論安全視角下的治安管理

□王瑞山

（華東政法大學，上海201620）

○治安學研究

論安全視角下的治安管理

□王瑞山

（華東政法大學，上海201620）

廣義上的安全管理，包括人類應對的各種安全障礙，有違法犯罪、自然災害、災害事故等。狹義上的安全管理，是工學中以控制事故為核心的安全管理，以此為研究對象的安全學、安全管理學對事故發生理論有著較為詳細的研究。治安管理既要面對違法犯罪的預防和處置，又要面對治安災害事故的預防和查處。現有公安學專業培養方案中，對普遍的事故理論鮮有介紹，而后者的基礎性非常重要。從廣義安全管理的角度看治安管理，能為治安管理的內容和理念提供新的視角。從治安管理行為結構、管理流程、治安管理客體不同角度來看，治安管理的內容呈現不同樣態。治安管理者應樹立法治理念、預防理念、社會化理念和效益理念。

安全管理；治安管理；犯罪預防

治安管理由法定的國家機關或法律授權的組織依法進行，以實現法律秩序為目標的行政管理活動，其內容涵蓋社會生活的方方面面。對治安管理規律的探索構成當前治安管理學著作的內容。考察當前治安管理相關著作，對治安管理內容的闡述尚有值得商榷和完善之處，特別是關于治安管理內容的論述基本停留在治安管理工作層面，而學理解釋不夠，使治安管理學內容呈碎片化局面。這也造成學生對治安管理學內容知其然、而不能知其所以然，難以形成整體的、系統的認識。治安管理中不僅要預防、處置各種違法行為，還要防范、應對各種治安災害事故。而現有公安學的學科體系中，包括治安學專業在內，對治安災害事故的介紹可能集中在火災事故和交通事故，而事故發生的一般原理鮮有介紹，①對工學中安全管理學的相關研究成果引鑒也不夠。其實，這些學科知識是可以通過廣義的安全管理理論的構建來貫通的，同時也能為治安管理的內容和理念提供新的視角。本文試作拋磚之論，以期增進對治安管理學基礎理論的研究。

一、從安全到治安管理

筆者認為，從安全到治安管理的邏輯演繹如下：安全為人類的基本需求；安全的實現受到安全問題的阻礙；安全問題的應對為安全管理，其中，特定主體特定領域的安全管理為治安管理。分述如下。

（一）安全。根據美國心理學家馬斯洛（Abra?ham H.Maslow）提出的人的需要層次論，當人們的基本生理需求滿足后，最想得到的就是安全。其實，人類得以維系生命的生理需求得不到滿足也是最大的不安全，只不過安全的范圍相對于飲食等基本生理需求更為廣泛。安全對于人類重要如斯，它所包涵的范圍更是隨著社會的發展而日益廣泛，內容日益復雜。安全問題也遍及社會每個角落，包括人類自身和所賴以存續的環境。

何謂安全？學術界有不同的解釋，一般認為，“安全是一種免于危險或沒有危險的狀態”；“安全是客觀的”；“‘沒有危險’是安全的特有屬性”。“安全就是沒有危險的客觀狀態，其中既包括外在威脅的消解，也包括內在無序的消解。”[1]該概念突出了安全的客觀屬性，認為安全的概念不包括安全感，安全感與安全是兩個不同的概念，前者側重描述排斥無序的狀態。除此外，還有一個更為具體的定義：安全是指一個穩定的、相對來講可以預期的環境，在這個環境里，個人或群體追求他（或他們）的目標可以不受滋擾和傷害、沒有妨礙和傷害的恐懼。[2]該定義用“相對可以預期”，一方面強調了安全的相對性；另一方面描述了“正常”的狀態，即可預期。同時，安全的妨礙除了滋擾和傷害外，還有恐懼。簡言之，安全是指一種相對穩定的可預期的、不受妨礙的狀態。

（二）安全問題。影響安全的因素是復雜多樣的。從原因上看，一般分為兩大方面，即人為因素（包括故意或過失）和自然因素。人為因素包括犯罪、戰爭、違法、過錯等人類不安全行為，自然因素包括自然災害、意外等非人為原因導致的事故事件。這些都是安全管理者所面對的，意欲抑制或處置的問題。這些安全問題從層次上看，可分為三個方面。一是宏觀上，國家安全、種族安全或人類安全面臨風險，環境污染、核戰爭、地質災害、社會動亂、核泄漏、恐怖活動等問題威脅著整個人類的安全；二是中觀上，犯罪的侵害、自然災害、生產事故等威脅著不同組織的安全；三是微觀上，個人的人身和財產會因犯罪行為、意外事故、自然災害、不當行為而遭受損失。從來源上看，可分為外部的和內部的。安全管理不僅要強調外來的妨礙，如對于個人來說，有外來的攻擊、災害等，而且亦要重視自身內在的因素，如內部欺詐、腐敗等。全球在走向風險社會，“在發達的現代性中，財富的社會生產系統地伴隨著風險的社會生產。相應地，與短缺社會的分配相關的問題和沖突，同科技發展所產生的風險的生產、界定和分配所引起的問題和沖突相重疊。”[3]可見，安全風險是全社會共同面對的，而且是全方位、多層次的。

