民主懇談會、民情直通車、民主聽證會、便民服務窗等，具有廣泛普遍、因地制宜、不拘一格、貼近生活的特點。從各地實踐來看，基層協商還存在諸多問題，比如，協商比較隨意、代表性不夠、群眾參與熱情低等。因此，國家要積極加強引導，積極培育協商民主文化，激發廣大人民群眾的參與熱情；要加強協商教育，提高廣大人民群眾的協商觀念；要發揮大眾傳播媒介的功能，規范網絡參與，正確引領民意；要努力制定相關基層協商的條例，從制度上規范協商行為，保證協商有序有效。

[1]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2013:26.

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013:29.

[3]林尚立.政治協商與協商政治[C].俞可平，李侃如.中國的政治發展：中美學者的視角.北京：社會科學文獻出版社，2013:132-135.

[4]林尚立.建構民主[M].上海：復旦大學出版社，2012：22.

[5][美]喬·薩托利.民主新論[M].馮克利，閻克文譯.北京:東方出版社，1993:117.

[6]國防科學技術大學信息系統與管理學院.體系結構研究[M].北京：軍事科學出版社，2011:1-2.

[7][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008：20.

[8]陳惠豐.“健全社會主義協商民主制度”的意義和主要任務[J].中國政協理論研究，2013（1）:26.