（三）安全管理。安全管理即以安全為目標的管理活動。那么，何謂管理？“如果要給管理下一個廣義而又切實可行的定義，可把它看成是這樣的一種活動，即它發揮某些職能，以便有效地獲取、分配和利用人的努力和物質資源，來實現某個目標。”[4]安全管理（Security Management），是指以安全為目標，有效地獲取、分配和利用各種資源的活動。這是最廣泛意義上的安全管理，它還有狹義的理解。狹義的安全管理是生產安全中針對事故進行的預防和處置活動。傳統的安全管理學放在工學門類當中，一級學科為“安全科學與工程”，認為“控制事故是安全管理的核心”，安全管理的理論研究也是圍繞事故的預防和處理來展開的。有人將其界定為：“以安全為目的，進行有關決策、計劃、組織和控制方面的活動。”[5]這里將安全管理理解為一般意義上、較為廣義的安全管理，它不僅要應對事故，也要應對不法行為。

安全管理的層次可以分國家、組織和個人。國家（統治階級）主要考慮的安全管理有多個方面，如對外有國防安全管理、外交關系管理等；對內有自然災害管理、犯罪預防、治安事故預防與處置等。其中，對犯罪預防、治安事故預防與治安案件查處均屬于治安管理的內容。企業、事業組織和個人一般在自己控制的領域內進行安全管理，途徑不一，有的自行組織安全管理，有的聘請別的組織或個人為自己進行安全管理，它們都是對自己私有領域的安全進行管理，除非有違法犯罪或災害事故發生，公共執法力量一般不介入。

（四）治安管理。“治安管理是治安行政管理的簡稱，是指公安機關依照國家法律和法規，依靠群眾，運用行政手段，維護社會治安秩序，保障社會生活正常進行的行政管理活動。”同時，“社會治安秩序，是指國家統治階級維護和鞏固統治所需要的，并由其有關法律所規范的一種社會秩序。”[6]可見，治安管理本質上是一種為了統治階級安全、由國家力量來實施并負責的安全管理活動。按照人民民主專政理論，人民是當家作主的統治階級，由人民選舉代表行使權利，選舉國家機關，進行社會管理和服務。當然，治安管理實施過程中，同時提供了一定的社會公共安全，但這種社會公共安全并不是為了民眾的安全，而是它符合統治階級實現安全利益的需要。在階級社會中，統治階級的安全實現占據著主要的安全資源，甚至會忽視或犧牲被統治階級的安全。在人民民主專政理論邏輯下，作為統治階級的廣大人民的安全是治安管理的目標。

治安管理是一種特殊的行政管理。首先，治安管理是政府的職能，它由特定的政府機關，即公安機關行使這一職能，為社會提供安定有序的公共秩序。其次，治安管理是依特定的法律法規來實施的。依法行政是政府管理的原則，使政府權力在法律規制下有序運行。再次，治安管理的后果由政府承擔，管理相對人不服治安管理，可以申請行政復議或提出行政訴訟來尋求救濟。最后，治安管理還是其他行政管理的保障，如對各類妨害社會管理的行為依法處理。這也是治安管理區別于其他行政管理的顯著特征。其實，我國將違反治安管理行為定性為區別于犯罪的行政違法行為，使之接受行政處罰，而非法官或治安法官的裁判，效率雖高，但不利于當事人權益保障。在境外沒有相應的治安管理處罰，類似我國的違反治安管理行為多被列入輕罪、違警罪的范疇，如美國聯邦調查局（FBI）的統一犯罪報告（UCR）所列的一般傷害、偷竊財物、故意破壞、賣淫、吸毒、賭博、酒駕等幾類犯罪，一般屬于我國《治安管理處罰法》規定的違反治安管理行為。

行政管理是行政法學研究的主要內容，治安管理是行政管理的一種，行政法學中有關行政管理的基本原理、行政法律關系、行政行為、法律監督以及行政違法責任與救濟等方面的理論，對治安管理具有指導作用。當然，治安管理的內容與其他行政管理不同，有著自身的客觀規律，需要通過專門研究來建構相應的理論，以指導治安管理實踐。

二、治安管理的內容

治安管理涉及社會生活的方方面面，內容復雜，可從以下三個方面加以梳理。

（一）從治安管理行為來看，治安管理主體、治安管理措施和治安管理對象構成治安管理的主要內容。每個具體治安管理行為均有一定的目標，這些目標微觀上指向一定治安問題的解決，宏觀上都指向維護社會治安秩序這個總體目標。在每個治安管理行為中，有治安管理的主體、治安管理措施、治安管理對象（受眾）。就治安行政管理而言，其主體只能是法律授權的機關、部門、組織或個人，其職權有法律明確規定，其職權行為的責任由國家承擔。我國現行法律明確了公安機關的治安管理主體地位，但隨著社會治安綜合治理機構治安職能的不斷強化，有人也將其界定為治安管理主體。有人認為：“治安管理即社會治安管理，是指警察機關及社會治安綜合治理機構合理配置和利用國家及社會的治安防控資源，以國家和社會公眾的執行和安全需要為導向，依據國家的相關政策和法律、法規，向國家和社會公眾供給治安防控產品的社會治理活動。”[7]筆者認為，社會治安綜合治理機構是一個調研、指導、協調功能的機構，它沒有具體行政管理職能，不是治安管理的主體。治安管理主體的研究內容，有治安管理主體的概念、條件、組織構成、法律地位等。治安管理措施是一個中介，是主體實現治安管理職能的手段或方法，它通常都有明確的受眾，即治安管理對象。治安管理措施的研究包括治安管理措施的概念、種類、內容、特征、使用原則、注意事項等。治安管理措施具體落實到不同的社會主體身上，無論是直接管理人的治安管理措施，如流動人口管理，還是指向物的治安管理措施，如危險物品管理，需要這些人（包括物的所有人、使用人、管理人等）來具體實施或配合管理，達到治安管理的目的。不同的治安管理對象，具有哪些治安特點？需要選擇哪些治安管理措施？成為治安管理對象研究的主要內容。

（二）從治安管理客體來看，治安管理是對影響治安問題發生的各要素的管理。治安管理客體是對治安秩序妨礙的問題，包括違法犯罪、治安災害事故等，“是指侵犯了治安方面的法律規范、危害或可能危害治安秩序的行為”。[8]其中，違法犯罪具有的對抗性，使得其區別于治安災害事故；“治安災害事故是指由于違反治安管理法規或安全操作規程，造成重大物質損失或人身傷亡，影響社會安定，危害社會秩序的一種災害性事故。”[9]治安災害事故責任人一般具有違反規定的故意性，而對于災害性后果具有過失性。所有治安問題的發生，都離不開人、物、事、時、空等幾個方面的因素，只不過這些因素對不同種類治安問題的影響不同。

人可以成為治安問題的制造者，也可以成為受害者。針對前者，可以分為一般民眾、治安高危人員、治安問題制造者（包括違法犯罪人、治安災害事故制造者或責任人），治安管理主要是研究如何預防其帶來的治安問題，并對已經發生的治安問題依法進行處置；針對后者，治安管理主要是研究其如何防范被害和被害后如何尋求幫助、救濟。物可以成為行為人制造治安問題的工具，也可能成為治安問題指向的目標，這里主要研究其作為行為工具的抑制策略和作為保護目標的安全措施。事是指一些特定的，容易引發治安問題的事件或活動，如大型文體活動、大型展覽展銷活動，因人流密集，容易發生扒竊、傷害等違法犯罪行為，也容易發生踩踏等安全事故。治安管理要對具有治安問題隱患的事加以適當管理。時間是指容易發生治安問題的特定時間段或日期，如春運期間交通安全問題高發、晚上較白天容易發生強奸案件、國恥日容易發生針對日本游客或駐華機構的攻擊事件等。還有因特定活動的開展，對治安秩序的要求提高，如北京承辦奧運會期間、上海舉辦世博會期間，兩地對治安的要求顯然比平時高出很多，治安管理內容就發生了變化。空間往往是指容易發生治安問題的特定區域或場所，如公共交通場所因其人員密集和流動容易發生扒竊，城鄉結合部因便于犯罪行為人藏匿或逃跑而成為其藏身之所，偏僻之處因人跡罕至容易成為搶劫、強奸的犯罪之地等。因此，治安管理的內容也就相應地包括人口管理、危險物品管理、大型活動管理以及特定時空節點的管理。

（三）從治安管理流程來看，治安管理的內容包括治安調查、治安決策及其實施、治安管理評估等。治安管理符合一般管理行為的運行規律，是具有特殊目標和措施的管理。治安管理是以維護良好的治安秩序為目的的活動，它耗費的治安資源是有限的。治安管理本身就要求治安決策和治安管理行為的科學性，以減少決策錯誤，節約治安成本。從治安管理的流程來看，它包括治安形勢的調查研判、治安管理決策、治安管理計劃的制定、治安管理運籌和治安管理評估。

治安管理的最核心環節，即治安決策。“決策行為是管理的核心”，“管理過程就是決策過程”。[10]決策科學與否，直接影響治安管理的效果。決策之前，要進行治安調查。通過調查準確評估被調查區域的治安情況，包括主要的治安問題、已經采取的措施及成效、可用治安管理資源以及周邊地區治安情況，并將這些情況和建議采取的治安策略反映在報告之中。治安調查的研究包括治安調查的基本內涵、調查的計劃、調查的實施和調查報告。治安決策是根據治安調查報告和其他客觀情況，選擇該地區治安治理的策略。治安管理計劃是決策的具體化，其實施過程中對治安資源的運用就是治安管理運籌的內容。治安管理計劃實施后一個周期（一般半年或一年），要及時進行效果評估，根據評估結果及時調整治安管理計劃。

綜上，治安管理的內容雖然繁多，但仍有清楚的輪廓。相對應的治安管理學可以分總論和分論兩個部分，總論包括基本概念界定、治安管理學與相關學科的關系、治安管理主體、治安管理目標、治安管理法制、治安管理原則、治安管理基本措施、治安管理流程、治安管理評估、治安管理的歷史、境外治安管理理論與實踐等，分論包括人口管理、公共場所管理、危險物品管理、大型活動管理、特種行業管理、災害事故管理、交通管理、消防管理、出入境管理等。

三、治安管理的理念

治安管理的理念，即人們對于治安管理活動的觀念體系，它回答的是關于治安管理目的、治安管理價值、治安管理功能、治安管理模式等基本問題，決定著如何建構治安管理制度、如何開展治安管理活動以及如何評價治安管理，是治安管理活動的先導。處在轉型中的中國，社會結構發生了巨大的變化，人們的思想觀念面臨著深刻的變革，治安管理理念處在變革之中。特別是從原有的強調專政、講求人治的斗爭思維向以追求科學高效、講求法治的現代管理理念轉變。治安管理活動應該遵循以下理念。

（一）法治理念。法治理念不僅僅要強調治安管理要嚴格依法進行，這是行政管理的應有之義，還因為治安管理本身具有超出一般行政強制的強制性，如它擁有法定的限制人身自由的拘留、盤查、留置、強行驅散、強制戒毒、強制帶離現場、交通管制、現場管制等，而且治安管理部門及其警察還可依法裝備和使用一定的武器和警械。這些強制性權力涉及當事人的人身自由和財產權利，尤為值得重視，要嚴格依法使用。不僅是治安管理權力的行使要嚴格依法，治安管理中行政相對人的合法權益也應依法得到保護和保障。法治原則還要求政府不斷完善治安立法，根據經濟社會發展中治安領域出現的新情況、新問題，不斷改善治安管理的法制環境和條件，使得各項治安管理業務有法可依。與法治原則相對立的就是人治，特別是一些以管理者自居的警察，只注意到自己手中的權力，不顧治安法規和執法倫理，成為法律的踐踏者，治安管理相對人的合法權益就無從保障，不僅不利于治安管理目標的實現，還會帶來新的治安問題。

（二）預防理念。中國傳統治安文化中，預防理念被先賢們重復強調，言論如老子言“為之于未有，治之于未亂”，[11]管子言“備患于未形也，故禍不萌”，[12]韓非也明確指出“禁奸于未萌”，[13]等等。歷代統治者莫不追求防患于未然，控制“盜賊”在“未兆”、“未萌”、“未形”、“未亂”階段。絕不能做一只愚蠢的青蛙，要做到見微知著，防微杜漸。當代西方警務革命也認識到預防理念的重要性。他們認為，“社區警務的核心任務是預防犯罪”，因為，“當今，一個簡單而深遠的思想變化使美國警察機構認識到他們在減少犯罪、被害人和人們恐懼方面有了新的收獲。現在，許多警察局把預防犯罪當作警務的首要目標而不是犯罪發生后所采取的一系列偵查和制裁行動。我們討論以下犯罪預防的好處：威懾特種犯罪；調動居民的積極性；打造抵制犯罪的自然和社會環境。”[14]而且，這種預防理念不是要警察的單兵作戰，還需要社區民眾的積極參與，但警察直接對預防付出行動才能增強民眾參與犯罪預防的積極性。這在日益陌生化的中國沿海經濟發達的城市社區，尤為重要。因為社會結構的變化和社會價值的多元，使得社會動員日益乏力，如何讓民眾認識到預防犯罪是一件對自己有利且有必要參加的事情，是治安管理工作的重要內容之一。當然，預防理念對治安災害事故管理同樣重要，不復贅述。值得一提的是，在當前的治安管理學著作中，鮮有論及治安事故的發生原因和運行機制的相關理論，多是專章介紹消防管理、交通管理和治安災害事故的事后查處，并在危險物品管理、大型群眾性活動管理、各類公共場所管理等章節中零星地提及事故的預防，這顯然是不夠的。

（三）社會化理念。社會組織參與社會治理成為黨的十八屆三中全會以來社會治理創新的重要路徑。隨著工業化的進行和社會結構的變化，治安管理逐漸社會化，特別是專業安全管理力量的發展，為政府提供了可供選擇的條件。“懲罰性的、以國家為基礎的干預形式，與法人性的、積極主動的安全供應形式，在同時且互相關聯地擴張。”[15]按照現代國家理論，公共安全的提供者和責任者是國家，但實際履行者并非一定是國家力量，國家可以通過購買服務的方式將一定領域內公共安全管理的內容外包。除了專業的安全管理企業，如保安公司、物業管理公司等，警方還可以將“業主（財產所有者）、建筑監督員、環境監察員、教育部門代表、社區組織、保險公司、工商企業領袖、當地政府工作人員，以及其他任何主動原因和能夠與警察合作的人或機構，組織起來形成團隊，開展工作。”[16]治安管理的這種變化使政府從實施者變為監督者，將逐漸改變治安管理的結構。當然，治安管理機關樹立社會化理念，并不能忘記自己的治安職責，只是合理定位，從原有計劃經濟體制下的大包大攬逐步簡政放權，把屬于社會的還給社會。

（四）效益理念。“研究治安效益，是治安經濟學研究的重要內容之一。通過治安成本——收益分析，最終可使人們了解治安的功效，包括它對經濟、社會的貢獻等。”[17]效益是收益與成本的比較值。治安管理必然耗費一定的治安資源，其產出只能是社會效益，如人們生產生活安定有序、正義得到維護、治安問題發生率被控制在一定的范圍等，其經濟效益則體現在治安管理成本的節約上。每一個治安管理行為都要耗費一定的治安資源。治安資源是國家投入治安管理活動的人力、物力等公共資源的總和，它具有稀缺性。治安管理成本不僅是治安管理主體付出的治安資源，還包括治安管理相對方、協助方所付出的資源，以及治安管理不當行為造成的錯誤成本。強調治安管理效益理念不僅是從直觀層面上節約治安成本，而且也是促進治安管理水平不斷提高的核心動力。

注釋：

①華東政法大學刑事司法學院在治安學專業的培養方案中，于2009年開設限制性選修課程《安全管理概論》，2011年該課程設置為專業基礎課程。

[1]劉躍進.“安全”及其相關概念[J].江南社會學院學報，2000（3）.

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[8]李健和.治安學原理[M].北京:中國人民公安大學出版社，2013:63.

[9]熊一新，李健和.治安管理學（修訂本）[M].北京：中國人民公安大學出版社，2007:292.

[10][美]赫伯特·A·西蒙.管理行為[M].北京：機械工業出版社，2004:第Ⅸ頁第1版前言、4.

[11]朱謙之.老子校釋[M].北京：中華書局，1984:259.

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[15][英]麥克·馬圭爾，羅德·摩根，羅伯特·賴納等.牛津犯罪學指南[M].劉仁文、李瑞生等，譯.北京：中國人民公安大學出版社，2012:659.

[16][澳]洛林·梅熱羅爾，珍妮特·蘭斯特.第三方警務[M].但彥錚等，譯校.北京：中國人們公安大學出版社，2012:51.

[17]李艷巖.治安經濟學[M].北京：法律出版社，2004:11.

（責任編輯：郭建華）

D631

A

1674-3040（2015）06-0040-05

2015-09-20

王瑞山，華東政法大學刑事司法學院副教授、碩士生導師，主要研究方向為犯罪學、治安學、法律文化。